CC BY
105
Право
Елена ИСАЕВА
ОГОСУДАРСТВЛЕНИЕ ИНСТИТУТА ДОБРОВОЛЬЧЕСТВА В РОССИИ: АНАЛИЗ ЗАКОНОПРОЕКТА «О ДОБРОВОЛЬЧЕСТВЕ (ВОЛОНТЕРСТВЕ)»
В статье рассматривается законопроект «О добровольчестве (волонтерстве)», направленный на формирование правовой основы функционирования в России добровольчества (волонтерства). Дается оценка основных положений законопроекта, приводится обоснование необходимости их переработки.
The draft «On volunteering», aimed at forming the legal basis for functioning of volunteering in Russia, is considered in the article. Assessment of fundamentals of the draft is given; necessity of its elaboration is substantiated.
Ключевые слова:
добровольчество, волонтерство, права и обязанности добровольца, «государственный» доброволец; volunteering, promoting volunteerism, rights and responsibilities of volunteers, public volunteer.
Проект федерального закона № 300326 -6 «О добровольчестве (волонтерстве)», вынесенный 21 июня 2013 г. на рассмотре -ние Государственной думы РФ членами Совета Федерации
A.А. Борисовым, Ю.Л. Воробьевым, В.В. Рязанским, депутатами Государственной думы В.В. Ивановым, М.А. Кожевниковой,
B.М. Кононовым, стал предметом широкого обсуждения как механизм формирования правовой основы функционирования добро вольчества (волонтерства) в России.
Предметом регулирования законопроекта является актуальный в настоящее время вопрос, требующий правовой регламентации. Хотя применение добровольческого труда в России уже имеет дли -тельную историю1 и в настоящее время возрождающаяся культура добровольчества уже не чужда значительному числу граждан нашей страны (добровольной и безвозмездной общественно полезной дея тельностью на благо других людей за последние 2—3 года занима -лись более или менее часто одна четверть россиян)2, нормативная база по данному вопросу является недостаточной. Определение правовой природы складывающихся в рамках применения добро -вольческого труда отношений, введение норм, регулирующих дан -ные отношения, формирование понятийного аппарата являются необходимыми.
Но при этом в процессе формирования правовой основы для регламентации добровольческого труда важно найти «золотую сере -дину», не создав нормативный акт, излишним образом регламенти -рующий отношения в сфере добровольчества, что может негативно повлиять на реализацию добровольческих инициатив. Уровень вовлеченности в добровольчество является прямым показателем самовыражения и самореализации граждан3. Также важно не уйти
1 Воронова Е.А. Добровольчество как форма благотворительности в современной России // Вестник Санкт- Петербургского университета. Сер. 12. Психология. Социология. Педагогика, 2011, № 1, с. 330.
2 Мерсиянова И.В. Вовлеченность населения в неформальные практики гражданского общества и деятельность НКО. — М., 2011, с. 98; она же. Дифференциация российских регионов в контексте предпосылок формирова ния гражданского общества // Власть, 2008, № 8, с. 13.
3 Мордасова Т.А. Социальная модель благотворительности как фактор раз -вития институтов гражданского общества // Каспийский регион: политика, экономика, культура, 2009, № 4, с. 34.
ИСАЕВА
Елена
Александровна — к.ю.н., доцент кафедры социального и семейного законодательства Ярославского государственного университета им. П.Г. Демидова [email protected]
в другую крайность — не создать рамоч -ный закон, не содержащий конкретных, востребованных практикой применения добровольческого труда положений.
Разработчики законопроекта в поясни -тельной записке справедливо отмечают недостаточное нормативно- правовое регулирование добровольческой (волон -терской) деятельности, указывают на необходимость совершенствования за -конодательства в этой сфере. При этом законопроект направлен на очень узкий аспект регулирования добровольческого (волонтерского) труда. Разработчики исключили из предмета регулирования (ч. 3 ст. 1) деятельность, направленную на поддержку общественных объединений и ассоциаций, корпоративное доброволь -чество, фактически сводя предмет регу лирования законопроекта лишь к добро вольческому труду, инициатором и орга низатором которого выступают органы государственной власти, органы местного самоуправления. То есть, регламентация направлена на «государственных добро -вольцев». Законопроект нацелен фактиче -ски на огосударствление системы добро вольчества (волонтерства). Его принятие ориентировано не на регламентацию в принципе добровольческого труда, при носящего пользу общественным интере сам, а направлено «в том числе на ока -зание содействия в реализации функций органов государственной власти и органов местного самоуправления» (ч. 2 ст. 3 зако -нопроекта). Исходя из текста законопро -екта, данное направление высвечивается в качестве основного. Для «несистемных» добровольцев данный законопроект не привнесет в сферу правового регулирова ния ничего нового.
Дополнительно отметим ч. 2 ст. 10 про -екта закона, содержащую указание на то, что «привлекать добровольцев (волонте ров) к проведению работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций муниципаль ного, межмуниципального, региональ -ного, межрегионального и федерального характера имеет право только организатор добровольческой (волонтерской) деятель ности, являющийся органом государст -венной власти или органом местного самоуправления, а также организацией, привлекаемой в соответствии с законо дательством Российской Федерации к ликвидации чрезвычайных ситуаций». Соответственно, граждане, желающие
принять участие в тушении пожаров, ликвидации последствий наводнения, не имеют права помогать пострадавшим без специального допуска со стороны органа власти, что серьезным образом снижает ценность законопроекта в плане развития добровольческого движения и укрепления традиций взаимопомощи в России1.
Законопроект, в отличие от его пре дыдущей версии, предложенной разра ботчиками в январе 2013 г. и вызвавшей бурю общественного негодования, не ориентирован на создание единого закры того реестра добровольцев (волонтеров)2. При этом решение о создании и ведении информационных ресурсов, предусма -тривающих регистрацию добровольцев, выдачу идентификационного номера, отдано на откуп субъектам РФ.
Фактически каждый субъект РФ само стоятельно определяет наличие необходи мости (возможности) ведения информа ционного ресурса. Законопроект не ука -зывает, будет ли информационный ресурс открытым или закрытым, будет исполь зоваться только органами власти или любыми лицами в субъекте, что позво ляет субъекту самостоятельно определить порядок раскрытия информации о добро вольцах (волонтерах).
Если субъект России по определенным причинам (финансового, организаци -онного или иного характера) придет к выводу об отсутствии возможности фор мирования собственного портала, то это ни много ни мало лишает добровольца (волонтера) права на «внесение сведений об осуществленной им добровольческой (волонтерской) деятельности, месте и количестве часов ее осуществления, по ощрениях, полученной им дополнитель ной подготовке, праве на получение мер поддержки и поощрения» (пп. 7 ч. 3 ст. 6 законопроекта). Реализация остальных
1 Соколов А.В., Соловьева А.В. Сетевые граж -данские движения (на примере «Мусора.Больше. Нет.») // Власть, 2012, № 12, с. 40-42.
2 Предыдущая версия законопроекта в ст. 14 включала положение, предусматривающее, что все сведения, содержащиеся в общероссийском реестре добровольцев (волонтеров), являются персональными данными и не могут быть пере даны третьим лицам, за исключением случаев, предусмотренных законодательством РФ. Исходя из данной формулировки, реестр добровольцев был бы доступен лишь уполномоченному органу. То есть, использовать базу смогло бы только государство, что априори серьезным образом снижало ценность данного реестра.
прав, заявленных в ч. 3 ст. 6 законопро екта, без регистрации на информацион ном портале также может быть постав лена под сомнение: например, получение рекомендательных писем, спецодежды, возмещение расходов на проезд, полу чение государственных наград, наград субъектов и др. Можно предположить, что реестры все же будут вестись в субъек тах, но без требований со стороны феде рального закона об открытости данных о добровольцах и возможности СО НКО в субъекте пользоваться информацион -ным ресурсом реестры получатся, как и в предыдущей версии законопроекта «О добровольчестве (волонтерстве)», спи сками для служебного пользования, спи сками «государственных добровольцев (волонтеров)».
Замыкание добровольческих инициатив в рамках закрытой системы дает основа ние полагать, что законопроект все же нацелен на создание именно государст венной системы добровольчества, в т.ч. включающей инструмент экономии бюд -жетных средств (в обоснование позиции сошлемся на пояснительную записку к законопроекту, которая указывает, что «государство заинтересовано в развитии добровольческой (волонтерской) деятель ности, <...> и с точки зрения повышения экономического эффекта от добровольче ского (волонтерского) труда».
Законопроект включает норму об обя занности соблюдения конфиденциально сти информации, к которой доброволец (волонтер) имеет доступ в процессе добро вольческой (волонтерской) деятельности
(пп. 4. ч. 4 ст. 6), а также обязанности не препятствовать реализации полномочий должностных лиц органов государст -венной власти и органов местного са моуправления. Фактически доброволец (волонтер) превращается в бесплатную единицу, обязанную строго подчиняться указаниям органов власти, не имея права действовать без специального разреше ния, не имея права разглашать увиденное/ услышанное при осуществлении деятель ности, не имея возможности влиять на процесс принятия решений органами власти. А с учетом ограничения в опре -деленных случаях права на расторжение договора в одностороннем порядке (пп. 2 ч. 3 ст. 6 законопроекта), что нарушает ст. 37 Конституции России, доброволец (волонтер) становится инструментом по оказанию содействия в реализации функ ций органов власти, воля которого после заключения договора уже не учитывается.
На основании изложенного можно сде лать вывод, что, несмотря на социальную востребованность данного законопроекта, необходим концептуальный пересмотр предложенного текста с целью более пол ного развития института добровольчества в России и восполнения существующих пробелов в законодательстве в отношении не только «государственных» доброволь цев, но и добровольцев в широком пони -мании данного термина.
Исследование выполнено при финансовой поддержке РГНФ в рамках научно-исследовательского проекта № 13-33-01227.
