CC BY
87
ТЕRRА ECONOMICUS (Экономичeский вестник Ростовского государственного университета) ^ 2009 Том 7 № 2 (часть 3)
ОСНОВНЫЕ ПРИНЦИПЫ ЭКОЛОГО ЭКОНОМИЧЕСКОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ В РАМКАХ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
Н.А. КАЛАШНИКОВА
Ростовкий государственный строительный университет,
докторант
Н.Г. ОВЧИННИКОВА
Ростовкий государственный строительный университет,
докторант
В работе дан анализ отечественного и зарубежного опыта в области разработки и применения организационных и экономических механизмов управления эколого-экономическими системами.
Ключевые слова: эколого-экономическое взаимодействие; территориальные образования; экосистема; природоресурсный потенциал.
Коды классификатора ^БЬ: 057, 058.
Главная особенность экосистем большинства крупных муниципальных образований заключается в том, что в них практически невозможно экологическое равновесие. Все процессы регулирования потоков вещества и энергии человек выполняет сам. Планирование мероприятий по природопользованию и охране окружающей среды осуществляется на основе программ, прогнозов социально-экономического развития с учетом природоресурсного потенциала отдельных территорий.
Проблема оздоровления окружающей среды по-разному решается в условиях крупнейших, крупных, средних и малых городов, так как различны масштабы активного воздействия на окружающую среду. Кроме того, характер и степень изменения окружающей среды предопределяются особенностями природно-климатических условий и народнохозяйственным профилем города. С учетом этого учеными разрабатываются различные мероприятия по совершенствованию планировочной структуры существующих городов и новые подходы к развитию городов в рамках концепции устойчивого развития.
В этой связи необходим такой подход к решению проблем муниципального развития, к улучшению условий жизни населения, который ведет к сбалансированному социальноэкономическому и экологическому развитию, осуществляемому на основе рационального использования всего муниципального ресурсного и имущественного потенциала, включая геолого-географические особенности городской территории, потенциальные возможности населения, экономики, промышленности, инфраструктуры, не превышающие предельно допустимых нагрузок на окружающую среду (муниципальные экосистемы).
Для реализации указанных направлений определяющими являются следующие направления действий:
❖ эффективное использование муниципальной собственности, в том числе земельной;
❖ социально ориентированное жилищное строительство;
❖ гибкая система управления, соответствующая целям муниципальной политики;
❖ предупреждающая защита окружающей среды;
❖ экономическое обеспечение, нацеленное на решение конкретных проблем.
Для оценки практической реализации основных положений стратегии разработаны специальные индикаторы «ориентировочной ценности» эколого-экономического развития, сгруппированные по следующим категориям 2
Застроенные территории: сокращение прироста застроенных территорий, при этом ориентировочно соотношение ядра урбанизации к городскому обрамлению должно составлять 3:1.
Выбросы диоксида углерода: сокращение выбросов диоксида углерода в атмосферу для данной территории должно составить, по крайней мере, 50% к 2010 году.
Качество воды: сокращение сброса нитратов и других загрязняющих веществ в водные объекты до уровня, обеспечивающего стандарты по каждому из веществ.
Питьевая вода: сокращение потребления питьевой воды до 110 литров на человека в день.
Бытовые отходы: сокращение образования неутилизируемых бытовых отходов до 2,5 килограммов в неделю на человека.
© Калашникова Н.А. , Овчинникова Н.Г., 2009
Транспорт: установление соотношения экологически безопасных видов транспорта (пешеходного, велосипедного, общественного) к частному автотранспорту на уровне 2:1.
Прочие положительные достижения: увеличение открытых пространств, сокращение скученности и пр.
В этих условиях складываются разные варианты экономической политики российских городов. Некоторые из них сохраняют пассивное экономическое поведение, которое в основном опирается на традиционные схемы отношений с субъектом Российской Федерации. В таких образованиях слабо внедряются эколого-экономические схемы, не проводятся серьезные нормативные и институциональные изменения на местном уровне.
Другой подход — стремление повысить эффективность экономической политики муниципального образования, используя общественные ресурсы (бюджетные средства, муниципальную собственность) в коммерческих проектах. Наиболее распространенные проявления такой политики — покупка долей в уставном капитале коммерческих предприятий, а также предоставление льготных кредитов, покрытие убытков муниципальных предприятий или хозяйственных обществ, иногда — «экспорт» общественных средств за пределы муниципалитета. В ходе таких проектов общественные ресурсы подвергаются недопустимому коммерческому риску. В итоге коммерческая деятельность общественных структур оказывается значительно менее эффективной по сравнению с подобной деятельностью частнопредпринимательского сектора, смешивание функций заказчика и подрядчика нередко приводит к коррупции и другим злоупотреблениям.
Наконец, расширяется круг муниципалитетов, которые переходят к новому типу социальноэкономического развития, цель которого — создание качественной городской среды, понимаемой в широком смысле как совокупность условий жизни населения и функционирования хозяйствующих субъектов на территории данного муниципального образования. Для решения этой задачи требуется осуществить комплекс мер по созданию правовой, организационной, налоговой и других составляющих среды функционирования предпринимательского сектора, по обеспечению эффективного расходования общественных ресурсов в городском хозяйстве и средств, направляемых на социальные цели 3.
Усилия по обустройству городской территории не принесут результата, если не будут созданы правовые основы функционирования муниципальных эколого-экономических систем.
Полномочия органов местного самоуправления в экологической сфере представляют собой определяемую федеральными законами и законами субъектов РФ, уставом муниципального образования и договорами совокупность прав и обязанностей этих органов по осуществлению деятельности, направленной на сохранение и восстановление окружающей среды, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на эту среду и ликвидацию последствий такого рода деятельности.
По своему характеру экологические полномочия органов местного самоуправления можно разделить на четыре группы. В первую включаются полномочия по охране окружающей природной среды в целом (как комплексного объекта). Во вторую — по охране отдельных видов природных объектов. Третья группа включает полномочия по созданию особо охраняемых природных территорий и объектов местного значения. Четвертая группа включает полномочия по охране окружающей среды при осуществлении различных видов деятельности (в сельском хозяйстве, градостроительстве, при обращении с бытовыми отходами и т.д.) 1.
К полномочиям органов местного самоуправления по охране окружающей среды как комплексного объекта можно отнести полномочия по решению вопросов благоустройства муниципального образования. В рамках благоустройства какой-либо территории проводятся и природоохранные мероприятия.
Полномочия по охране отдельных видов природных объектов закреплены рядом отраслевых нормативных актов Российской Федерации и ее субъектов. Главным природным ресурсом и главным компонентом, основной составляющей окружающей природной среды является земля.
Органы местного самоуправления могут участвовать в земельных отношениях в двух качествах: как регуляторы земельных отношений в отношении земель, находящихся под их юрисдикцией на их территории (в этих случаях их акты имеют властный, административный характер), и как собственники земель, находящихся в их владении, пользовании и распоряжении (в этом случае они действуют на равных началах с иными участниками земельных отношений — физическими и юридическими лицами). В последнем случае на органы местного самоуправления как собственника земельных участков налагаются обязанности по организации рационального использования и охраны земель.
Необходимость выделения природоохранных полномочий муниципальных органов при осуществлении различных видов деятельности обусловлена вредным воздействием некоторых видов деятельности человека не на один определенный вид природных объектов, а на несколько таких объектов в совокупности.
Принятие управленческого решения о допустимости реализации хозяйственной и иной деятельности в соответствии с действующим природоохранным законодательством осуществляется на основании положительного заключения государственной экологической экспертизы,
ТЕRRА ECONOMICUS (Экономичeский вестник Ростовского государственного университета) ^ 2009 Том 7 № 2 (часть 3)
ТЕRRА ECONOMICUS (Экономичeский вестник Ростовского государственного университета) ^ 2009 Том 7 № 2 (часть 3)
216
Н.А. КАЛАШНИКОВА, Н.Г. ОВЧИННИКОВА
являющейся ведущей составляющей системы экологической оценки. Однако оценка экологически негативных воздействий в процессе государственной экологической экспертизы — лишь один из факторов, влияющих на допустимость или целесообразность осуществления намечаемой деятельности. Другие факторы могут включать потенциальные социальные и экономические последствия намечаемой деятельности, приоритеты региональной и муниципальной политики. На практике провести четкую грань между воздействием на окружающую среду и воздействием социально-экономического характера в рамках экологической оценки затруднительно, и в настоящее время в большинстве систем экологической оценки зарубежных стран принят «традиционный» подход — систематическая оценка социально-экономических последствий проводится лишь в той мере, в какой они связаны с воздействием на окружающую природную среду.
В современный период стратегической задачей муниципального управления должно стать достижение такого качества управленческих решений, которое обеспечит не только экологическую безопасность муниципального образования, но и его устойчивое развитие. Следовательно, экологическая оценка должна рассматривать воздействия на окружающую среду с точки зрения их значимости для муниципалитета в целом, отдельных граждан или групп, которая в существенной мере обусловлена именно социальными и экономическими последствиями.
Принятие управленческого решения всегда осуществляется в конкретных условиях на уровне определенного муниципального образования. Базисом принятия таких решений должно быть комплексное представление о взаимодействии общества и природы. Взаимодействие человеческой деятельности с окружающей средой является непрерывным циклическим процессом, состоящим из воздействий человека на природу, ее изменений, обратного воздействия измененной природы на человека и последствий в его деятельности. В результате происходящих природных процессов и антропогенного воздействия от хозяйственной деятельности происходит постоянное изменение природных комплексов. Для их изучения применяются геосистемный или ландшафтный подходы. Фундаментальной задачей муниципального управления на современном этапе является внедрение в механизм принятия управленческих решений научных представлений, нацеленных на обеспечение устойчивого развития. В зарубежной практике в этих целях внедряются принципы ландшафтного планирования, в рамках которого могут выполняться задачи стратегической экологической оценки (СЭО) и решаться пространственно-выраженный аспект муниципального природопользования.
Для управления территорией, по мнению некоторых ученых, важное значение будет иметь не только геосистемный, но и геоситуационный подход, рассматривающий территорию как сложившуюся или складывающуюся геоситуацию. Управление территорией, по сути, является управлением самими геоситуациямя, что более целесообразно в силу их большей подвижности и податливости к воздействиям.
Любая территория может рассматриваться как триединая система — «природа, экономика, социум». Поэтому эффективность управления территориальным природопользованием и устойчивое развитие зависят от комплексного решения проблем триады на принципах взаимообязанности и взаимозависимости ее элементов в условиях определенной территории.
Принятие решения о допустимости воздействия деятельности экономических субъектов на окружающую среду и ее реализации, на наш взгляд, будет зависеть всегда от экологической ситуации и социально-экономических условий, сложившихся в определенный период времени. Вследствие пространственно-временного характера взаимосвязей при подготовке и принятии управленческих хозяйственных решений представляется целесообразным использовать гео-экоситуационный подход. По нашему мнению, любые антропогенные воздействия намечаемой хозяйственной деятельности должны оцениваться через призму воздействий на геоэкоситуацию, представляющую собой совокупность природно-экологических и социально-экономических процессов и явлений, складывающихся в определенный момент времени на рассматриваемой территории. В основу механизма принятия управленческого решения должны быть положены принципы геоэкоситуационной специфики территории, взаимосвязанности и взаимозависимости элементов триады — «природа, общество, экономика», позволяющие соотносить в каждом конкретном случае экологические факторы воздействия на окружающую среду с потенциальными социальными и экономическими последствиями намечаемой деятельности. Такой подход, на наш взгляд, обеспечит комплексность в управлении природопользованием на муниципальном уровне, устойчивость его развития и объективность принимаемых управленческих решений.
Все это позволяет рассматривать муниципальное образование как эколого-экономическую геосистему, представляющую собой совокупность взаимосвязанных экономических, технических, социальных и природных факторов на его территории.
Управляющие органы заинтересованы как в «экономических» достижениях управляемых предприятий, так и в обеспечении требуемого уровня безопасности (или минимизации до требуемых границ уровня риска). Их возможности заключаются в установлении условий деятельности предприятий. На качественном уровне задача управляющих органов заключается в выборе таких условий деятельности предприятий, которые побуждали бы последних выбирать действия, приводящие к наиболее выгодным для управляющих органов результатам.
С точки зрения задач управления, специфика эколого-экономических систем заключается в следующем:
• результаты деятельности управляемых субъектов многоаспектны, т. к. имеются как минимум две составляющих результатов — экономическая и экологическая;
• интересы различных управляющих органов могут не только не совпадать с интересами предприятий, но и противоречить друг другу;
• затраты на регулярное получение достоверной и полной информации достаточно велики;
• существенными, а во многом и решающими, являются институциональные ограничения (нормативно-правовая база) деятельности предприятий и их взаимодействия с управляющими органами.
Анализ отечественного и зарубежного опыта в области разработки и применения организационных и экономических механизмов управления эколого-экономическими системами показывает, что существует достаточно большое число механизмов, направленных на снижение уровня неблагоприятного воздействия на природную среду.
Все эти механизмы можно разделить на несколько групп. Каждая группа включает в себя механизмы, имеющие общие принципиальные особенности и отличающиеся друг от друга лишь некоторыми модификациями. Дадим краткую характеристику основных классов механизмов.
ЛИТЕРАТУРА
1. АнисимовА.П., АлексеевА.П. Полномочия органов местного самоуправления в области охраны окружающей
среды: вопросы классификации // Конституционное и муниципальное право. 2003, № 2. С. 17.
2. Гизатуллин Х.Н., Троицкий В.А. Концепция устойчивого развития: новая социально-экономическая
парадигма // Общественные науки и современность. 1998. № 5. С. 43.
3. Реформа управления городской экономикой в 1995-2000 годах. М.: Институт экономики города, 2001.
С. 18.
ТЕRRА ECONOMICUS (Экономичeский вестник Ростовского государственного университета) ^ 2009 Том 7 № 2 (часть 3)
