CC BY
81УДК 342 ББК 67
DOI 10.24411/2073-3313-2019-10276
О СОВРЕМЕННОЙ КОНЦЕПЦИИ АДМИНИСТРАТИВНО-ЮРИСДИКЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
_ _ _________W_____
В СФЕРЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПОГРАНИЧНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ КАК СОСТАВНОЙ ЧАСТИ ПРОЦЕССУАЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
ПОГРАНИЧНЫХ ОРГАНОВ
Александра Сергеевна БОРИСОВА, юрист E-mail: ASBorisova@mail.ru
Научная специальность: 12.00.14 — административное право; административный процесс
Аннотация. В статье выделены основные положения концепции административно-юрисдикцион-ной деятельности в сфере обеспечения пограничной безопасности как составной части процессуальной деятельности пограничных органов; определены направления ее совершенствования; предложено определение административно-юрисдикционной деятельности пограничных органов в области обеспечения национальной безопасности в пограничном пространстве.
Ключевые слова: национальная безопасность, государственная безопасность, пограничная безопасность, пограничные органы, пограничная деятельность, административной процесс, администра-тивно-юрисдикционная деятельность, административно-правовые средства.
Annotation. The article highlights the main provisions of the concept of administrative - jurisdictional activities in the field of border security as an integral part of the procedural activities of border agencies, identifies areas of its improvement, proposed the definition of administrative and jurisdictional activities of border agencies in the field of national security in the border area.
Keywords: national security, state security, border security, border authorities, border activities, administrative process, administrative and jurisdictional activities, administrative means.
Совершенствование общественных отношений в области обеспечения национальной безопасности осуществляется на основе выработанных концептуальных положений, закрепленных в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации от 31 декабря 2015 г.1, Основах государственной пограничной политики Российской Федерации от 25 апреля 2018 г.2, а также иных документах стратегического планирования. В этих документах большое значение придается совершенствованию правовых средств обеспечения национальной безопасности и ее отдельных видов, к которым относится и пограничная безопасность.
В настоящее время вопрос о понятии пограничной безопасности продолжает оставаться дискуссионным. Анализу этого понятия посвящен целый ряд работ ученых3, однако до сих пор не достигнуто единство мнений по ее определению и содержанию.
Не вдаваясь в данной статье в дискуссию о понятии пограничной безопасности, считаем правомерным ее признание в качестве самостоятельного вида национальной безопасности, тесно связанного с иными видами. Исследователи, полностью включающие пограничную безопасность в иные виды безопасности, сужают методологические основания для ее исследования.
Например, A.C. Рогов, разделяя военную безопасность на дополнительные подвиды, относит к ней и пограничную безопасность4. Пограничная безопасность, по мнению этого автора, в большей степени тяготеет к государственной безопасности5.
Анализ положений Стратегии национальной безопасности Российской Федерации от 31 декабря 2015 г.6 позволяет рассматривать пограничную безопасность как самостоятельный вид национальной безопасности. В пункте 6 Стратегии говорится, что национальная безопасность
ЗАКОН И ПРАВО • 06-2019
включает оборону страны и все виды безопасности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и законодательством Российской Федерации, прежде всего государственную, общественную, информационную, экологическую, экономическую, транспортную, энергетическую безопасность, безопасность личности.
Понятие «законодательство» в данном положении употребляется явно расширительно и включает не только законодательные акты, но и иные правовые акты.
В подпункте «ж» п. 23 Основ государственной пограничной политики Российской Федерации от 25 апреля 2018 г.7 термин «пограничная безопасность» упоминается в контексте содействия государствам — участникам СНГ в развитии пограничных структур, разработке концептуальных документов, документов стратегического планирования в сфере обеспечения пограничной безопасности, оказание военно-технической помощи как одного из механизмов совершенствования межгосударственного пограничного сотрудничества. Это дает основание не исключать термин «пограничная безопасность» из употребления и продолжать научную разработку ее понятия, содержания и механизмов реализации, несмотря на то, что Основы государственной пограничной политики Российской Федерации от 25 апреля 2018 г. оперируют понятием «национальная безопасность в пограничном пространстве».
В ранее действовавших Основах пограничной политики Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ 5 октября 1996 г. № Пр-19378, пограничная безопасность определялась как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства в пограничном пространстве Российской Федерации.
Очевидно, что системообразующим элементом для формирования и пограничной безопасности, и национальной безопасности в пограничном пространстве является понятие «пограничное пространство», содержание которого необходимо разрабатывать в контексте его использования в теории правового обеспечения национальной безопасности. Дальнейшей научной разработки потребует и понятие пограничной деятельности, содержание которой также неоднозначно определяется в юридической науке9.
Административно-юрисдикционная деятельность пограничных органов уже рассматривалась в юридической науке, однако современные достижения в области исследования административного процесса и административно-
юрисдикционной деятельности10 требуют продолжения исследований в данной области.
По нашему мнению, при разработке концепции административно-юрисдикционной деятельности в сфере обеспечения пограничной безопасности следует опираться на обоснованные теорией и апробированные практикой положения, которые должны лежать в основе дальнейшего развития и совершенствования процессуальной деятельности пограничных органов. Исследованию должна подлежать цепочка понятий: «юридический процесс» — «административный процесс» — «административно-юрисдикцион-ная деятельность».
В рамках административно-юрисдикцион-ной деятельности необходимо исследовать такие виды производств, как: производство по делам об административных правонарушениях; производство по жалобам и иным обращениям граждан; дисциплинарное производство; производство по привлечению к материальной ответственности.
Достаточно наглядным будет являться представление об административном процессе, включающем административно-процедурную и адми-нистративно-юрисдикционную процессуальную деятельность11, которые состоят из отдельных административных производств. Применение этого подхода позволяет лучше систематизировать всю многочисленную совокупность административных производств в две вышеназванные разновидности административно-процессуальной деятельности. При этом для раскрытия особенностей административно-юрисдикционной деятельности в сфере обеспечения пограничной безопасности важно учитывать достижения не только юрисдикционной, но и управленческой концепций административного процесса, а также разрабатываемой учеными концепции так называемого интегративного административного процесса12.
Следует, на наш взгляд, поддержать определение, выработанное В.М. Редкоусом и М.П. Тереховой, определяющих административно-юрис-дикционную деятельность пограничных органов как деятельность пограничных органов и их должностных лиц в пределах их компетенции, осуществляемую во внесудебном порядке в рамках административно-процессуальной деятельности федеральной службы безопасности, направленную на рассмотрение и разрешение возникающих в области осуществления пограничной деятельности административно-правовых споров, правовую оценку поведения их участников и примене-
ЗАКОН И ПРАВО • 06-2019
ние к виновной стороне в необходимых случаях мер юридической ответственности13.
Это определение можно использовать в качестве базового для выработки определения ад-министративно-юрисдикционной деятельности в сфере обеспечения пограничной безопасности. С учетом того, что в Основах государственной пограничной политики Российской Федерации от 25 апреля 2018 г. понятие «пограничная безопасность» упоминается фрагментарно, можно предложить определение административ-но-юрисдикционной деятельности пограничных органов в области обеспечения национальной безопасности в пограничном пространстве, определив ее как деятельность пограничных органов и их должностных лиц в пределах их компетенции, осуществляемую во внесудебном порядке в рамках административно-процессуальной деятельности федеральной службы безопасности, направленную на рассмотрение и разрешение возникающих в области национальной безопасности в пограничном пространстве, включающем Государственную границу Российской Федерации и приграничную территорию Российской Федерации, подводную среду и воздушное пространство Российской Федерации, а также исключительную экономическую зону, континентальный шельф Российской Федерации, другие морские пространства, в пределах которых Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию административно-правовых споров, правовую оценку поведения их участников и применение к виновной стороне в необходимых случаях мер юридической ответственности.
Для расширения методологических оснований исследований, совершенствования механизмов обеспечения пограничной безопасности при помощи использования административно-правовых средств необходимо более широко использовать положительный зарубежный опыт, прежде всего, опыт государств — участников СНГ14, чьи правовые системы наиболее близки к российской. Это поможет не только усовершенствовать российское законодательство, но и уточнить направления реализации государственной пограничной политики Российской Федерации, порядок взаимодействия субъектов государственной пограничной политики при ее реализации, повысить эффективность межгосударственного пограничного сотрудничества.
1 Указ Президента РФ от 31.12.2015 г. № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» // СЗ РФ. 2016. № 1 (ч. II). Ст. 212.
2 Указ Президента РФ от 25.04.2018 г. № 174 «Об утверждении Основ государственной пограничной политики Российской Федерации» // СЗ РФ. 2018. № 18. Ст. 2614.
3 См., напр.: Головня А.И. Пограничная безопасность России: методологический ракурс исследования // Мир науки. 2014. № 3. С. 5;
Поздняков А.И., Шевцов B.C. Пограничная безопасность Российской Федерации: сущность, основные задачи обеспечения // Электронное научное издание «Альманах Пространство и Время». 2013. Т. 3. № 1. С. 4; и др.
4 Рогов A.C. О соотношении понятий «пограничная безопасность» и «военная безопасность»: теоретико-правовые вопросы // Военное право. 2015. № 1 (33). С. 17—41.
5 См.: КристалинскийЛ.Б. Государственная безопасность России в пограничном пространстве // Социально-гуманитарные знания. 2013. № 4. С. 132—146;
Редкоус B.M. К вопросу об актуальных направлениях совершенствования правового регулирования общественных отношений в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации // Вестник РУДН. Сер. Юрид. науки. 2006. № 1 (19). С. 15—28; и др.
6 Указ Президента РФ «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации»...
7 Указ Президента РФ «Об утверждении Основ государственной пограничной политики Российской Федерации».
8 Основы пограничной политики Российской Федерации (утв. Президентом РФ 05.10.1996 г. № Пр-1937) // Рос. газ. 1996. 6 нояб. Утратили силу.
9 Редкоус B.M. Пограничная деятельность: проблемы определения понятия и административно-правового регулирования // Аграрное и земельное право. 2010. № 3 (63). С. 116—126.
10 См., напр.: Каплунов А.И., Дрозд А.О. О предмете административной юрисдикции и понятии администра-тивно-юрисдикционной деятельности // Ленинградский юрид. журнал. 2012. № 4 (30). С. 24—33;
Соловей Ю.П. Российское законодательство об административной ответственности нуждается в совершенствовании // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина. 2014. № 2. С. 56—63;
Старилов Ю.Н. Административный процесс в системе современных научных представлений об административной юстиции // Гос-во и право. 2004. № 6. С. 5—13; и др.
11 Алехин А.П., Кармолицкий A.A. Административное право России. Основные понятия и институты: Учебник. М.: Зерцало-М, 2004. С. 297.
12 Стахов А.И. К вопросу об интегративном понимании административного процесса в России // Актуальные проблемы административного судопроизводства: Матер. Всерос. науч.-практ. конф. (Омск, 28 ноября 2014 г.) / Отв. ред. Ю. П. Соловей. Омск: Омская юрид. академия. 2015. С. 262—273.
13 Редкоус B.M., Терехова М. Понятие административно-юрисдикционной деятельности пограничных органов // Закон и право. 2011. № 4. С. 107.
14 См.: Редкоус B.М. Институт административной ответственности в обеспечении национальной безопасности (опыт России и государств-участников СНГ) // Право и государство: теория и практика. 2010. № 3 (63). С. 148—151.
ЗАКОН И ПРАВО • 06-2019
