CC BY
166
Д. А. Лисовицкий*
О значении термина «население муниципального образования» и некоторых подходах к исследованию проблемы субъекта права местного самоуправления
Сегодня термин «население» можно встретить в текстах более чем двух сотен федеральных законов, не менее двадцати из которых - документы, составляющие правовую основу местного самоуправления. Однако в последнем случае, его употребление обусловлено одним немаловажным обстоятельством: упомянутый термин в отношении местного самоуправления применяется непосредственно в тексте Конституции Российской Федерации.1 «Местное самоуправление - записано в части 1 статьи 130 Конституции - обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью». Следуя тексту этого документа далее, мы находим, что населению предоставлено право самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления (часть 1 статьи 131) и что с учетом мнения населения изменяются границы территорий, в которых осуществляется местное самоуправление (часть 2 статьи 131).
Некоторые сведения о значении рассматриваемого термина можно получить из самой Конституции, если принять во внимание часть 2 статьи 130, согласно которой местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Очевидная взаимосвязь приведенных положений с содержанием части 1 этой же статьи позволяет сделать вывод о том, что самостоятельное решение населением вопросов местного значения не сводится к формам непосредственной демократии. И, стало быть, термин «население» обозначает субъект, самостоятельно решающий определенную часть публичных дел, то есть самоуправляющийся, в том числе через органы местного самоуправления, и, что принципиально важно, не только выборные.
* Кандидат юридических наук, доцент Северо-Западной академии государственной службы.
1 Кроме того, этот термин упомянут в СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 152; № 7. Ст. 676; 2001. № 24. Ст. 2421; 2003. № 30. Ст. 3051; 2004. № 13. Ст. 1110; 2005. № 42. Ст. 4212; 2006. № 29. Ст. 3119; 2007. № 1 (часть I). Ст. 1.
Можно даже сказать, что население выступает как субъект непосредственной и представительной демократии на муниципальном уровне. Однако такое утверждение следовало бы признать верным только отчасти, поскольку, с точки зрения теории государства, представительная форма демократии предполагает осуществление власти через выборные органы, а в рассматриваемом случае население, реализуя свое право на самоуправление, действует в равной мере и через муниципальные органы, сформированные иным путем.
Безусловно, «набор» терминов, которые раскрываются непосредственно в Конституции, весьма ограничен в силу юридических особенностей этого документа, зачастую же используемые в Конституции термины конкретизируются в актах действующего законодательства. В данном случае таким документом является Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».2
Впервые в упомянутом Законе термин «население» встречается в части 2 статьи 1, где местное самоуправление определяется как «форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая <...> самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения ...». Очевидно, что значение термина «население» в приведенной дефиниции аналогично тому, что закреплено рассмотренными ранее положениями Конституции: население предстает в качестве субъекта, который самоуправляется, решая самостоятельно определенную часть публичных дел. Причем самостоятельное и в собственных интересах решение населением вопросов местного значения - это в равной мере и непосредственное осуществление населением публичной власти на муниципальном уровне, и соответствующая деятельность муниципальных органов. Такое же значение названный термин приобретает и в части 3 статьи 4 Закона, которая закрепляет обязанность органов государственной власти обеспечивать «государственные гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления». Дальнейший анализ Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» позволяет установить ряд немаловажных, на наш взгляд, особен-
2 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822; 2004. № 25. Ст. 2484; № 33. Ст. 3368; 2005. № 1 (часть I). Ст. 9; Ст. 12; Ст. 17; Ст. 25; Ст. 37; № 17. Ст. 1480; № 27. Ст. 2708; № 30 (часть I). Ст. 3104; Ст. 3108; № 42. Ст. 4216; 2006. № 1. Ст. 9; Ст. 10; Ст. 17; № 6. Ст. 636; № 8. Ст. 852; № 23. Ст. 2380; № 30. Ст. 3296; № 31 (часть I). Ст. 3427; Ст. 3452; № 43. Ст. 4412; № 49 (часть I). Ст. 5088; № 50. Ст. 5279; 2007. № 1 (часть I) Ст. 21; № 10. Ст. 1151.
ностей, характеризующих употребление этого термина.
Для обозначения всех видов территорий, в границах которых осуществляется местное самоуправление, законодателем используется собирательное понятие «муниципальное образование».3 А потому замена в тексте этого документа термина «население», когда он употребляется без специальных указаний относительно того, население какой именно территории имеется в виду, выражением «население муниципального образования» не повлекла бы ровным счетом никаких правовых последствий.
Примеров употребления словосочетания «население муниципального образования» в упомянутом Федеральном законе немного. Так, в части 1 статьи 7 этого документа говорится о том, что «населением муниципального образования непосредственно» принимаются муниципальные правовые акты, в статье 70 записано, что органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления «несут ответственность перед населением муниципального образования». Вопросы местного значения определяются как «вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования».4
Примером того, что мы назвали «специальным указанием», могут послужить положения части 2 статьи 12 Закона. Записано в ней следующее: «изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, осуществляется с согласия населения данных поселений и (или) населенных пунктов <.> с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов».5 Несмотря на то, что смысл приведенных положений понятен: законодатель определяет субъекты, уполномоченные выражать свое мнение по поводу изменения границ самоуправляющейся территории, значение термина «население» в цитируемой части Закона требует особого внимания.
Населенный пункт, расположенный на территории муниципального района, муниципальным образованием не является, и потому его население нельзя рассматривать как субъект самоуправления в том его понимании, которое закреплено в части 1 статьи 130 Конституции и части 2 статьи 1 Закона.
3 См. ч. 1 и ч. 2 ст. 10 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ и определения муниципального образования в ч. 1 ст. 2 этого же документа.
4 Ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ. Указанное словосочетание также можно встретить в ч. 2 ст. 70 и в некоторых положениях ч. 1 ст. 2 Закона.
5 Также см. ч. 3 ст. 12 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ.
В таком населенном пункте не проводится местный референдум, не функционирует муниципальный представительный орган или сход граждан, однако население уполномочено принимать юридически значимое решение относительно границ муниципального района.
Для получения согласия населения на изменение границ муниципального образования статьей 24 Закона предусмотрено проведение специального голосования на всей территории муниципального образования или на части его территории (каковой и является населенный пункт) «в порядке, установленном <...> для проведения местного референдума».6 Участие в этом голосовании принимают жители муниципального образования, обладающие избирательным правом,7 а, стало быть, именно этих жителей, территориально обособленных в пределах соответствующего населенного пункта, и обозначает здесь термин «население».
Упомянутая статья 24 расположена в главе 5 Закона, озаглавленной как «Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и формы участия населения в осуществлении местного самоуправления». Анализ входящих в эту главу статей дает основания утверждать, что голосование по вопросам изменения границ муниципального образования относится к формам непосредственного осуществления местного самоуправления. И в этой связи обоснованным представляется вопрос: а кто же самоуп-равляется, когда свое мнение относительно изменения границ муниципального района отмеченным образом выражает население населенного пункта?
Безусловно, обладающие избирательным правом жители населенного пункта в составе муниципального района - это часть населения муниципального района, и в этой связи их волеизъявление по поводу изменения границ муниципального района можно рассматривать как форму непосредственного осуществления местного самоуправления населением муниципального района. Другими словами, под самоуправлением населения в приведенном случае понимается волеизъявление определенной части лиц, проживающих на территории муниципального образования. Следовательно, есть основания признать в самоуправляющемся субъекте, который обозначен в Законе термином «население», жителей самоуправляющейся территории, составляющих так называемый «избирательный корпус». То есть тех, кто имеет право участвовать в голосовании по вопросу изменения границ муниципального образования, му-
6 Ч. 4 и ч. 5 ст. 24 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ. Так же см. ч. 2 ст. 12 названного документа.
7 См. соответственно ч. 6 ст. 24 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-
ФЗ.
ниципальных выборах, местном референдуме и других формах прямого волеизъявления на муниципальном уровне.
Надо полагать, именно в таком значении термин «население» используется в приведенной ранее части 2 статьи 12, когда речь идет о получении согласия «населения поселения» на изменение границ муниципального района. Поселение, в отличие от населенного пункта, - это муниципальное образование, а потому есть все основания утверждать, что выражение «население поселения» обозначает не иначе как самоуправляющийся субъект, который непосредственно осуществляет местное самоуправление, в форме голосования по поводу изменения границ муниципального образования.8 Если учесть, что муниципальным образованием, чьи границы могут быть изменены, является муниципальный район, а не поселение, то ситуация складывается, казалось бы, парадоксальная, поскольку один самоуправляющийся субъект - население поселения - принимает решение, значимое для определения территории деятельности другого самоуправляющегося субъекта - населения муниципального района. Ведь границы самого поселения при этом не изменяются.
Но стоит принять во внимание, что термин «население» обозначает жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом, как вопрос разрешается сам собой. Жители поселения, участвующие в упомянутом голосовании, одновременно являются и жителями соответствующего муниципального района, а потому население поселения принимает решение, важное для себя не только как субъекта, самоуправляющегося в границах поселения, но и себя - как части населения (или иначе - жителей) муниципального района.
В качестве другого примера употребления термина «население» в отмеченном значении можно привести часть 1 все той же статьи 12 Закона, в которой предусмотрено, что «изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта Российской Федерации по инициативе населения.». И здесь же закреплено правило, согласно которому «инициатива населения об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном <.> для выдвижения инициативы проведения местного референдума». Из чего можно сделать вывод, что группа, выступающая с соответствующей инициативой, формируется из жителей муниципального образования, наделенных правом участвовать в местном референдуме.9
8 При определенных условиях по этому поводу проводится сход граждан. См. ч. 2 ст. 12, ч. 1 и ч. 2 ст. 25 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ.
9 См. так же ч. 3 ст. 12 и ч. 2, 3, 5, 7 ст. 13 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ.
Это же значение термин «население» приобретает и в части 1 статьи 22 рассматриваемого акта, устанавливающей, что местный референдум проводится «в целях решения непосредственно населением вопросов местного значения».10 Перечень можно продолжить, указав на часть 3 статьи 44, где записано, что в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек, устав муниципального образования принимается «населением непосредственно на сходе граждан»,11 и часть 1 статьи 24, предусматривающей, что голосование по отзыву выборного лица местного самоуправления «проводится по инициативе населения <.> в порядке, установленном для проведения местного референдума». В последнем случае речь идет о реализации предусмотренной ст. 70 и 71 Закона ответственности выборных лиц местного самоуправления перед «населением муниципального образования», которое наделяется правом их отзыва.
Как можно заметить, большинство из приведенных здесь положений Закона относятся к формам непосредственного осуществления населением местного самоуправления и в этой связи термин «население» принимает значение «жители муниципального образования, обладающие избирательным правом», либо таким образом указывает на участников местного референдума. Стало быть, термином «население» в рассматриваемом документе обозначена ограниченная, прежде всего с позиции возраста и гражданства, часть жителей самоуправляющейся территории, принадлежность которой определяется присутствием сведений о гражданине (иностранном гражданине) в списке избирателей на муниципальных выборах, в списке участников местного референдума и списках участников иных форм прямого волеизъявления местного населения.12
Ранее мы уже приводили заглавие главы 5 Закона, из которого следует, что население муниципального образования не только непосредственно
10 Население, как субъект, выражающий свою волю на местном референдуме, упомянуто также в ч. 5 ст. 34 и ст. 45 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ.
11 Обратим внимание на то, что в сходе граждан согласно ч. 1 ст. 25 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ участие принимают жители муниципального образования, обладающие избирательным правом.
12 Такие выводы можно сделать на основании анализа п. 1 и п. 10 ст. 4, п. п. 1-4 ст. 17 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253; № 39. Ст. 3642; 2003. № 26. Ст. 2572; № 27. Ст. 2711; № 27 (часть II). Ст. 2716; 2004. № 24. Ст. 2335; № 33. Ст. 3368; № 35. Ст. 3607; № 50. Ст. 4950; 2005. № 27. Ст. 2707; № 30 (часть I) 3104; 2006. № 29. Ст. 3124; Ст. 3125; № 31 (часть I). Ст. 3427; № 50. Ст. 5303; 2007. № 1 (часть I). Ст. 37; № 6. Ст. 681; № 10. Ст. 1151; № 17. Ст. 1938).
осуществляет местное самоуправление, но и участвует в его осуществлении. Выступая в таком качестве, население (что можно понять из сравнительного анализа статей упомянутой главы) не проявляет себя как самоуправляющийся субъект, решающий вопросы местного значения, а только лишь реализует собственные инициативы в этой сфере, либо выражает в этой связи свое мнение. Деятельность населения, участвующего в осуществлении местного самоуправления, не носит публично властного характера, но при определенных условиях может порождать правовые последствия.
Одной из форм такого участия Закон называет территориальное общественное самоуправление, которое осуществляется «населением посредством проведения собраний и конференций граждан, а также посредством создания органов территориального общественного самоуправления».13 Поскольку упомянутый институт местного самоуправления в части 1 статьи 27 этого документа определяется как «самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения14 для <...> осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения», можно утверждать, что термин «население» обозначает здесь исключительно участников территориального общественного самоуправления. К такому выводу нас приводят положения в той же части 1 статьи 27 Закона, где далее записано, что «границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, устанавливаются представительным органом поселения по предложению населения, проживающего на данной территории».
Вопрос, однако, в том, ограничивается ли число участвующих в территориальном общественном самоуправлении лиц исключительно гражданами? Ведь соответствующий термин часто используется в статьях, посвященных непосредственному осуществлению населением местного самоуправления (вспомним для примера о такой его форме как сход граждан).15 Между тем далеко не все граждане обладают избирательными правами, правом участвовать в референдуме и т. д. И наоборот, лица, не имеющие российского гражданства, при определенных условиях наделяются такими правами.16
13 См. ч. 1 ст. 27 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ.
14 Такими территориями, согласно ч. 3 ст. 27 Закона, могут быть: подъезд многоквартирного жилого дома; многоквартирный жилой дом; группа жилых домов; жилой микрорайон; сельский населенный пункт, не являющийся поселением; иные территории проживания граждан.
15 Ст. 25 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ.
16 См. п. 1 и п. 10 ст. 4, п.п. 1-4 ст. 17 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
Поскольку правовое регулирование территориального общественного самоуправления осуществляется не только на федеральном, но и на муниципальном уровне, на что в Законе есть прямое указание,17 целесообразным представляется обратиться непосредственно к муниципальным правовым актам. Так, в «Положении о территориальном общественном самоуправлении городского поселения Мытищи»18 по этому поводу записано следующее: «Граждане по месту их жительства на части территории Поселения, достигшие шестнадцатилетнего возраста, могут принимать участие в организации и осуществлении территориального общественного самоуправления, участвовать в работе собраний и конференций граждан, избирать и быть избранными в органы территориального общественного самоуправления».19
Можно предположить, что депутаты муниципального представительного органа, утвердившие Положение, руководствовались исключительно приведенным определением территориального общественного самоуправления как «самоорганизации граждан по месту их жительства на части территории поселения». Так или иначе, но термин «население», используемый в статье 27 Закона, наполняется в итоге вполне определенным содержанием, обозначая жителей части территории муниципального образования, обладающих российским гражданством и отвечающих возрастному цензу.
Перечень отмеченных нами значений термина «население» может быть дополнен, стоит только обратиться к содержанию статей 14, 15 и 16 Закона,20 где под населением понимается круг лиц, чья жизнедеятельность обеспечивается решением вопросов местного значения.21 В подпункте 4 части 1 статьи 14 названного документа записано, в частности, что к вопросам местного значения для поселения относится «организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом». В число вопросов местного значения муниципального района
17 Уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, согласно ч. 1 ст. 27 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, определяются, в частности, порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления.
18 Утверждено решением Совета депутатов городского поселения Мытищи Московской области от 28 марта 2006 г. N 9/6 // Родники. Спецвыпуск. 2006. 6 апреля, № 8.
19 П. 2 ст. 2 Положения.
20 Названными статьями Закона определяются перечни вопросов местного значения соответственно для поселения, муниципального района и городского округа.
21 Именно как «вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых ... осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно», вопросы местного значения обозначены в ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ.
входит, например, «организация библиотечного обслуживания населения меж-поселенческими библиотеками», а в перечень вопросов местного значения городского округа - «создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа».22
В одном и том же значении с термином «население», а иногда и наряду с ним, в перечисленных статьях Закона употребляется термин «жители». Так подпунктом 15 части 1 статьи 14 рассматриваемого акта установлено, что к вопросам местного значения для поселения относится «создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения».23 И в этой связи можно предположить, что все лица, чья принадлежность к числу жителей муниципального образования подтверждена их регистрацией по месту жительства на территории муниципального образования, и составляют население муниципального образования, речь о котором идет в статьях 14, 15 и 16 Закона.
Другой вопрос, что решением публичных дел, закрепленных в компетенции муниципальной власти, обеспечиваются потребности не только жителей самоуправляющейся территории. В частности, право на услуги, которые предоставляют муниципальные учреждения, зачастую не связано с наличием отметки в паспорте (ином документе), устанавливающей факт проживания гражданина на территории соответствующего муниципального образования. Приведем пример. Организация библиотечного обслуживания населения меж-поселенческими библиотеками - это сфера деятельности органов местного самоуправления муниципального района. В сферу деятельности муниципальных органов городского округа также входит организация библиотечного обслуживания населения, но уже библиотеками городского округа.24 Городской округ, как известно, территориально (а также организационно и финансово) обособлен от муниципального района,25 и потому население городского округа не является в то же время частью населения муниципального района. Однако
22 См. соответственно пп. 19 ч. 1 ст. 15 и пп. 7 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ. Термин «население» в приведенном значении употребляется также в пп. 7, 11, 15, 23, 31 ч. 1 ст. 14, пп. 19 и 21 ч. 1 ст. 15, пп. 4, 7, 16, 20, 28, 36 ст. 16 названного Закона.
23 Аналогичная формулировка вопроса местного значения, но уже применительно к сфере компетенции городского округа, содержится в пп. 20 ч. 1 ст. 16 этого же документа. Другие примеры использования термина «жители» как равнозначного термину «население» см. в пп. 10, 12, 15, 16 ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ.
24 Пп. 16 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ.
25 Пп. 2 ч. 1 ст. 11 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ.
это обстоятельство не имеет никакого значения для реализации права граждан на библиотечное обслуживание,26 так как право доступа в библиотеки и право свободно выбирать библиотеки в соответствии со своими потребностями не зависит от того, находится ли место жительства гражданина в пределах той или иной территории.27 Стать пользователем общедоступной библиотеки28 можно, предъявив документ, удостоверяющий личность гражданина, а для несовершеннолетнего в возрасте до 16 лет - документ, удостоверяющий личность его законного представителя.29
Весьма часто в случаях употребления в тексте Закона термина «население», когда под таковым понимаются все лица, место жительства которых расположено в границах муниципального образования (как в вышеприведенном случае), на первый план выходит числовое значение соответствующей категории. Иллюстрацией здесь могут послужить следующие положения рассматриваемого акта. «Уменьшение численности населения сельских населенных пунктов менее чем на 50 процентов относительно минимальной численности населения . - записано в части 5 статьи 12 Закона - не является достаточным основанием для инициирования <...> процедуры изменения границ поселений».30
Если подвести некоторый итог всему изложенному выше, то, прежде всего, следует отметить, что термин «население» в приведенных нами примерах принимает значение, соответствующее содержанию общественных отношений, урегулированных конкретной нормой Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Поэтому в зависимости от области его применения речь может идти об избирателях, участниках территориально-
26 Упомянутое право закреплено в п. 1 ст. 5 Федерального закона от 29 декабря 1995 года № 78-ФЗ «О библиотечном деле» // СЗ РФ. 1995. № 1. Ст. 2; 2004. № 35. Ст. 3607.
27 См. п. 1 ст. 7 Федерального закона от 29 декабря 1995 года № 78-ФЗ.
28 А именно о таких библиотеках идет речь в приведенных положениях Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
29 Это следует из пп. 1 п. 4 ст. 7 Федерального закона от 29 декабря 1995 года № 78-ФЗ. Здесь, надо заметить, имеет место некоторое противоречие между упомянутым Законом и «Положением о паспорте гражданина Российской Федерации», утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 8 июля 1997 года № 828 (СЗ РФ. 1997. № 28. Ст. 3444; 1999. № 41. Ст. 4918; 2002. № 4. Ст. 330; 2003. № 27 (часть II). Ст. 2813; 2004. № 5. Ст. 374; 2006. № 52 (часть III). Ст. 5596). Поскольку, согласно п. 1 Положения, паспорт обязаны иметь все граждане Российской Федерации (далее именуются граждане), достигшие 14-летнего возраста и проживающие на территории Российской Федерации.
30 Также см. пп. 7 части 1 ст. 11 и ч. 6 ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ.
го общественного самоуправления, получателях муниципальных услуг и т. д.
Термин «население» выступает, следовательно, как некое общее наименование для жителей муниципального образования - участников различного рода правоотношений по поводу решения закрепленной в компетенции местного самоуправления части публичных дел. Исключение составляет, разве что, последний из рассмотренных случаев, когда жители муниципального образования «интересуют» законодателя исключительно с точки зрения их численности. Однако не все такие правоотношения складываются в связи с непосредственным решением населением вопросов местного значения, а стало быть, не все жители муниципального образования, обозначенные в тексте Закона термином «население», выступают как самоуправляющийся субъект. Самоуправляются, надо полагать, только те из них, кто обладает избирательным правом на муниципальных выборах и правом участия в местном референдуме.
Такой вывод будет, на наш взгляд, вполне логичным следствием предшествующих рассуждений, с одним только «но». И в части 1 статьи 130 Конституции, и в части 2 статьи 1 Закона записано, что население, решая вопросы местного значения, действует как непосредственно, так и через органы местного самоуправления. Можем ли мы в этой связи утверждать, что через муниципальные органы (причем не только выборные) свое право на самоуправление реализуют исключительно лица, обладающие избирательным правом и правом на участие в местном референдуме? Или же, напротив, посредством муниципальных органов самоуправляются все жители муниципального образования? Если принять вторую точку зрения, то следует согласиться и с тем, что население как субъект непосредственной муниципальной демократии не тождественно населению, действующему через органы местного самоуправления. Иначе говоря, констатировать тот факт, что термин «население» употребляется здесь в двух значениях одновременно, а это, согласитесь, представляется маловероятным.
Остается, таким образом, предположить, что все приведенные ранее значения термина «население» характеризуют один и тот же самоуправляющийся субъект. В каждом конкретном случае он может быть представлен и участниками территориального общественного самоуправления, и получателями муниципальных услуг, и избирателями муниципального образования, другими категориями жителей самоуправляющейся территории, хотя не сводится ни к тем, ни к другим. Определить правовое положение жителя муниципального образования как участника, например, схода граждан или лица,
связанного отношениями представительства с муниципальным депутатом, большого труда не составит. Если же термин «население» обозначает некий коллективный субъект, наделенный правом самоуправления, то у нас также есть все основания, чтобы исследовать его правовое положение, тем более, что этот субъект является носителем интересов, определяющих направленность решения значительной части публичных дел на местном уровне.
