CC BY
44
ТЕRRА ECONOMICUS (Экономичeский вестник Ростовского государственного университета) ^ 2009 Том 7 № 2 (часть 3)
ИНСТРУМЕНТЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРИРОДООХРАННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРИ МЕЛИОРАЦИИ ЗЕМЕЛЬ
Л.А.АЛЕКСАНДРОВСКАЯ
Ростовский государственный строительный университет,
соискатель
кафедра экономики природопользования, г. Ростов-на-Дону, ул. Социалистическая, 162
А.С. ЧЕШЕВ
Ростовский государственный строительный университет, доктор экономических наук, профессор кафедра экономики природопользования и кадастра, г. Ростов-на-Дону, ул. Социалистическая, 162
Е.П. ЛУКЬЯНЧЕНКО
Новочеркасская государственная мелиоративная академия, кандидат экономических наук, доцент кафедра землеустройства, 346409, г. Новочеркасск Ростовской обл., ул. Пушкинская, 111
В работе определены основные условия для полной экологизации мелиоративной и водохозяйственной сфер деятельности, представленых в различных формах собственности и хозяйствования.
Ключевые слова: мелиоративная и водно-экономическая сфера.
Коды классификатора JEL: Q15, Q16.
В современных условиях важным элементом регулирования природоохранной деятельности при формировании мелиоративных систем, а также в условиях реконструкции водохозяйственных объектов является совершенствование нормативно-правовой базы в сфере мелиорации и водного хозяйства.
В структуре правового регулирования природоохранной деятельности занимает процедура экологической экспертизы проектов, материалов и иных результатов деятельности в народнохозяйственной системе, которая опирается на соответствующие законы и подзаконные нормативно-правовые документы органов законодательной и исполнительной власти Российской Федерации.
Структура российского законодательства в области экологической экспертизы включает: Конституцию РФ, целевой федеральный закон «Об экологической экспертизе», базовый закон Российской Федерации «Об охране окружающей природной среды», который фактически составляет основу российского экологического законодательства. Помимо федеральных законов действует ряд конкретизирующих их Постановлений Правительства, указов Президента РФ, а также документов представительных и исполнительных органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, которые принимают законы и нормативно-правовые акты и административно-правовые документы местного характера.
Вместе с тем в современных условиях процесс формирования единой правовой системы в области формирования экологической экспертизы как инструмента регулирования на федеральном, региональном и местном уровнях находится пока в самом начале своего развития.
В этой связи теория экологической экспертизы пока недостаточно разработана, однако действующие законодательные и нормативные акты в этой области составляют уже более или менее достаточную основу, определяющую цели, задачи основные функции, принципы, типизацию объектов и субъектов, процедуру ее организации и проведения. Главным в этом процессе выступают комплексность и разносторонность в рассмотрении какого-либо явления, включающего в себя различные стадии: оценку воздействия на окружающую среду, государственную и общественную экологическую экспертизу, различных проектных решений и намерений, экологический аудит действующих объектов, задачи которого находятся в тесном взаимодействии с функциями экологического мониторинга.
Исходя из изложенного можно сформулировать понятие экологической экспертизы, которая представляет собой совокупность социально-экологических и информационно-управленческих отношений, обеспечивающих установление соответствия намечаемой (или уже действующей) хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям с учетом допустимости реализации объекта, подверженного экологической экспертизе с целью предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду, а также
© Александровская Л.А., Чешев А.С., Лукьянченко Е.П., 2009
связанных с этим социальных, экономических, нравственных и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы.
С учетом этих толкований экологическую экспертизу можно рассматривать как предварительную проверку соответствия хозяйственных проектов и решений, предпроектной документации, различных программ развития, изделий, материалов, сырья, продукции, различных стандартов, нормативов и иных объектов, веществ, материалов, решений и т.д. требованиям охраны окружающей природной среды и экологической безопасности. И на этой основе экологическая экспертиза любого объекта, в том числе и мелиоративного или водохозяйственного, включает в себя:
❖ оценку (исследование и прогноз) комплексного воздействия на окружающую среду, а также последствий намерений, планируемой или уже реализованной деятельности;
❖ контрольную проверку обоснованности материалов и документов, ее характеризующих, на соответствие экологическим требованиям, с учетом результатов оценки экологической ситуации и общественного мнения.
На этой основе практически во всех нормативно-правовых актах содержится требование о том, что открытие финансирования работ по всем проектам и программам возможно только при наличии положительных заключений государственной экологической экспертизы. Это требование должны неукоснительно выполнять банки и другие субъекты хозяйственной деятельности независимо от их форм собственности и хозяйствования. Государственная экологическая экспертиза включает в себя создание специальных федеральных и региональных организационноправовых структур с соответствующими полномочиями для осуществления этих функций. Исходя из этого экологическая экспертиза, являясь эффективной организационно-правовой формой предупредительного характера, самостоятельным видом управленческой деятельности, а также формой информационного обеспечения объекта контроля, фактически подразделяется на такие составляющие компоненты: оценку воздействия на окружающую среду (ОВОС), общественную (ОЭЭ) и государственную экологическую экспертизу (ГЭЭ), которые при совместном взаимодействии и с учетом экологического обоснования и экологического аудита обеспечивают непрерывный процесс экологически устойчивого развития региона и страны в целом. Тем самым этот процесс должен быть экологическим сопровождением всей хозяйственной деятельности — от ее зарождения до реализации проектов. Государственная экологическая экспертиза имеет одно из важнейших направлений своей деятельности по охране природной среды, то есть осуществление предупредительного контроля за состоянием и использованием природных ресурсов, за организацией рационального и эффективного природопользования, а также включает ряд организационно-правовых, нормативных, методических приемов и действий, которые обеспечивают всестороннее и объективное рассмотрение представленных материалов, документов и проектных решений.
Завершением экологической экспертизы является заключение, в котором отражаются выводы и даются соответствующие предложения о целесообразности или нецелесообразности осуществления мероприятий, намеченных в проекте или программе с учетом требований охраны окружающей природной среды, а также социально-экономического развития региона.
Основной целью экологической экспертизы в условиях мелиорации земель является обеспечение нормального функционирования агроэкосистем на мелиоративных ландшафтах, предотвращения ухудшения качественного состояния земельных и водных ресурсов, а также проживания населения в границах мелиорированных территорий и улучшения качества окружающей природной среды.
Объектами государственной экологической экспертизы, требующими проверки, являются: схема комплексного развития и размещения производительных сил на мелиоративных системах, схемы комплексного развития мелиорации земель, территориальные схемы или проекты организации использования орошаемых земель, охраны окружающей природной среды, программы формирования водохозяйственного комплекса, комплексные схемы охраны и рационального использования земельных, водных, минеральных и других природных ресурсов, по охране растительного и животного мира, технико-экономические обоснования, проекты или рабочие проекты на строительство мелиоративных систем, гидротехнических сооружений, реконструкцию и техническое оснащение предприятий мелиоративного и водохозяйственного комплекса, деятельность которых может оказать негативное воздействие на качественное состояние окружающей природной среды, инновационных разработок на мелиоративные территории и процесс орошения, очистки воды и т.д. с точки зрения создания экологической безопасности.
Цели государственной экологической экспертизы, в общем виде, заключаются в предупреждении возможных неблагоприятных воздействий хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации мелиоративного и водохозяйственного объекта, подлежащего экологической экспертизе. Кроме того, государственная экологическая экспертиза направлена на обеспечение реализации конституционных прав граждан Российской Федерации на получение информации, благоприятную окружающую природную среду и экологическую безопасность для жизнедеятельности.
ТЕRRА ECONOMICUS (Экономичeский вестник Ростовского государственного университета) ^ 2009 Том 7 № 2 (часть 3)
ТЕRRА ECONOMICUS (Экономичeский вестник Ростовского государственного университета) ^ 2009 Том 7 № 2 (часть 3)
168
Л.А. АЛЕКСАНДРОВСКАЯ, А.С. ЧЕШЕВ, Е.П. ЛУКЬЯНЧЕНКО
В международной практике экологическая экспертиза считается «воплощением предупредительной экологической политики», направленной на проведение оценки экологического воздействия проектов хозяйственной деятельности на состояние окружающей природной среды, например, в зоне мелиорируемых земель или строительстве водохозяйственных объектов. Такой подход значительно повышает активность общественности на всех стадиях проведения экологической экспертизы и принятия решения об окончательной реализации проектов строительства.
Задачи государственной экологической экспертизы мелиоративных и водохозяйственных материалов, документов, предпроектных и проектных разработок до настоящего времени недостаточно раскрыты, но в общем виде их можно сформулировать следующим образом:
а) организация и проведение (на стадии проектных решений) комплексных научных исследований, проектирования и анализа объектов, подлежащих экспертизе, с точки зрения полноты и обоснованности проектных решений, достаточных объемов предусмотренных мер, понимания заказчиком степени экологической опасности намечаемых мелиоративных или водохозяйственных мероприятий;
б) всесторонний анализ эффективности предусмотренных гидромелиоративных мер при мелиорации земель;
в) выполнение экологического прогнозирования, то есть определение вероятности негативного воздействия объектов мелиорации и водного хозяйства на окружающую среду с учетом возможных социальных, экономических и экологических последствий;
г) установление соответствия реализуемых проектов и программ мелиоративной и водохозяйственной деятельности стандартам в области мелиорации земель и охраны окружающей природной среды на агромелиоландшафтах;
д) обеспечение государственного экологического контроля за качеством проектной документации, включающей принятие решений по ее реализации и научно обоснованных выводов и заключений о целесообразности или нецелесообразности реализации проектов мелиорации;
е) своевременное информирование заинтересованных лиц и доведение до общественных организаций сведений о возможных загрязнениях окружающей природной среды и природных ресурсов, а также сведений о возможном негативном влиянии на социальноэкономическое развитие мелиорации и водного хозяйства и экологическую ситуацию на агромелиоландшафтах.
Эколого-экспертизной деятельности присущи определенные принципы, которые наиболее полно показаны в законе «Об охране окружающей природной среды и природных ресурсов» (ст. 35), к которым прежде всего отнесены:
❖ принцип обязательности выполнения предложений и рекомендаций экспертизы;
❖ принцип научной обоснованности намечаемых к выполнению (реализации) проектных и иных решений;
❖ принцип независимости, то есть экологическая экспертиза осуществляется на вневедомственной основе;
❖ принцип организации и проведении экологической экспертизы;
❖ принцип гласности принимаемых экспертных заключений и доведения ее результатов до общественности;
❖ принцип презумпции потенциальной экологической опасности и приоритета экологической безопасности;
❖ комплексности оценки возможных неблагоприятных последствий для состояния окружающей природной среды;
❖ достоверность и полнота информации о проведении экологической экспертизы, доводимой до заинтересованных лиц и общественности;
❖ принцип ответственности за принимаемые решения с позиций экологической объективности.
Все эти общие принципы экологической экспертизы присущи также экспертизе объектов мелиорации и водного хозяйства с установлением конкретных видов и типов экологической экспертизы (государственная и общественная экспертиза). К примеру, государственная экологическая экспертиза предпроектной и проектной документации для организации мелиоративной и водохозяйственной деятельности в зависимости от характера возможного влияния на окружающую природную среду проводится в соответствии с такими процедурами:
❖ комплексная эколого-социо-экономическая экспертиза объектов и материалов по мелиорации земель;
❖ согласование отдельных ключевых положений о предотвращении возможных неблагоприятных социальных, экономических и экологических последствий от проведения мелиорации земель и строительства гидротехнических сооружений;
❖ назначение граничных условий по конкретным видам деятельности на мелиоративных и водохозяйственных системах.
Из приведенных выше процедур наиболее эффективной во всех отношениях в вопросах предотвращения загрязнения окружающей природной среды и природных ресурсов, охраны природозаповедных мест, культурных ландшафтов, земельных ресурсов, в том числе и мелиорированных земель, от загрязнения и деградации, захламления и порчи, охраны здоровья населения является комплексная эколого-социо-экономическая оценка объектов, расположенных на агромелиоландшафтах, и других материалов и документов, а также принимаемых решений, которая призвана обеспечить предупреждение возможных неблагоприятных последствий и недопущение строительства мелиоративных и гидротехнических сооружений, а также проведения других работ, приводящих к негативным экологическим последствиям в области мелиорации и водного хозяйства.
Государственная экологическая экспертиза также имеет специфические характерные черты, которые сводятся к следующему:
♦ обязательность экологической экспертизы предпроектных, планируемых и проектных материалов и документов по объектам мелиорации и водного хозяйства, намечаемых к строительству, реконструкции и расширению оросительных систем и гидротехнических сооружений;
♦ независимость и объективность экологической экспертизы, которые обусловливаются административным статусом самой экспертизы, проведение которой осуществляют высококвалифицированные независимые специалисты различного профиля. Эти особенности предполагают демократический порядок проведения экспертизы принятия решений;
♦ комплексность эколого-социо-экономической оценки при проведении экспертизы гидромелиоративных предпроектных и проектных решений, обеспечивающей недопущение негативных экологических, социальных и экономических последствий на прилегающих агромелиоландшафтах;
♦ вариантность или альтернативность проектных решений по размещению мелиоративных и водохозяйственных объектов с учетом инновационных технологий, направленных на обеспечение экологической безопасности и экологизацию производственной сферы в области мелиорации земель.
Этап согласования гидромелиоративных проектов на строительство или реконструкцию оросительных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений также имеет важное значение, так как согласованию подлежат схемы, ТЭО по развитию мелиорации земель, проекты для строительства или реконструкции объектов мелиорации и водного хозяйства. При этом должна учитываться экологическая обстановка, которую предполагается создать при строительстве и эксплуатации гидромелиоративных систем, и степень их влияния на агроэкосистемы мелиоративных ландшафтов.
Направленность экологической экспертизы должна обеспечивать создание условий для полной экологизации мелиоративной и водохозяйственной сферы деятельности при различных формах собственности и хозяйствования на мелиоративных землях.
При этом широкое применение должны получить малоотходные и безотходные технологии, использование достижений науки и техники в области мелиорации земель и строительства водохозяйственных и гидротехнических сооружений, обеспечивающих организацию рационального природопользования на агромелиоландшафтах. В этом процессе важное внимание следует уделять повышению эффективности инвестиционных вложений в организацию природной среды и природных ресурсов. Применяемый комплексный подход призван обеспечить решение экономических, социальных, экологических, инновационных, инвестиционных и правовых проблем мелиорации земель с учетом природоохранного законодательства и приоритета безопасности духовного и физического здоровья человека.
ЛИТЕРАТУРА
1. Мещанинова Е.Г., Чешев А.С., Ткачева О.А. Основы рационального использования и оценки земельных
ресурсов Ростовской области. Монография. Ростов н/Д: Изд-во СКНЦ ВШ, 2007.
ТЕRRА ECONOMICUS (Экономичeский вестник Ростовского государственного университета) ^ 2009 Том 7 № 2 (часть 3)
