CC BY
70
УДК 328.185+340.130.5
Обязанности, ограничения и запреты государственных
и муниципальных служащих и другие новеллы нового закона о противодействии коррупции
М.А. Мокосеева
Марийский государственный университет, Йошкар-Ола
В статье говорится об обязанностях, ограничениях и запретах государственных и муниципальных служащих и других новеллах нового закона о противодействии коррупции.
The article gives an overview of duties, restrictions and prohibitions of state and municipal employees and other innovations of a new law on corruption counteraction.
Актуальность настоящей статьи обусловлена принятием 25 декабря 2008 года Федерального закона «О противодействии коррупции». Борьба с коррупцией в России стала приоритетным направлением в национальной политике.
Коррупция (от лат. согги(гоп - подкуп) - соггит-ргге в римском праве это понятие произошло от сочетания латинских слов «согге/» - несколько участников в одной из сторон обязательственного отношения по поводу единственного предмета, «гитреге» - ломать, повреждать, нарушать. В результате образовался самостоятельный термин, обозначающий участие нескольких лиц, цель которых - порча, разрушение, повреждение нормального хода управления делами сообщества, судебного процесса и т.д.
Еще Аристотель говорил: «Главное при всяком государственном строе - посредством законов и остального распорядка устроить дело так, чтобы должностным лицам невозможно было наживаться».
В Древнем Риме среди специальных комиссий магистратов существовала комиссия по взяткам и вымогательствам должностных лиц, учрежденная законом Са1ршгта в 149 г. до н.э., которая разрабатывала меры борьбы с коррупцией и давала собственное определение незаконному вознаграждению должностных лиц.
Российское Уложение об уголовных наказаниях 1845 г. предусматривало два вида коррупционного правонарушения: лихоимство (ст. 372) - принятие чиновником вознаграждения лично либо через посредников без нарушения обязанностей по службе и мздоимство (ст.ст. 373-376) - совершение противоправного обязанностям службы деяния за вознаграждение.
Иван Грозный - первый российский царь, который ввел смертную казнь за чрезмерность во взятках.
В настоящее время коррупционными преступлениями являются: злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ), превышение должностных полномочий (ст. 286 УК РФ), получение взятки (ст. 290 УК РФ), дача взятки (ст. 291 УК РФ), служебный подлог (ст. 292 УК РФ), злоупотребление полномочиями (ст. 201 УК РФ), злоупотребление полномочиями частными нотариусами и аудиторами (ст. 202 УК РФ), превышение полномочий служащими частных охранных или детективных служб (ст. 203 УК РФ), коммерческий подкуп (ст. 204 УК РФ) и др.
Новый Федеральный закон «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 г. дал следующее определение коррупции - злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами; совершение деяний, указанных выше в интересах юридического лица.
Были определены основные принципы противодействия коррупции: 1) признание, обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина; 2) законность; 3) публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления; 4) неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений; 5) комплексное использование политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер; 6) приоритетное применение мер по предупреждению
коррупции; 7) сотрудничество государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами.
Неправительственная организация «Transparency International» каждый год исследует индекс коррумпированности власти по десятибалльной шкале. 15 ноября 2005 года она опубликовала свое исследование, качающиеся, в частности, масштабов коррупции в России (всего исследование проведено для 159 стран). Согласно выводам организации, ситуация в России по сравнению с 2004 г. ухудшилась: Российская Федерация заняла 126 место по уровню коррумпированности по сравнению с 90-м местом в 2004 году. В 2006 году Россия заняла 127 место в списке из 163 стран.
По данным исследования Международного центра «Transparency International», в 2008 г. в России был зафиксирован самый высокий уровень коррумпированности в государственном секторе за последние восемь лет. В очередной раз данной организацией был рассчитан так называемый «индекс взяточничества» (Bribe Payers Index), который показывает, насколько велика вероятность того, что компании из той или иной страны будут давать взятки за рубежом при экспорте своей продукции. России в итоге был присвоен низший балл - 5,9 из десяти возможных. Это означает, что среди 22 ведущих мировых государств-экспортеров наша страна имеет худшие показатели.
Более коррумпированные страны на постсоветском пространстве - Грузия, Узбекистан, Азербайджан, Киргизстан, в иных частях мира - Афганистан, Албания, Индонезия, Кения, Уганда, Нигерия, Камерун, Бангладеш и Чад. Достаточно чистыми в отношении коррупции странами, которые входят в десятку или двадцатку по рейтингу коррумпированности, являются Финляндия, Дания, Новая Зеландия, Исландия, Сингапур, Швеция, Канада, Нидерланды, Люксембург, Норвегия, Австралия, Швейцария, Великобритания, Гонконг, Австрия, Израиль, США, Чили, Ирландия, Германия, Япония.
В таких странах, как Нидерланды, Швеция или Дания, низовая коррупция практически исключена. Дело в том, что в общественном сознании там культивируется вызывающий уважение образ чиновника как человека, который выполняет важную задачу - проводит политику государства и обслуживает население. Даже если чиновник работает в правительстве, его не меняют с приходом нового премьер-министра. Поэтому основная задача чиновника - сохранить лояльность государству, а не конкретному лицу. В Ирландии государство построено в результате многовековой борьбы. Поэтому государственный чиновник, уличенный в коррупции, рассматривается с точки зрения морали как враг государства.
Уголовный кодекс Канады приравнивает взяточничество к нарушению конституции и акту государственной измены.
В США за дачу и получение взятки положен штраф в сумме тройного размера взятки, или лишение свободы до 15 лет. Оба наказания могут быть по решению суда совмещены.
Особенностями коррупционной преступности являются:
- непосредственное причинение ущерба авторитету государственной службы, службы в органах местного самоуправления;
- специфичность субъектов совершения преступ -лений. Коррупционные преступления совершают не только должностные лица, но и иные государственные, муниципальные служащие, служащие коммерческих или иных негосударственных структур. В качестве же подкупающих выступают любые физические и юридические лица;
- использование виновным своего служебного положения вопреки интересам службы;
- наличие у него корыстной или иной личной заинтересованности и умысла на совершение противоправного деяния;
- относительная стабильность регистрируемых преступлений при их высокой латентности;
- тесная связь с организованной преступностью;
- повышенная общественная опасность.
Социологи из Всероссийского центра изучения общественного мнения (ВЦИОМа) проводили исследование среди российских граждан в 1999, 2002 и 2004 годах. Респондентам задавался вопрос: «Как Вы думаете, можно ли победить коррупцию?». 61 % опрошенных в 1999 г. ответили «нет», 57 % - в 2002 г. и 65 % - в 2004 году.
Число зарегистрированных фактов получения взятки в России в 2003 г. составило 4425, в 2004 г. - 5273, в 2005 - 5720 преступлений, по которым в 2003 г. выявлено 1726, в 2004 г. - 1925, 2005 г. - 1983 лиц, их совершивших. В 2008 году было зарегистрировано 12512 фактов получения взятки по Российской Федерации. Было привлечено к уголовной ответственности 6006 лиц. За январь - февраль 2009 г. было выявлено 3093 случая взяточничества.
Тем не менее, по данным российских социологов, 65 % россиян одобряют решительное противодействие коррупции.
Президент России Дмитрий Медведев также расставил «кризисные приоритеты»: особую важность в этот период приобретает борьба с коррупцией. «Те на государственной службе, кто пытается на этом (кризисе - ред.) зарабатывать, с теми надо будет рас-
ставаться, и расставаться без промедления», приводит его слова Информационное агентство «Интерфакс».
Мы стимулируем государственных служащих к правильному поведению, к тому, чтобы декларировать доходы, к тому, чтобы предотвращать так называемый конфликт интересов. Если у государственного служащего возникает такой конфликт, государственный служащий обязан заявить об этом открыто и публично, и тогда как бы у него есть возможность этот конфликт разрешить юридическим образом. Если он этого не делает, то он уже совершает коррупционный акт.
Президент России Дмитрий Медведев также обращает внимание на то, что впервые в следующем году члены семей государственных служащих должны будут декларировать свои доходы. Это тоже очень важно. Наверное, это не сработает в части случаев, наверное, можно представить элементарную ситуацию, когда часть доходов или часть имущества будет переписана на каких-то дальних родственников, но это уже все-таки будет делаться вопреки законодательству.
Медведев сообщил, что разработан проект указа, обязывающего госслужащего ежегодно предоставлять информацию о доходах. При этом подать пример чиновникам Президент намерен лично. «Я подготовлю соответствующие правила о том, чтобы ежегодно Президент РФ предоставлял сведения о своих доходах. Это будет стимулировать госслужащих на выполнение соответствующего законодательства», - цитирует его ИТАР-ТАСС.
Первая обязанность, наложенная новым законом, состоит в следующем. В соответствии с новым законодательством гражданин, претендующий на замещение должности государственной или муниципальной службы, а также служащий, замещающий указанную должность, обязаны представлять представителю нанимателя (работодателю) сведения о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера и о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.
Эти сведения являются сведениями конфиденциального характера.
Лица, виновные в разглашении такого рода несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Проверка достоверности и полноты указанных сведений осуществляется представителем нанимателя (руководителем) или лицом, которому такие полномочия предоставлены представителем нанимателя (руководителем), самостоятельно или путем направления в порядке, устанавливаемом Президентом Российской Федерации, запроса в правоохранительные
органы или государственные органы, осуществляющие контрольные функции.
Непредставление гражданином при поступлении на службу представителю нанимателя (работодателю) этих сведений либо представление заведомо недостоверных или неполных сведений является основанием для отказа в приеме указанного гражданина на государственную или муниципальную службу.
Невыполнение служащим данной обязанности, является правонарушением, влекущим освобождение государственного или муниципального служащего от замещаемой должности либо привлечение его к иным видам дисциплинарной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Вторая обязанность. Это обязанность государственных и муниципальных служащих уведомлять об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений.
Государственный или муниципальный служащий обязан уведомлять представителя нанимателя (работодателя), органы прокуратуры или другие государственные органы обо всех случаях обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений.
Невыполнение служащим этой должностной (служебной) обязанности является правонарушением, влекущим его увольнение с государственной или муниципальной службы либо привлечение его к иным видам ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Вводятся два новых понятия: «конфликт интересов» и «личная заинтересованность». Под конфликтом интересов на государственной или муниципальной службе понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) служащего влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства. Под личной заинтересованностью понимается возможность получения служащим при исполнении должностных (служебных) обязанностей доходов в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц.
В связи с этим - третья обязанность. Государственный или муниципальный служащий обязан принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов. Служащий обя-
зан в письменной форме уведомить своего непосредственного начальника о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только ему станет об этом известно.
А представитель нанимателя, если ему стало известно о возникновении у служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов.
Предотвращение или урегулирование конфликта интересов может состоять в изменении должностного или служебного положения служащего, являющегося стороной конфликта интересов, вплоть до его отстранения от исполнения должностных (служебных) обязанностей в установленном порядке, и (или) в отказе его от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов.
Предотвращение и урегулирование конфликта интересов, стороной которого является служащий, осуществляются путем отвода или самоотвода служащего в случаях и порядке, предусмотренных законодательством Российской Федерации.
Также можно выделить четвертую обязанность. В случае, если служащий владеет ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций), он обязан в целях предотвращения конфликта интересов передать их в доверительное управление в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Устанавливается и ряд ограничений. Гражданин, замещавший должности государственной или муниципальной службы, в течение двух лет после увольнения со службы имеет право замещать должности в коммерческих и некоммерческих организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями входили в должностные (служебные) обязанности государственного или муниципального
служащего, с согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов, которое дается в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации.
В течение двух лет после увольнения обязан при заключении трудовых договоров сообщать представителю нанимателя (работодателю) сведения о последнем месте своей службы.
Несоблюдение гражданином этих требований влечет прекращение трудового договора, заключенного с указанным гражданином.
Работодатель при заключении трудового договора в течение двух лет после его увольнения со службы обязан в десятидневный срок сообщать о заключении такого договора представителю нанимателя (работодателю) служащего по последнему месту его службы. Неисполнение работодателем этой обязанности является правонарушением и влечет ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
В арсенале международной практики борьбы с коррупцией можно отметить операцию «Шейх» 70-х годов США. Агенты ФБР под видом богатых арабов предлагали взятки крупным чиновникам, конгрессменам, губернаторам. Многим пришлось поставить крест на карьере. Аналогичная акция в Италии в 1992 г. «Чистые руки», арестованы десятки крупных и множество мелких чиновников и представителей финансового мира. По словам координатора акции Джерардо Д. Амбразо, итальянцы стали относиться к коррупции, как преступлению, а раньше относились как к норме жизни. Программа «Чистые руки» в Литве, в ходе которой рассматривались анонимные сообщения по телефону о злоупотреблениях чиновников. 40 % жалоб, рассмотренных прокуратурой, подтвердились.
