CC BY
26АКТУАЛЬНЫЕ ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРИКЛАДНЫЕ ВОПРОСЫ РОССИЙСКОГО ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРАВА
7. Пункт 42 Постановления Европейского Суда по правам человека от 19 июля 2007 г. «Дело «Краснов и Скуратов (Krasnov and Skuratov) против Российской Федерации» (жалоба № 17864/04 и 21396/04) // Бюллетень Европейского Суда по правам человека. 2008. № 4.
8. Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах -участниках Содружества Независимых Государств от 7 окт. 2002 г : ратифицирована Российской Федерацией Федеральным законом от 2 июля 2003 г № 89-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2003. № 27 (ч. 1). Ст. 2703.
9. Юсов С.В. Принципы избирательного права и их реализация в условиях формирования новой Российской государственности : дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д., 1999. С. 44.
10. Бондарь Н.С., Джагарян А.А. Конституционная ценность избирательных прав граждан России : монография. М. : ООО «Формула права», 2005. С. 27.
11. Свиридов Ю.К. Доказывание по делам, возникающим из публичных правоотношений в гражданском и арбитражном процессах России: Сравнительный анализ : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2009. С. 12.
12. Галушко И.В. Усиливать гарантии судебной защиты избирательных прав / И.В. Галушко. [Электронный ресурс]. Режим доступа из http://zoom.cikrf.ru/ zoom/EdFields.asp?nqr=-1&ndoc=12&npg=-1. Дата обращения: 12.12.2010.
13. Кудряшов Е.О. Статус избирательных органов в странах СНГ и его реализация // Журнал российского права. 2009. № 12. С. 144.
14. Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 12 июля 2006 г. № 83-Г06-10. Документ опубликован не был // СПС «КонсультантПлюс».
15. Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 24 сент. 2008 г.
№ 30-Г08-4. Документ опубликован не был // СПС «КонсультантПлюс».
16. Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 18 февр. 2009 г № 66-Г09-3. Документ опубликован не был // СПС «КонсультантПлюс».
17. Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 15 июля 2009 г № 73-Г09-2. Документ опубликован не был // СПС «КонсультантПлюс».
18. Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 15 июля 2009 г. № 30-Г09-4. Документ опубликован не был // СПС «КонсультантПлюс».
19. European commission for democracy through law (Venice commission) in co-operation with the Constitutional court of Malta and the Ministry of justice and home affairs. Unidem seminar «Cancellation of election results». Mediterranean Conference Centre, Valletta, Malta. 14-15 November 2008. Replies to the questionnaire. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.venice.coe.int (Сайт Венецианской комиссии (Европейской комиссии за демократию через право)
20. По делу о проверке конституционности Федерального закона от 15 апреля 1998 г. «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации» : постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 20 июля 1999 г. № 12-П // Собрание законодательства РФ. 1999. № 30. Ст. 3989.
21. Доронина О.Н., Акчурин А.Р. Совершенствование механизмов защиты избирательных прав граждан в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 4. С. 17.
право и муниципальные выборы
о некоторых проблемах муниципального и избирательного
права, связанных с территориальной организацией местного самоуправления
В.В. Вискулова, кандидат юридических наук
Вопросы территориальной организации местного самоуправления занимают одно из центральных мест в системе муниципального строительства. Поиск оптимальных моделей пространственной организации местных сообществ, сопровождающийся многочисленными поправками в федеральное и региональное законодательство, неизбежно приводит к коллизионности, противоречивости отдельных правовых норм. В итоге предпринимаемые как ¿Ц населением, так и органами власти попытки
оптимизации видов существующих на местном уровне территориальных единиц не всегда успешны. По итогам проводимой с 2003 г реформы местного самоуправления в Российской Федерации насчитывается свыше 24 тысяч муниципальных образований, основную часть из которых - около 20 тысяч (или свыше 80 %) - составляют сельские поселения [1]. Приведенные пропорции сохраняются и в субъектах Российской Федерации. Например, в Амурской области доля сельских поселений
в общем числе муниципальных образований составляет 85 %.
Двукратное увеличение количества муниципальных образований в течение переходного периода, объявленного Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131), производилось в условиях фактически неограниченного объявления бывших сельсоветов поселениями, при этом наличие материальных, кадровых предпосылок для решения такими новыми муниципальными образованиями вопросов местного значения учитывалось не всегда. Вместе с тем, сегодня все более очевидной становится необходимость соотнесения возможностей той либо иной территории выступать в механизме организации публичной власти в качестве обособленной самоуправляемой единицы, обладающей необходимой социальной, инженерной, транспортной инфраструктурой, инвестиционной и хозяйственной привлекательностью, с ее автономным правовым статусом. Получается, что территориальная организация местного самоуправления в настоящий момент находится под воздействием противоположных тенденций, - с одной стороны, самоуправленческие формы организации жизни населения должны быть максимально приближены к каждой отдельной личности; с другой - такое «приближение» неэффективно при отсутствии на территории как собственных ресурсов, так и стимулов к их мобилизации. В последнем случае местное самоуправление нередко становится фикцией, выгодной лишь местным чиновникам. В итоге высокая дотационность большинства сельских поселений, низкий уровень их собственных доходов в условиях значительных расходов бюджетов на содержание органов местного самоуправления, необходимость повышения качества предоставляемых муниципальных услуг населению заставляют как законодателей, так и правоприменителей искать пути совершенствования территориальных основ местного самоуправления.
С 1 января 2010 г. вступили в силу новые правила преобразования муниципальных образований, касающиеся объединения двух и более поселений, не влекущего изменения границ иных муниципальных образований. Если ранее для такого объединения согласие населения каждого из поселений определялось путем голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразо-
вания муниципального образования либо на сходах граждан, то сегодня такое согласие выражается представительным органом каждого из объединяемых поселений. В качестве причины введения упрощенной процедуры объединения поселений в соответствии с ч. 3 ст. 13 Федерального закона № 131 можно предположить повышение оперативности проведения соответствующих территориальных преобразований на муниципальном уровне, сопровождающихся существенной экономией бюджетных средств, ранее направлявшихся на финансирование всенародных голосований. Для дотационных территорий это немаловажный аргумент. Так, в 2009 г. из 287 поселений Амурской области 195 муниципальных образований получали в местные бюджеты менее одного миллиона рублей собственных доходов, и только три поселения отличались самодостаточностью в финансовом обеспечении. Практика же организации 35 «объединительных референдумов», состоявшихся в регионе с участием таких поселений в 2007-2009 гг., свидетельствовала не только о низкой результативности проводимых кампаний (объединение произошло лишь в трех случаях - Черга-линского и Смоляновского сельсоветов в Ром-ненском районе, Ивановского и Успеновского сельсоветов в Ивановском районе, Грибовско-го и Могилевского сельсоветов в Архаринском районе), но и об их затратности - на проведение голосования по преобразованию муниципальных образований из местных бюджетов было израсходовано около 500 тысяч рублей.
Амурская область является одним из первых регионов Дальнего Востока, реализовавших в 2010 г. на практике новую модель преобразования поселений. С целью оптимизации системы муниципального управления представители органов местного самоуправления в течение прошедшего года обсуждали с населением перспективы объединения ряда дотационных муниципальных образований, которое позволило бы упразднить 32 поселения. Сокращение расходов на содержание депутатов, должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих выступало основным аргументом в пользу таких территориальных преобразований. Однако существующие коллизии в федеральном законодательстве, отсутствие однозначного регулирования процесса преобразования муниципальных образований не позволили оперативно претворить в жизнь столь масштабные планы. В области пока реализован один образцовый про- 21
22
ект преобразования поселений по новым федеральным стандартам, - в соответствии с Законом от 30 августа 2010 г. № 365-03 осуществлено объединение Серебрянского и Костю-ковского сельсоветов в Свободненском районе [2]. На Дальнем Востоке аналогичные законы в прошлом году были приняты в Приморском, Хабаровском краях и в Чукотском автономном округе [3].
Какими сложностями сопровождается институт объединения поселений? В первую очередь отметим несогласованность норм избирательного законодательства и законодательства о местном самоуправлении в вопросе о сроках электоральных действий, сопровождающих процесс объединения поселений. Проявляется это в следующем. Появление вновь образованного (в нашем случае - объединенного) муниципального образования неизбежно сопровождается новыми выборами в его органы местного самоуправления. В соответствии с ч. 5 ст. 34 Федерального закона № 131, а также с п. 51 ст. 10 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» соответствующие выборы должны быть проведены не позднее чем через шесть месяцев со дня создания вновь образованного муниципального образования. На практике же провести выборы в столь короткие сроки зачастую не позволяют другие нормы федерального законодательства. Сам объединительный процесс занимает, как правило, не менее полугода (с учетом реализации таких его стадий, как обязательное проведение публичных слушаний по вопросам о преобразовании муниципального образования, принятие представительным органом каждого из объединяемых поселений решения об объединении, рассмотрение законопроекта о преобразовании муниципальных образований в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации, подписание принятого закона высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации и вступление нормативного акта в силу). Однако и после вступления закона субъекта Российской Федерации о преобразовании муниципальных образований в силу, которое, по сути, выступает юридическим фактом, свидетельствующим о появлении вновь образованного муниципального образования, требуется не меньше времени для реализации всех последствий объединительных процедур. Такие действия, как возможное
выдвижение инициативы населения о проведении местного референдума по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования, проведение соответствующего референдума при наличии такой инициативы, формирование муниципальной избирательной комиссии, определение и утверждение схемы избирательных округов, проведение выборов в органы местного самоуправления вновь образованного муниципального образования, которые не имеют статуса досрочных и назначаются не ранее чем за 90 дней и не позднее чем за 80 дней до дня голосования, занимают не менее 9 месяцев. Сократить этот срок зачастую невозможно, поскольку для каждого из вышеуказанных этапов электоральных действий нормами права установлены четкие временные критерии, не подлежащие изменению. Следовательно, целесообразно предусмотреть увеличение срока проведения выборов в органы местного самоуправления вновь образованного муниципального образования с 6 до 9 месяцев со дня его создания на случай реализации населением предоставленной ему Федеральным законом № 131 возможности инициировать проведение местного референдума по вопросу определения структуры органов местного самоуправления.
Другой не менее важной проблемой в сфере территориальной организации местного самоуправления остается поиск новых форм преобразования муниципальных образований. Как известно, сегодня такое преобразование может быть осуществлено путем объединения, разделения, изменения статуса муниципальных образований. Статья 13 Федерального закона № 131 допускает лишь объединение: поселений в границах одного муниципального района; городского округа и поселения; муниципальных районов. Нормативные модели объединения поселений из различных муниципальных районов, объединения всех поселений муниципального района в единый городской округ, объединения нескольких граничащих между собой городских округов, объединения городского округа и муниципального района действующему российскому законодательству не известны. В отношении разделения муниципальных образований правовому регулированию подверглись лишь такие формы преобразования, как разделение поселения на два и более поселений, а также разделение муниципального района на несколько районов. Аналогичное преобразование в отношении го-
родского округа законом не предусмотрено. Разделение городского округа на муниципальный район и входящие в него поселения также находится сегодня вне правового поля. Что же касается изменения статуса муниципального образования, то и здесь нормами права охвачены не все теоретически возможные способы реорганизации. Отечественная правовая система допускает лишь преобразование городского поселения в городской округ и обратный процесс, - преобразование городского округа в городское поселение. Механизмы изменения статуса сельского поселения на городское поселение, и, наоборот, городского поселения - на сельское, «превращения» муниципального района в городской округ и наоборот федеральным законодательством о местном самоуправлении не предусмотрены (что, впрочем, не мешает некоторым субъектам Российской Федерации «рисковать», - достаточно вспомнить принятие Закона Владимирской области от 27 апреля 2005 г. № 35-03 «О преобразовании городского поселения поселок Боголюбово Суздальского района в сельское поселение поселок Боголюбово»).
Вопросы совершенствования территориального устройства местных сообществ являлись предметом непрерывных и острых политических, научных дискуссий, начиная с момента провозглашения нового этапа муниципальной реформы в 2003 г. Поиск путей дальнейшего развития такого классического института демократии, как местное самоуправление, продолжается и сегодня. В настоящий момент субъектами Российской Федерации накоплен немалый опыт разработки и претворения на практике оптимальных для той либо иной территории конструкций, форм территориальной организации муниципальной власти. Говоря об опыте субъектов Российской Федерации в этом вопросе, мы ни в коем случае не умаляем самостоятельности местного самоуправления, провозглашенной ст. 12 и гл. 8 Конституции Российской Федерации. Участие регионов в муниципальном строительстве лаконично охарактеризовал Конституционный Суд Российской Федерации: «...для надлежащего законодательного обеспечения правового статуса муниципальных образований порядок их образования, упразднения и другие изменения в их системе должны быть урегулированы законодательством субъекта Российской Федерации о местном самоуправлении» [4]. При этом, как особо оговаривает судья Конституционного Суда Российской Федерации Н.С. Бондарь,
наделение регионов соответствующими правами в сфере нормотворчества не предполагает возможности их произвольных действий [5]. Кроме того, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, разрабатывая предложения по коррекции муниципально-правового устройства, нередко создают финансовые, материальные и организационные стимулы для принятия населением муниципальных образований решений об изменении статуса последних и соответствующих территориальных границ. Тем самым, субъекты Российской Федерации обеспечивают определенный динамизм муниципально-территориального устройства, когда его экономическая и организационная перспектива признана населением соответствующих муниципальных образований. На практике такая деятельность не всегда соответствует федеральным стандартам, что вызывает как многочисленные судебные споры, так и дискуссии в рамках совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов о достаточности федеральных правил, регламентирующих формы территориальной самоорганизации населения.
В последние годы все более остро обозначаются проблемы невозможности в правовом плане осуществлять преобразование городского округа в муниципальный район, и наоборот, муниципального района - в городской округ. Объективная целесообразность соответствующих новаций нередко вынуждает субъекты Российской Федерации разрабатывать схемы, в той либо иной степени приближенные к названным вариантам преобразования муниципальных образований, но не являющиеся ими. Отсутствие названной формы преобразования нередко относят и к правовому пробелу, и к «квалифицированному молчанию» федерального законодателя, однако бесспорен тот факт, что практике современного муниципального строительства известны случаи появления с той либо иной степенью юридической погрешности на месте муниципальных районов городских округов, а на месте городских округов - муниципальных районов. Неурегулированность федеральными нормами процедуры преобразования городского округа в муниципальный район вызвало дискуссии о возможных формах такого преобразования. Если необходимо сохранить существующие границы муниципального образования, изменив лишь статус последнего, то мы сталкивается с абсолютно неразрешимой проблемой, - Федеральный закон № 131 здесь действует по принципу 23
«все, что не разрешено, запрещено». Образование на месте городского округа районной территории сегодня возможно лишь в форме «квазиобъединения» городского округа и муниципального района, сопровождающегося приростом районной территории, - субъекты РФ вправе принять законы о наделении городских округов статусом городских поселений и включении последних в состав муниципального района (зачастую с заведомо меньшей численностью населения). Эта легитимная форма реформирования территориальной структуры местного самоуправления, предусмотренная ч. 7 ст. 13 Федерального закона № 131, вызвала активные преобразования городских округов в городские поселения в России с 2006 г. Подобная практика муниципального строительства присуща Пензенской, Читинской, Брянской, Ульяновской областям, Краснодарскому, Алтайскому, Ставропольскому краям [6].
Обсуждая приемлемость соответствующего опыта для Амурской области, члены рабочей группы по вопросам совершенствования административно-территориального деления области выявили ряд проблем. Как известно, основная сложность такой модернизации заключается в обеспечении высокой явки жителей как городского округа, так и муниципального района, в состав которого планируется включить будущее городское поселение, - для признания голосования по вопросам преобразования муниципального образования состоявшимся в соответствии с ч. 6 ст. 24 Федерального закона № 131 требуется участие более половины жителей как городского округа, так и всего муниципального района, обладающих избирательным правом. При этом согласие населения на преобразование считается полученным, если положительно выскажутся более половины принявших участие в голосовании жителей. Иначе говоря, свыше четверти всего населения как городского округа, так и муниципального района, обладающего активным избирательным правом, должно проголосовать «за» преобразование городского округа в поселение и включение последнего в состав муниципального района. В условиях восприятия гражданами такого преобразования в качестве «понижения в статусе» городского округа до городского поселения это задача непростая, особенно на фоне значительной диспропорциональности численности жителей города и района (классический пример тому - Ангарское муниципальное поселение Ангарского района Ир-24 кутской области, наделенное статусом город-
ского поселения, имеющее численность населения свыше 260 тысяч, при остальной численности жителей района в 20 тысяч человек [7]). Успешное же преобразование городского округа в городское поселение влечет в соответствии с пп. 3, 5 ч. 16 ст. 35, пп. 12, 14 ч. 6 ст. 36 досрочное прекращение полномочий главы, представительного органа городского округа, а при более чем 25-процентном увеличении численности избирателей муниципального района, в который включается «присоединяемое» городское поселение, - также досрочное прекращение полномочий главы и представительного органа муниципального района. Применительно к практике Амурской области подобная схема выглядела так: высокую электоральную активность жители области проявляют в годы проведения федеральных избирательных кампаний. Однако проведение голосования по вопросам преобразования муниципальных образований в этот период осложнялось плановыми выборами в городских округах, вопрос о преобразовании которых ставился. Действующее избирательное законодательство не позволяет отложить проведение очередных избирательных кампаний при наличии инициативы о преобразовании муниципального образования. А одновременное проведение голосования по преобразованию городского округа и выборов его органов местного самоуправления, которые при положительном решении вопроса досрочно сложат свои полномочия, выглядело бы абсурдно. Получался замкнутый круг, выходом из которого мог бы быть правовой механизм «разведения» процессов преобразования муниципальных образований и выборов за счет наделения субъектов Российской Федерации правом продлевать сроки полномочий органов местного самоуправления (не более чем на год) при таких обстоятельствах. Для этого необходимо внести соответствующие поправки в ст. 82 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
Заметим, что путем изменения статуса городского округа на городское поселение решить проблему «преобразования» городского округа в муниципальный район удается не всегда. Во-первых, потому что многие из наделенных в начале муниципальной реформы соответствующим статусом территорий по-прежнему де-факто остаются не более чем группой поселений. Отсутствие действительной урбанизации, необходимой городской ин-
фраструктуры, стремления (а нередко - и возможностей) к централизации приводит к вопросу о возвращении таким городским округам их прежнего районного статуса. Простая трансформация округа в поселение ничего не даст, поскольку на месте искусственно «подогнанного» под признаки города городского округа, являющегося своеобразной англоме-рацией слабо связанных между собой поселений, появится такая же искусственная англо-мерация населенных пунктов, но уже в статусе городского поселения. В этом случае округу целесообразно вернуть статус муниципального района. Во-вторых, трансформация статуса муниципального образования по схеме: городской округ — городское поселение — муниципальный район как единственная модель перехода бывшего городского округа в состав муниципального района недостаточна ввиду новой тенденции «расползания городов», характерной для современной России. Интенсивный рост городов-спутников, появление новых дачных поселков и иных сателлитов в пригородной зоне - реалии нашей жизни. Подобные территории, будучи обособленными объектами, стремящимися к самоуправлению, нередко имеют свою хозяйственную специализацию, обусловленную инвестиционными возможностями, материальной инфраструктурой, и могут претендовать не на «присоединение» к соседнему району, а на образование самостоятельного района. В условиях законодательного запрета на создание дополнительного (по сути, нижнего) этажа самоуправления в городских округах, невозможности образования внутригородских поселений как формы приближения публичной власти к населению, особую актуальность приобретает такая форма преобразования городского округа в муниципальный район, как разделение городского округа на муниципальный район и входящие в него поселения. В современной практике муниципального строительства прецеденты такого рода отсутствуют, хотя созданием правовых критериев названного разделения занимаются специализированные институты [8].
Для Амурской области, впрочем, как и для ряда других субъектов Российской Федерации, более актуальны другие проблемы, - преобразования муниципальных районов в городские округа (или, что более точно, объединения муниципального района и всех поселений в его границах в единый городской округ), а также объединения городских округов и муниципальных районов. Целесообразность включе-
ния в число допустимых федеральным законодательством форм территориальной организации муниципального устройства отмеченных вариантов реорганизации отмечается как государственными органами [9], так и отдельными специалистами по вопросам муниципального права. В юридической литературе в пользу первого варианта такого преобразования отмечается наличие районов-промзон, где значительную часть территории занимают фактически сросшиеся населенные пункты, население которых связано общими интересами по обеспечению работы градообразующего предприятия или группы предприятий единого технологического цикла [10]. Схожий аргумент выдвигается и для обоснования второго варианта преобразования. Сегодня на карте муниципального деления Российской Федерации немало компактных районов с низкой численностью населения, примыкающих к экономически благополучным густонаселенным городским округам. В этих случаях снижение затрат на содержание местных управленческих структур и сокращение числа муниципальных служащих за счет перехода от поселенческого уровня местного самоуправления к городскому, как следствие - сокращение числа избирательных кампаний и выборных органов местного самоуправления и сопутствующих расходов также рассматриваются субъектами РФ в качестве возможных мер повышения эффективности управления территориями [11].
Претворению таких мер, как известно, мешает законодательный пробел. Отсутствие прямых предписаний Федерального закона № 131 по рассматриваемым вопросам на практике не всегда останавливает инициативы как органов власти, так и населения отдельных регионов. Так, если идеи образования городских округов на основе Одинцовского муниципального района Московской области, Шелехов-ского муниципального района Иркутской области, Муромского района Владимирской области, Переясловского района Ярославской области, Людиновского и Кировского районов Калужской области, Сортавальского района Республики Карелия не нашли правового разрешения виду признания законодателями этих территорий либо судами нормативных препятствий непреодолимыми [12], то в ряде случаев субъекты Российской Федерации использовали схемы «квазипреобразования» муниципальных районов в городские округа, отражающие юридически не бесспорные обходные пути вышеназванного пробела. При этом 25
26
использовались следующие алгоритмы: либо сразу объединялись все городские и сельские поселения района с одновременным наделением вновь образованного в результате объединения поселений муниципального района статусом городского округа (например, в Белгородской области [13]), либо сельские поселения включались в состав городского поселения, которое затем преобразовывалось в городской округ, а муниципальный район признавался утратившим статус муниципального образования (такая практика присуща Нижегородской области [14]), либо из состава муниципального района выделялось городское поселение, наделенное статусом городского округа, к которому в последующем «присоединялись» городские и сельские поселения района, а «пустой» район упразднялся (например, в Тульской области [15]). С учетом появления в 2007 г. возможности объединения поселений с городским округом как разновидности института преобразования [16], такая практика получила некую правовую основу. В вышеназванных случаях правоприменители исходили из собственного понимания целесообразности грядущей модернизации, основывающегося на учете удельной доли городского населения в муниципальном образовании, особенностей инфраструктуры, географического расположения территории. Тем самым, региональные власти пытались ликвидировать неполноту федерального законодательства, воссоздав на своей территории «авторские» правовые стандарты. Однако такое регулирование неминуемо сталкивается с препятствиями, вытекающими из федеральной модели преобразования муниципальных образований. Во-первых, потому, что подобная трансформация рассчитана на наличие в муниципальном районе хотя бы одного городского поселения, с которым объединяются сельские поселения, и которое затем преобразуется в городской округ. В этом случае городское поселение как бы расширяется до границ района, а затем меняет статус. Если же муниципальный район не имеет в своем составе городских поселений, то ситуация неразрешимая, - как уже отмечалось, преобразование сельского поселения в городское Федеральным законом № 131 не предусмотрено. Во-вторых, естественным следствием «вывода» всех поселений в городской округ является необходимость упразднения района (не может же он оставаться пустой юридической формой). Субъекты Российской Федера-
ции, осуществившие указанный перевод района в городской округ, такое упразднение завуалировано производили, руководствуясь исключительно правовой логикой, но не буквой законодательства. Федеральный закон № 131 признает правовую возможность упразднения исключительно поселений; упразднение муниципальных районов рассматривается специалистами исключительно как следствие их объединения друг с другом [17].
В Амурской области в 2010 г. обсуждалась не столько идея преобразования муниципального района в городской округ, не затрагивающего изменений внешних муниципальных границ, сколько концепция объединения вышеназванных муниципальных образований применительно к г. Шимановску и Шиманов-скому району. По данным избирательной комиссии Амурской области, в городском округе Шимановск по состоянию на начало года было зарегистрировано 16 390 избирателей, а в прилегающем к нему районе - всего 5339. В последние годы район все больше становится зоной рекреации, субурбанизации и перспективного развития города. Предложенный субъектами Российской Федерации перевод муниципального образования из статуса района в статус городского округа как результат присоединения поселений не мог быть использован ввиду нескольких ключевых препятствий. Во-первых, межселенные территории присоединению не подлежали; во-вторых, упразднение района как результат точечного «выхватывания» из него территорий отдельных поселений, как уже отмечалось, Федеральным законом № 131 не предусмотрено. С целью совершенствования муниципально-территориального устройства единственным вариантом возможного преобразования на территории граничащих между собой муниципального района и городского округа оставалось изменение статуса последнего на поселение и включение в состав района. Все остальные пути находились вне правового поля. Члены рабочей группы по вопросам совершенствования административно-территориального деления области пришли к выводу о необходимости закрепления в федеральном законодательстве новых форм и механизмов преобразования муниципальных образований. При внесении соответствующих корректив в законодательство о местном самоуправлении можно предложить следующие условия, при которых возможны преобразования, приведенные в таблице.
Таблица
Предлагаемые варианты преобразования муниципальных образований, отсутствующие в Федеральном законе № 131
Без территориального прироста С территориальным приростом
Форма преобразования Механизм преобразования Форма преобразования Механизм преобразования
Изменение статуса муниципального района в связи с наделением его статусом городского округа (как вариант - объединение муниципального района и всех поселений в его границах в городской округ) При наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, значительной численности жителей в одном из поселений района (более 50% от всего населения района), территориальной протяженности такого поселения не менее 30% от всей территории района, разработке генерального плана поселения с обоснованием перспектив изменения его границ, - с согласия населения всех поселений, входящих в район, выраженного путем голосования по вопросу: «Согласны ли Вы с наделением _ муниципального района статусом городского округа?» (как вариант - «Согласны ли Вы с объединением __ муниципального района и городского поселения _, сельского поселения_и т.д., расположенных в границах _муниципального района, в городской округ _?») Объединение городского округа и муниципального района в единый городской округ При наличии сложившихся взаимосвязей социальной, транс -портной и иной инфраструктур городского округа и муниципального района, незначительной численности жителей района (менее 30% от всего населения городского округа), территориальной протяженности района не более 70% по отношению к территории городского округа, разработке генерального плана городского округа с обоснованием перспектив изменения его границ, - с согласия населения муниципального района, а также городского населения, выраженного путем голосования
Разделение городского округа на муниципальный район и входящие в него поселения С согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования
Следует согласиться с мнением о необходимости получения согласия населения на такие преобразования путем голосования населения в порядке, предусмотренном ст. 24 Федерального закона № 131 [18]. Ряд исследователей отмечает, что современные тенденции в системе расселения граждан приведут к обострению межмуниципальных диспропорций в демографическом, экономическом, кадровом планах, несмотря на вложение ресурсов в повышение организационного потенциала местного самоуправления [19]. Расширение законодательных форм трансформации муниципальной структуры позволит, с одной стороны, решить проблему несамодостаточных муниципальных образований, не имеющих необходимых предпосылок для решения вопросов местного значения, с другой стороны, - гарантировать права граждан на эффективное участие в местном самоуправлении.
Надеемся, что предложенные варианты адаптации избирательного законодательства и нормативных актов о местном самоуправлении к многообразию условий муниципальной демократии будут способствовать оптимизации территориальной организации публичной власти на местах, повышению эффективности непосредственного осуществления населением местного самоуправления, а также успешному решению повседневных проблем населения по месту жительства.
1. Формирование органов местного самоуправления в Российской Федерации // Вестник ЦИК РФ. 2009. № 5. С. 69.
2. Об объединении Серебрянского и Костюковского сельсоветов в Свободненском районе и внесении изменений в Закон Амурской области «Об установлении границ и наделении соответствующим статусом муниципального об-
27
28
разования Свободненского района и муниципальных образований в его составе» : Закон Амурской области от 30 августа 2010 г. № 365-О3.
3. О преобразовании некоторых сельских поселений Спасского муниципального района Приморского края и о внесении изменений в Закон Приморского края «О Спасском муниципальном районе» : Закон Приморского края от 29 июня 2010 г. № 635-КЗ; О преобразовании некоторых сельских поселений Чугуевского муниципального района Приморского края и о внесении изменений в Закон Приморского края «О Чугуевском муниципальном районе» : Закон Приморского края от 29 июня 2010 г. № 636-КЗ; О преобразовании путем объединения сельского поселения «Поселок Солони» и Сулукского сельского поселения Верхнебу-реинского муниципального района Хабаровского края : Закон Хабаровского края от 8 июля 2010 г. № 19; О преобразовании путем объединения поселений на территории Чаун-ского муниципального района и внесении изменений в Закон Чукотского автономного округа «О статусе, границах и административных центрах муниципальных образований на территории Чаунского района Чукотского автономного округа» : Закон Чукотского автономного округа от 20 октября 2010 г. № 87-ОЗ; О преобразовании путем объединения поселений на территории Билибинского муниципального района и внесении изменений в Закон Чукотского автономного округа «О статусе, границах и административных центрах муниципальных образований на территории Билибин-ского района Чукотского автономного округа» : Закон Чукотского автономного округа от 20 октября 2010 г. № 88-ОЗ; О преобразовании путем объединения поселений на территории Провиденского муниципального района и внесении изменений в Закон Чукотского автономного округа «О статусе, границах и административных центрах муниципальных образований на территории Провиденского района Чукотского автономного округа» : Закон Чукотского автономного округа от 20 октября 2010 г. № 89-ОЗ.
4. Об отказе в принятии к рассмотрению жалоб граждан Клюшкина А.П., Михеева Э.А., Новиковой Т.Ф. и Шкутни-ка В.А. на нарушение их конституционных прав положениями пункта 2 статьи 6 и статьи 8 Закона Московской области «Об административно-территориальном устройстве Московской области», а также разделов I и V приложения к данному Закону» : Определение Конституционного Суда РФ от 15 мая 2007 г. № 406-О-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2007. № 6.
5. Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие. Конституционализация муниципальной демократии в России. М., 2009. С. 109.
6. О преобразовании муниципальных образований города Каменки и города Сердобска Пензенской области : Закон Пензенской области от 20 февраля 2006 г. № 953-ЗПО; О преобразовании городского округа «Город Балей» и муниципального района «Балейский район» : Закон Читинской области от 18 апреля 2007 г. № 913-ЗЧО; О преобразовании муниципального образования город Ейск : Закон Краснодарского края от 28 июня 2007 г. № 1254-КЗ; О преобразовании муниципального образования городской округ «пгт Климово» : Закон Брянской области от 28 декабря 2007 г. № 177-З; О преобразовании муниципального образования город Тихорецк : Закон Краснодарского края от 29 декабря
2007 г. № 1356-КЗ; О преобразовании муниципального образования город Туапсе : Закон Краснодарского края от 29 декабря 2007 г № 1357-КЗ; О преобразовании муниципального образования «Город Барыш» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Ульяновской области : Закон Ульяновской области от 26 июня 2008 г. № 104-ЗО; О преобразовании муниципального образования город Кропоткин: Закон Краснодарского края от 8 августа 2008 г. № 1553-КЗ; О преобразовании муниципального образования город Змеиногорск Алтайского края : Закон Алтайского края от 27 ноября 2008 г № 111-ЗС; О преобразовании муниципального образования города Буденновска Ставропольского края : Закон Ставропольского края от 1 июля 2010 г. № 46-кз.
7. Шугрина Е.С. Выявление признаков муниципального образования как гарантия определения территориальных пределов права на осуществление местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 7. С. 24.
8. Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003-2008 годов и пути совершенствования : доклад института современного развития // Муниципальная власть. 2008. № 6. С. 72.
9. Организация голосования по изменению границ и преобразованию муниципальных образований в Российской Федерации. Записка Управления организации избирательного процесса аппарата Центральной избирательной комиссии РФ // Вестник ЦИК РФ. 2009. № 6. С. 95.
10. Замотаев А.А. О некоторых проблемах реализации переходных положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (о вопросах установления границ и статусов муниципальных образований) // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 1. С. 12.
11. Концепция повышения эффективности управления территориями в Московской област. URL: sovetmo.ru/index. php?ELEMENT_ID=2096.
12. Экспертное заключение по данному вопросу на примере Одинцовского района Московской области см: URL: www.emsu.ru/lg/0711/ppp-9.htm.
13. Об объединении поселений, входящих в состав муниципального района «Город Губкин и Губкинский район», и наделении вновь образованного муниципального образования статусом городского округа : Закон Белгородской области от 7 сентября 2007 г. № 137; Об объединении поселений, входящих в состав муниципального района «Город Старый Оскол и Старооскольский район», и наделении вновь образованного муниципального образования статусом городского округа : Закон Белгородской области от 7 сентября 2007 г. № 138.
14. О преобразовании муниципальных образований Борского муниципального района Нижегородской области : Закон Нижегородской области от 2 марта 2010 г № 21-З; О преобразовании муниципальных образований Семеновского муниципального района Нижегородской области : Закон Нижегородской области от 22 декабря 2010 г № 211-З.
15. О преобразовании муниципального образования город Новомосковск Новомосковского района, установлении границы муниципального образования город Новомо-
сковск Новомосковского района : Закон Тульской области от 8 июля 2008 г. № 1058-3Т0; Об объединении поселений, входящих в состав территории муниципального образования Новомосковский район, с муниципальным образованием город Новомосковск Новомосковского района, о внесении изменений в Закон Тульской области «О преобразовании муниципального образования город Новомосковск Новомосковского района, установлении границы муниципального образования город Новомосковск Новомосковского района» и о признании утратившими силу отдельных законодательных актов Тульской области : Закон Тульской области от 24 октября 2008 г. № 1102-ЗТО; О присоединении города Сокольники Новомосковского района Тульской области к городу Новомосковску Новомосковского района Тульской области : Закон Тульской области от 24 октября 2008 г. № 110Э-ЗТО.
16. См.: п. 3 ст. 26 Федерального закона от 18 октября 2007 г. № 230-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» // Собрание законодательства РФ. 2007. № 43. Ст. 5084.
17. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / под ред. И.В. Бабичева, Е.С. Шу-гриной. М., 2010. С. 88.
18. Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, пути совершенствования : итоговый доклад. М., 2009. С. 231.
19. Стародубровская И., Славгородская М., Миронова Н. Муниципальная реформа в 2007 году: особенности реализации. М., 2008. С. 42.
избирательные правонарушения и юридическая ответственность
индивидуальные субъекты конституционно-правовой ответственности за использование
на выборах преимуществ своего должностного
(служебного) положения: некоторые проблемы законодательного регулирования
А.Г. Шин
Непременным началом современных демократических выборов выступает принцип равного избирательного права, служащий важнейшей гарантией реализации избирательных прав граждан, основополагающим ориентиром для развития всей системы избирательных правоотношений. Ярким проявлением данного принципа, нашедшим отражение в Федеральном законе от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [1] (далее - Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав), являются нормы, запрещающие отдельным кандидатам во время проведения их избирательных кампаний использовать преимущества своего должностного или служебного положения (далее - использование преимуществ должностного или служебного положения).
По смыслу п. 5 ст. 40 названного Федерального закона преимущества должностного или служебного положения представляют собой возможности более легкого доступа к организационным, финансовым, информационным, материально-техническим ресурсам, имеющимся у кандидатов в силу обладания ими специальными правовыми статусами. Важно
заметить, что само по себе наличие у субъектов таких ресурсов не носит противоправного характера и объективно обусловлено замещением ими соответствующей должности или служебного положения. Вместе с тем в зависимости от временных рамок и целевой направленности их непосредственное использование может создавать угрозу для надлежащей реализации прав и законных интересов других участников правоотношений. Для противодействия этому на период проведения избирательных кампаний и установлены специальные избирательно-правовые ограничения, позволяющие главным конкурирующим сторонам находиться по отношению друг к другу в равных правовых условиях, и, как следствие, придающие протекающим выборным процессам качеств честности и справедливости.
С точки зрения действующего законодательства о выборах и современных научных исследований, посвященных правонарушениям и юридической ответственности в избирательном праве, использование преимуществ должностного или служебного положения следует отнести к особой разновидности избирательных правонарушений - виновных, противоправных, общественно вредных деяний, по-
29
