CC BY
201
П Р А В О
удк 340.1 Татьяна Александровна Малышева,
аспирантка кафедры публичного права, malysheva_tatyana@list.ru СГСЭУ
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКИ В ОБЛАСТИ ОКАЗАНИЯ ГУМАНИТАРНОЙ ПОМОЩИ
Гуманитарное содействие является социально значимым явлением в современном мире. В целях привлечения гуманитарной помощи в Российскую Федерацию законодателем регламентируется предоставление таможенных и налоговых льгот получателям данных товаров при условии их целевого использования. Обеспечение целевого использования гуманитарной помощи осуществляется посредством контроля, осуществляемого таможенными и налоговыми органами для оценки правильности использования получателями предоставленных финансово-правовых льгот, а также своевременного и полноразмерного пополнения бюджетной системы РФ. В данной статье рассматриваются нормативно-правовые акты и материалы судебной практики с целью выявления дефектов законодательства в области оказания гуманитарной помощи, а также определения направлений его совершенствования. Для оценки эффективности осуществления таможенными и налоговыми органами фискальных полномочий автором раскрывается сущность целевого использования гуманитарной помощи, анализируется состав участников правоотношений в области реализации гуманитарной помощи, выявляются особенности правового статуса нуждающегося в гуманитарной помощи.
Ключевые слова: гуманитарная помощь, целевое использование, получатель, нуждающийся.
T.A. Malysheva
MAIN AREAS FOR IMPROVEMENT OF LEGISLATION AND LEGAL PRACTICES IN HUMANITARIAN AID
The paper states that humanitarian assistance is a socially significant phenomenon in the modern world. In order to promote humanitarian assistance in the Russian Federation, the legislation stipulates customs and tax relief to recipients of humanitarian aid under the condition of their intended use. The intended use of humanitarian assistance is controlled by the customs and tax authorities; they assess the appropriateness of using financial and legal benefits received by humanitarian assistance recipients as well as timely payments into the budget of the Russian Federation. The paper dis-
cusses the regulations and judicial practices in order to identify legislative flaws in the area of humanitarian assistance as well as identify areas for improvement. To evaluate the efficiency of the customs and tax authorities the author examines the essence of intended use of humanitarian assistance, analyzes legal entities involved in the humanitarian assistance, and defines legal status of people in need of humanitarian assistance.
Keywords: humanitarian aid, targeted use, recipient, people in need.
При рассмотрении положений нормативно-правовых актов, а также материалов судебной практики в области оказания гуманитарной помощи можно выявить нормы, вызывающие неточности в их толковании, а также определить основные направления совершенствования законодательства для устранения дефектов в действующей нормативно-правовой базе.
При оказании гуманитарной помощи особо контролируемым фактом становится ее целевое использование. Соблюдение целевого использования товара носит обязательный характер, а действия, ему противоречащие, рассматриваются как противоправные по ст. 16.20 КоАП РФ «Незаконные пользование или распоряжение условно выпущенными товарами либо незаконное пользование арестованными товарами». Налоговые и таможенные органы в рамках своей компетенции осуществляют проверки целевого использования гуманитарной помощи . При организации проверок внимание акценти -руется на фактическом получении гуманитарной помощи конечным получателем [3, с. 33]. В результате данных мероприятий частым явлением становится обращение в судебные органы с признанием недействительности проверяемыми субъектами решений проведенных проверок; их результатом является решение о взыскании обязательных платежей, включая штрафы и пени.
Цели использования указываются законодателем в определении гуманитарной помощи и связываются с расходами на транспортировку, сопровождением и хранением гуманитарной помощи, ликвидацией последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных происшествий, а также оказанием медицинской и социальной помощи следующим группам: малообеспеченным; социально не защищенным; пострадавшим от стихийных бедствий и других чрезвычайных происшествий группам населения.
Указанные цели вызывают определенные дискуссии в рамках отправления правосудия. Так, к нецелевому использованию гуманитарной помощи судебный орган относит, например:
- непоступление к потребителям, перечень которых установлен в распоряжении донора и предварительном плане распределения гуманитарной помощи (Постановление ФАС Северо-Западного округа от 3 июня 2005 г. № А56-17442/04);
- отказ от получения гуманитарного груза утвержденными Комиссией конечными получателями (Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 29 ноября 2004 г. по делу № 09АП-3774/04-АК);
- передача гуманитарных товаров не в полном размере заявленным получателям, передача незаявленным третьим лицам по вине сотрудников учреждения-получателя (Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 4 мая 2009 г. по делу № А31-4360/2008).
В этой связи видится логичным закрепление следующего положения в главе 4 Постановления Правительства от 4 декабря 1999 г. № 1335 «Об утверждении Порядка оказания гуманитарной помощи (содействия)
Российской Федерации»: «В случае возникновения обстоятельств, влияющих на обеспечение целевого использования гуманитарной помощи получатель должен заявить сведения об изменении условий использования гуманитарных товаров в Комиссию по вопросам международной гуманитарной и технической помощи при Правительстве Российской Федерации или контролирующий орган, поддерживающий гуманитарную акцию в регионе нахождения получателя». В случае отказа конечных получателей от гуманитарной помощи - обращение в Комиссию видится обязательным для поиска и распределения среди иных заинтересованных в данном грузе лиц.
Отметим, что достижение социально значимых целей реализуется лишь при распределении гуманитарных товаров среди конечных получателей (Постановление ФАС Северо-Западного округа от 10 декабря 2004 г. № А26-8009/03-21).
Условия целевого использования гуманитарной помощи, содержащиеся в Постановлении Правительства РФ от 4 декабря 1999 г. № 1335 «Об утверждении Порядка оказания гуманитарной помощи (содействия) Российской Федерации» судебные инстанции видят исчерпывающими. К таковым относят отсутствие факта продажи гуманитарных товаров, а также подтверждение достоверных документов в таможенные органы (Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 26 апреля 2006 г. по делу № А82-18603/05-31). Так, в результате проверок таможенными органами выявляется нецелевое использование посредством следующих фактов, которые не подтверждаются судебными решениями:
- владение получателем имуществом, поступившим в качестве гуманитарной помощи, т.е. получателю не обязательно иметь в собственности получаемый груз (Постановление ФАС Северо-Западного округа от 1 августа 2003 г. № А56-34793/02);
- получатель должен четко следовать задекларированным сведениям о распределении груза гуманитарной помощи, а любые изменения в количестве получателей требуют обращения в Комиссию по вопросам международной гуманитарной помощи при Правительстве РФ. Так, изменение количественного состава конечных получателей не является подтверждением факта нецелевого использования, однако подчеркивается соблюдение цели по распределению помощи между получателями одной отрасли, направления деятельности (Постановление ФАС Центрального округа от 25 мая 2004 г. № А14-8990/03/320/14).
Судебная практика в области оказания гуманитарной помощи и ее использования говорит об эффективности методов государственного контроля, осуществляемого в этой области. Таким образом, можно сделать вывод о том, что центральное место в споре между таможенным или налоговым органом, действия которого направлены на принудительное внесение обязательных платежей, а также штрафов и пеней, и получателем гуманитарной
помощи занимает определение целевого использования гуманитарных грузов. При этом законодатель не дает четкого трактования понятия «целевое использование» и использует в качестве основания для принятия решения различные обстоятельства.
Рассмотрев материалы судебной практики, а также нормативно-правовые акты, регулирующие общественные отношения в области оказания гуманитарной помощи, можно выдвинуть следующие положения.
Во-первых, в области финансовой деятельности государства при гуманитарном содействии одним из основополагающих терминов является «целевое использование гуманитарной помощи», поскольку четкость его определения влияет на решение уполномоченных органов относительно взыскания обязательных платежей с получателя, а также соразмерность и полноту взимаемых платежей. Под целевым использованием гуманитарной помощи следует понимать получение товаров конечными получателями, являющимися малоимущими, социально не защищенными, пострадавшими в результате чрезвычайной ситуации физическими лицами согласно передаваемым донором стоимостным и весовым объемам товаров в соответствии с утвержденным планом использования грузов.
Во-вторых, эффективность осуществления фискальных полномочий таможенными и налоговыми органами зависит от четкой регламентации подконтрольных субъектов, а также их прав и обязанностей в области гуманитарного содействия.
Так, законодатель регламентирует действия лишь донора и получателя. При этом требуется определение прав и обязанностей конечного получателя. Взаимодействие между этими субъектами осуществляется по схеме «донор - получатель - конечный получатель»:
- донор - это лицо, передающее право собственности на товары, составляющие гуманитарную помощь, с учетом их полноразмерного распределения между конечными получателями согласно разработанному плану целевого использования. К функциям донора следует отнести: оформление документов; передачу товара; организацию и оплату расходов по перевозке, выгрузке, складированию и передаче конечному получателю товаров (по согласованию сторон);
- получатель - это лицо, выступающее посредником между донором и конечным получателем, обеспечивающее получение, учет, хранение и распределение товаров, относящихся к гуманитарной помощи, между конечными получателями;
- конечный получатель - это физическое лицо, относимое к числу малоимущих, социально не защищенных, пострадавших в результате чрезвычайной ситуации, которое, осознавая свою потребность в гуманитарной помощи, имеет право на ее получение и использование.
Отметим, что правоотношения «донор - получатель» являются четко регламентированными нормами права, в отличие от взаимодействия «получатель - конечный получатель». Последняя фаза взаимодействия субъектов является особо значимой, итоговой. От ее урегули-рованности зависит как экономическая, так и социальная эффективность оказания гуманитарной помощи в целом.
Сущность экономической эффективности состоит в полнообъемном использовании финансовых ресурсов, затраченных на гуманитарную помощь. Социальная эффективность заключается в использовании гумани-
тарной помощи лицами, для удовлетворения целей которых она была направлена. Отметим, что условия оказания гуманитарной помощи стимулируют участников гуманитарного содействия на кооперирование усилий для достижения общих целей. Данное взаимодействие раскрывает сущность социального капитала [1, с. 187].
Для достижения максимальной эффективности при оказании гуманитарной помощи требуется четкая регламентация действий участников отношений «получатель - конечный получатель».
В-третьих, правильность использования получателями предоставленного льготного порядка в отношении гуманитарной помощи взаимосвязана с реализацией данных товаров непосредственно получателям. Как видно из материалов судебной практики, законодательством Российской Федерации порядок оформления реализации гуманитарной помощи конечным получателям не предусмотрен (Постановление ФАС Северо-Западного округа от 3 июня 2005 г. № А56-17442/04). В частности, необходимо отметить отсутствие единообразного механизма распределения помощи между конечными получателями. Пренебрежение организацией распределения гуманитарной помощи приводит к ее невостребованности, порче, утилизации конечными получателями.
В этой связи возникает необходимость в разработке рекомендаций по организации распределения гуманитарной помощи, на основе благоприятного опыта организаций-получателей, например Российского Красного Креста. Данное подразделение является одним их национальных обществ, деятельность которого координируется Международной Федерацией общества Красного Креста и Красного Полумесяца. Учеными отмечается эффективность и существенность мер, предпринимаемых данной организацией в условиях стихийных бедствий [4].
Видится логичным внедрение системы обратной связи конечного получателя с получателями и донорами в процессе гуманитарного содействия. Так, Генеральный секретарь ООН Пан Ги Мун отмечает, что пострадавшие от чрезвычайных ситуаций часто используют технологии для выражения своих потребностей, а также запроса ресурсов у доноров. «Гуманитарные организации могут эффективно использовать технические средства для обеспечения более быстрого и более эффективного распределения гуманитарной помощи и для выявления трудностей в целях улучшения координации и планирования. Очень важно поддерживать новые тенденции в этой сфере и важно также, чтобы гуманитарные организации использовали возможности, предоставляемые благодаря развитию техники» [5]. Использование данной системы представляется вполне реальным, поскольку существует тенденция к созданию информационного общества, в котором увеличивается значение информации и средств ее переработки, а также наибольшее предпочтение отдается автоматизации и интеллектуализации физического труда [2, с. 165].
В-четвертых, индикатором правильности использования предоставляемых получателям льгот является передача гуманитарных товаров лицам, обладающим правовым статусом нуждающегося в них. При этом законодатель оперирует понятиями, но не дает определения критериев таких состояний граждан, как «малообес-печенность» и «социальная незащищенность». На данном этапе определение критериев отнесения граждан к
указанным категориям осуществляется в индивидуальном порядке. Так, в Постановлении администрации муниципального образования « Город Саратов» от 29 октября 2012 г. № 2500 «Об утверждении ведомственной целевой программы " Социальная поддержка населения города Саратова" на 2013 год» при утверждении ведомственной целевой программы «Социальная поддержка города Саратова» на 2013 г. используются следующие понятия: «малообеспеченная семья», «одиноко проживающий гражданин», «многодетная семья», «неполная семья». Отнесение граждан к данным категориям основывается на определении размера среднедушевого дохода, количества несовершеннолетних детей в семье, полноты семьи, а также наличия трудной жизненной ситуации, что подтверждается фактами инвалидности, сиротства, безработицы и т.п. На основании данных критериев граждан следует относить к нуждающимся в гуманитарной помощи.
Администрация приводит статистические данные численности категорий социально не защищенных слоев населения, что говорит об их учете ведомствами муниципального образования. Таким образом, при оказании гуманитарной помощи администрация может посодействовать в выявлении категорий граждан, нуждающихся в гуманитарной помощи в первоочередном порядке.
Видится логичным предоставление гуманитарной помощи для удовлетворения первичных, жизненно важных потребностей после чрезвычайного происшествия. При этом требуется подтверждение факта претерпевания неблагоприятных последствий в результате ЧС и потребности в гуманитарных грузах для отнесения гражданина к числу нуждающихся.
Раскрывая правовой статус нуждающегося, определим его права и обязанности:
1) права нуждающегося: обращение за гуманитарной помощью к уполномоченным органам государственной власти, организациям-получателям гуманитарной помощи очно или посредством технических средств; информирование об организации и проведении гуманитарной акции; получение гуманитарной помощи;
2) обязанности нуждающегося: использование гуманитарной помощи в целях уменьшения страдания; постановка на учет в качестве нуждающегося к уполномоченным органам государственной власти, организациям - получателям гуманитарной помощи; подтверждение факта получения гуманитарной помощи; сообщение уполномоченным органам о фактах нецелевого использования гуманитарной помощи получателем.
Обозначенные права и обязанности нуждающегося определяют его как полноценного субъекта правоотношений в области реализации гуманитарной помощи получателями.
Центральным вопросом становится использование гуманитарной помощи получателями и нуждающимися. При этом к основным направлениям совершенствования законодательства в области оказания гуманитарной помощи отнесем:
- разработку понятия «целевое использование гуманитарной помощи»;
- анализ субъектного состава участников правоотношений в области оказания гуманитарной помощи: донор, получатель, конечный получатель;
- выявление критериев отнесения субъекта к конечным получателям через понятия «малоимущий», «социально не защищенный», «пострадавший в результате ЧС»;
- определение необходимости разработки рекомендаций по организации распределения гуманитарной помощи, на основе благоприятного опыта организаций-получателей.
Таким образом, при анализе действующей нормативно-правовой базы и судебной практики по вопросу гуманитарного содействия была обоснована необходимость в четкой правовой регламентации правоотношений в области реализации товаров гуманитарной помощи, определении правового статуса нуждающихся в них. Разработанные предложения опосредованы необходимостью эффективной реализации таможенными и налоговыми органами фискальных полномочий при оценке соответствия использования получателями товаров гуманитарной помощи в установленных целях.
1. Горбунова Н.В. Социальный капитал в совершенствовании социально-экономических действий // Вестник СГСЭУ. 2012. № 1 (40).
2. Климова С.В., Бояринцева Е.А. Модель труда информационного общества: проблема внедрения в современной России // Вестник СГСЭУ. 2012. № 2 (41).
3. Серёгина И.Ф., Кирьянова Т.П. Росздравнадзор контролирует целевое использование гуманитарной помощи // Вестник Росздравнадзора. 2008.
4. Хардкасл Р.Дж., Чуа А.Т.Л. Гуманитарная помощь: о праве на доступ к жертвам стихийных бедствий // Международный журнал Красного Креста. 2004. URL: http://www.icrc.org/ rus/resources/documents/article/other/review-article-121004.htm.
5. Эффективная координация и усилия по оказанию гуманитарной помощи: доклад Генерального секретаря ООН Пан Ги Муна о работе Организации Объединенный Наций. URL: http://www.un.org/ru/sg/speeches/reports/68/report-humanitarian. shtml#.
