CC BY
65
А. Я. Рубинштейн
О СОЦИАЛЬНЫХ СТАНДАРТАХ И НОРМАТИВАХ
"бюджетного финансирования культуры
е
ш
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА
КУЛЬТУРА, НОРМАТИВЫ БЮДЖЕТНОГО ФИНАНСИРОВАНИЯ, ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ОБЩЕСТВА, БЮДЖЕТ, СОЦИАЛЬНЫЕ СТАНДАРТЫ
Автор отстаивает позицию, согласно которой общество ответственно за сохранение накопленного культурного потенциала, а государство обязано поддерживать культуру, обеспечивая ее необходимыми финансовыми ресурсами. Представлена концепция социальных стандартов и нормативов бюджетного финансирования культуры, основанная на междисциплинарном подходе. По мнению автора, данный подход позволил обосновать необходимость государственной поддержки культуры и предложить конкретные методики для расчета нормативов бюджетного финансирования, базирующиеся на стратегических представлениях общества о целесообразных масштабах и структуре культурной деятельности.
Финансирование культуры — постоянная статья расходов государственного бюджета всех уровней. Однако в нашей стране этот вид бюджетных расходов тра-
РУБИНШТЕЙН
Александр Яковлевич — доктор философских наук, профессор, первый заместитель директора Института экономики РАН, заведующий кафедрой менеджмента и экономики исполнительских искусств Школы-студии им. Вл. И. Немировича-Данченко при МХТ им. А. П.Чехова, заслуженный деятель науки РФ (г. Москва). E-mail: arubin@aha.ru
KEY WORDS
CULTURE, NORMATIVE STANDARDS OF BUDGET FINANCING, RESPONSIBILITY OF SOCIETY, BUDGET, SOCIAL STANDARDS
The author maintains an attitude according to which it is accepted that society is responsible for the safety of the stored cultural potential and it is postulated that the state should support culture, providing it with the necessary financial resources. The concept of the social standards and normatives of budget financing of culture, based on multidisciplinary approach, is presented. In the author's opinion the approach enabled to prove the necessity of state support of culture and to propose the methodologies for calculation of the normative of budget financing, based on the strategic conceptions of society about expedient scales and structure of cultural activity.
диционно оказывается в ряду самых «ненужных» нужд государства.
Мы настаиваем на принципиально иной позиции, в соответствии с которой признается ответственность общества за сохранение накопленного культурного потенциала и создание благоприятных условий для развития культурной деятельности, постулируется обязанность государства поддерживать культуру, обеспечивая ее необходимыми финансовыми ресурсами. Этот подход требует теоретически обоснованных ответов на ключевые вопросы: почему вообще нужно поддерживать культуру и сколько средств в эту сферу должно направлять государство? Достижение консенсуса в ответах
на эти вопросы позволит легитимировать принцип государственной поддержки культуры и, главное, перейти к иной практике формирования бюджета данной сферы.
Речь идет о необходимости нормативного планирования бюджетных ассигнований, предусматривающего введение нормативов расходов на культуру в государственном бюджете всех уровней. Указанные нормативы должны утверждаться в процессе обсуждения структуры бюджета с учетом принятых законодательных актов. Данная процедура может быть реализована при обсуждении федерального бюджета в Государственной Думе Российской Федерации, при рассмотрении бюджетов субъектов Российской Федерации в соответствующих органах законодательной власти.
О СОЦИАЛЬНЫХ СТАНДАРТАХ В КУЛЬТУРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Категории «социальные стандарты», «стандарты жизни» или «минимальные стандарты» связывают обычно с классической работой Ричарда А. Масгрейва1. Развитие его теории привело к возникновению более общей концепции «мериторных благ», типичным примером которых являются товары и услуги социальной сферы. Важнейшим достижением «мери-торики» стало то, что она сумела «оправдать» необходимость госу-
дарственной поддержки производства и потребления некоторых видов товаров и услуг. Речь идет о таких благах, истинная ценность которых потребителям неизвестна. Поэтому государство опекает эти полезные для общества блага и посредством дотаций производителям создает условия для снижения издержек и цен, побуждая тем самым индивидуумов к увеличению их потребления.
Культурная деятельность полностью подпадает под меритор-ную опеку государства. Это вытекает из следующих соображений. Во-первых, налицо известная ситуация неосведомленности населения — потенциальных потребителей культурных благ. Общий тезис о том, что «необразованные не могут оценить всех выгод образования» без каких-либо натяжек может быть распространен на всю культурную деятельность. И в этом смысле заинтересованность общества в расширении масштабов приобщения населения к ценностям культуры и искусства является очевидной.
Во-вторых, для культурной ситуации в современном государстве весьма характерен случай «слабоволия Одиссея». Речь идет не только о неготовности многих людей платить реальную цену за культурные услуги при одновременном согласии оплачивать эту же цену через механизм налогообложения их доходов. Типичной ситуацией стало и «раздвоение личности», когда
Musgrave R. A. The Theory of Public Finance. — N. Y., 1959.
л Ш а. о
е
ш й.
о
со ^
и ш
3 ш
Д^ очевидное понимание полезности культурных благ для индивидуума часто входит в противоречие с его нежеланием сделать соответствующие усилия, пренебречь привычным домашним комфортом и «оторваться от дивана». В этом же ряду находятся структурные сдвиги в потреблении культурных благ в пользу домашних форм и тех видов досуга, которые стали уже привычными. Очевидно, что в этом случае существует явный интерес общества, связанный с оптимизацией структуры культурной деятельности.
В-третьих, необходимость материальной помощи с традиционной целью адресной поддержки неимущих участников культурной деятельности также является вполне очевидной. При этом поддержка потребителей может быть обеспечена двояким образом: в результате установления доплат к личным доходам граждан и на основе социальных трансфертов, в форме так называемых «культурных ваучеров»2.
Не останавливаясь на достаточно сложной проблеме эффективности материальной помощи в сфере культуры, отмечу лишь, что здесь в принципе нет и не может быть единственного решения. Исследования показали, что форма государственной поддержки существенным образом зависит от размеров опекаемых групп населения: «...не-
большие маргинальные группы требуют использования адресной поддержки потребителей, в то время как для поддержки общественно значимых групп населения нужна соответствующая ограничительная политика цен, проводимая на основе предоставления субвенций производителям»3. Подчеркну главное: оказание материальной помощи социально не защищенным группам населения в их культурной деятельности относится к числу приоритетных интересов демократического общества.
Наконец, в-четвертых, общие потребности. На проявление именно в культурной деятельности этого специфического мериторного интереса указывал сам Масгрейв. Речь идет о потребности общества как такового в сохранении культурного наследия. Причем кроме чисто институциональных возможностей реализации этого интереса в результате введения соответствующих законов и других писаных правил, а также посредством формирования в обществе системы ценностей, ориентирующих «на заботу о сохранности исторических мест и почтение перед искусством», государственной поддержки требует и прямая деятельность по сохранению и восстановлению недвижимых памятников культуры, музейных и библиотечных фондов, всего культурного потенциала, созданного прошлыми
См.: Художественная жизнь современного общества. Искусство в контексте социальной экономики. Т. 3. — М., 1998. С. 211-214.
Гринберг Р. С., Рубинштейн А. Я. Трудности рыночной адаптации: цены, доходы, социальная защита // Общественные науки и современность. 1992. № 5. С. 43-44.
2
поколениями. Этот вид мериторно-го вмешательства государства в культурную деятельность является сегодня также достаточно очевидным.
Не обсуждая проблему идеологического неприятия государственного регулирования экономики, отмечу, что в очень большой степени негативные аспекты мерито-рики относятся не к ней самой, а к интерпретации данной концепции, традицию которых заложил сам Масгрейв. Сформулированная им дилемма между ложными и истинными предпочтениями индивидуумов, по существу, сама ложна. Предпочтения индивидуумов всегда истинны. И, как гласит один из основополагающих принципов римского частного права, желание не может быть признано несправедливым: «volenti non fit iniuria».
Повторю, что истинным мотивом мериторизации является стремление государства реализовать собственные интересы — несводимые потребности общества. Однако в отличие от Масгрейва, который потребности общества как такового рассматривает лишь в качестве специального случая, я полагаю, что все ситуации мериторного вмешательства связаны исключительно с эгоистическими мотивами государства. И в «патологическом» варианте, и в случае «слабоволия Одиссея», и тем более при «оказании материальной помощи» — речь всегда идет о некоторых иных, отличных от мнения индивидуума представлениях о том, «что такое
хорошо и что такое плохо». Таким образом, и в моих построениях су- ■ ществуют 2 системы предпочтений, но одна из них относится к индивидуумам, другая — к их совокупности в целом.
Сохраняет свою силу главный аргумент критиков мериторики Масгрейва — их упрек в незнании государством-меритором истинных предпочтений индивидуумов. Представляется, что это, действительно, «ахиллесова пята» данной теории, делающая ее весьма уязвимой. И в этом отношении можно согласиться с замечанием МакЛю-ра, указавшего на данный недостаток еще 40 лет назад4. Из-за смутности представлений государства об истинных интересах индивидуумов вероятность произвола в определении «верных» преференций возрастает, что создает, как известно, живительную среду для недобросовестных политиков, которые широко используют мериторную риторику для достижения собственных целей, часто вовсе не связанных с интересами общества. На устранение этого «персонального недостатка» мериторики направлены попытки ее дополнения идеями и методами другой теории — целевых показателей культурной деятельности.
Учитывая имеющие место взаимосвязи между мериторными интересами общества и экономической поддержкой культурной деятельности, а также содержание и особенности самой мериторики,
McLure C. E. Merit Wants: a Normatively Empty Box // Finanzarchiv. 1968. № 27. S. 479.
л Ш а. о
е
ш й.
о
со ^
и ш
3 ш
можно сделать вывод о том, что определенная часть бюджетных ассигнований на культуру направляется на финансовое обеспечение предложения культурных благ в целесообразном для общества объеме. Данное положение служит отправной точкой в разработке нормативов бюджетного финансирования культурной деятельности. При этом целесообразный объем предложения культурных благ — социальные стандарты — должен соответствовать стратегическим представлениям общества о желательном уровне и структуре их потребления.
Поиски социально целесообразной структуры и масштабов культурной деятельности начались в нашей стране еще в начале 1970-х гг., когда были сформулированы 2 ключевых вопроса. Что представляют собой желательные для общества масштабы потребления культурных благ и чем отличаются они от реального поведения людей? Как определить эти целевые ориентиры, отражающие интересы общества как такового, и что нужно сделать, чтобы приблизить к ним культурную деятельность?
Ответы на эти весьма непростые вопросы являются основой для
выработки эффективной культурной политики любого государства. Такие ответы могут стать отправной точкой как для построения социальных стандартов, так и для определения необходимого объема государственной поддержки культурной деятельности. Этим, собственно, и обусловлен интерес к указанной теме со стороны академической и прикладной науки. Естественно, что разные научные коллективы по-своему видели пути решения данной задачи5.
Некоторые ученые принципиально отрицали возможность существования какой-либо рациональной структуры культурной деятельности на том основании, что она непосредственно связана с духовным развитием личности, а последнее не имеет границ. Это банальное утверждение о безграничности духовного развития человека отнюдь не означает, однако, что в конкретный период времени не следует стремиться к достижению известных рубежей в культурном поведении людей. Определенная степень целесообразности и известные рамки освоения искусства человеком задаются самой жизнью и ее условиями. Деструк-
Барсук В. Л. Критерии культурного уровня (к постановке проблемы) // Развитие учреждений культуры и проблемы потребления культурных ценностей. — Свердловск, 1977. С. 39-61; Шохина Т. В. Методологические принципы определения критерия и показателей эффективности отрасли «культура и искусство» // Методология комплексного исследования социально-экономических систем. Вып. 1. — М., 1980. С. 3-12; Грушин Б. А. Принципы долгосрочного программирования в сфере культуры // СОЦИС. 1984. № 3. С. 82-89; РудникБ. Л. Программно-целевой подход к планированию развития комплекса отраслей культуры и средств массовой информации // Культура и средства массовой информации: социально-экономические проблемы. — М., 1985. С. 55-60.
Л\
5
тивность идеи «беспредельности» культурного потребления была доказана в ряде теоретических и прикладных исследований. Их результаты убедительно продемонстрировали существование некоего «оптимума» освоения культурных благ6.
Среди попыток решить эту проблему с конструктивных позиций выделю поиск ориентиров культурной деятельности в культурно продвинутых регионах и их распространение на все население страны. Неэффективность таких попыток выяснилась довольно скоро. Исследования показали, что в любом регионе культурные потребности формируются под влиянием национальных традиций, присущих данной общности людей, социальных, экономических и природно-климатических условий жизни. Наконец, регионы отличаются по социально-демографическому составу населения. Поэтому эксплуатация известного утилитаристского мотива обеспечения одинаковых для всех регионов страны показателей культурной деятельности фактически не имеет серьезной научной основы.
К числу не самых удачных решений следует отнести и поиск структуры культурной деятельности в экспертных оценках. Многочисленные опыты показали, что даже са-
мый искушенный специалист не в состоянии определить, как будет (а тем более должен) развиваться объект, характеристики которого зависят от очень большого числа факторов. Примерно та же участь постигла и модные в свое время методы математической статистики, применение которых столкнулось с препятствиями явно не технического характера, а прежде всего, с трудностями определения количественной меры значимости тех или иных факторов культурной деятельности, придания им соответствующего веса.
Указанные обстоятельства стимулировали исследователей к поиску иных способов определения рациональных уровней жизнедеятельности людей. В центре внимания оказались такие подходы, которые основываются на изучении реальных, уже существующих явлений, но опережающих в своем социальном развитии сегодняшнюю действительность. И наибольшее признание получил метод выявления общественно значимых целевых установок по принципу «социального образца». Его содержание можно раскрыть с помощью следующей важной формулы: целевые ориентиры для группы индивидуумов в целом соответствуют фактическим параметрам поведения людей в более развитой их подгруппе1.
См.: Вахеметса А. Л., Плотников С. Н. Человек и искусство. — М., 1968. С. 190; Фохт-Бабушкин Ю. У. Искусство и духовный мир человека. — М., 1982. С. 66-61 и др.
Римашевская Н. М., Шаталин С. С. Методологические проблемы изучения и прогнозирования народного благосостояния // Экономика и математические методы. Т. Х. Вып. 2. — М., 1914; Типология потребления. — М., 1918. С. 23.
5
л Ш а. о
е
ш й.
о
со ^
и ш
3 ш
Таким образом, сущность этого метода состоит в выделении продвинутой части населения — в рамках одного города, региона, страны — и создании на этой основе представлений о желательном состоянии соответствующей социальной системы в целом. В случае, когда принцип «социального образца» применяется для определения социально целесообразных характеристик деятельности людей, его называют методом «опережающих», или «эталонных», групп. Указанный метод оказался столь универсальным, что был востребован при разработке целевых показателей в самых разных сферах общественной жизни8.
Ключевой проблемой в реализации данного подхода является формирование содержательных критериев, по которым можно выделить более развитую часть людей в той или иной их совокупности. Здесь также наблюдается множество различных подходов. Однако в подавляющей массе случаев предложенные методы позволяют учесть лишь некоторые отдельные характеристики людей, по которым они опережают других индивидуумов. Речь, как правило, идет об уровне потребления культурных благ, уровне образования участни-
ков культурной деятельности, определении рациональных показателей культурной деятельности с помощью выбора в качестве «социального образца» населения региона, обладающего наиболее высоким уровнем жизни.
Эффективное решение проблемы обеспечил подход, разработанный на основе теории личностных потенциалов9, позволяющий на операциональном уровне выделять опережающие группы людей, превосходящие в личностном развитии остальную часть насе-ления10. В рамках исследования, выполненного в Государственном институте искусствознания, были предложены конкретные методики построения целевых ориентиров культурной деятельности, где в качестве таких показателей рассматривалось фактическое потребление культурных благ наиболее развитыми людьми внутри каждой социальной группы.
Следует особо подчеркнуть реальность целевых показателей, их конкретность и достижимость. Это непосредственно вытекает из методик выделения опережающих групп, из того, что и более развитые люди — это часть обычного населения, досуг которых не выходит за рамки возможностей,
ЙохансенЛ. Очерки макроэкономического планирования. Т. 1. — М., 1982. С. 300.
См.: Леонтьев А. Н. Деятельность. Сознание. Личность. — М., 1975. С. 182-189; Каган М. С. Человеческая деятельность. Опыт системного анализа. — М., 1974. С. 53-89.
В сфере культуры она получила развитие в исследованиях Ю. У. Фохта-Бабуш-кина.
8
9
10
предоставляемых свободным временем, доходами и семейно-быто-выми условиями. Указанное обстоятельство выгодно отличает предложенный метод от всех других способов, применение которых (например, метода экстраполяции тенденций или экспертного опроса) может приводить (и чаще всего приводит) к получению нереальных целевых ориентиров, выходящих порою за границы физиологических и социальных возможностей современного человека.
Учитывая все сказанное выше, именно целевые показатели следует рассматривать в качестве социальных стандартов культурной деятельности. При этом последние могут быть определены в виде набора количественных характеристик культурного поведения «среднего представителя» опережающей группы населения. Что касается конкретных расчетов социальных стандартов, то здесь следует учитывать ряд факторов.
Во-первых, целевой уровень потребления культурных благ по каждому их виду и в каждом регионе. Во-вторых, фактическую численность и социально-демографический состав населения регионов. В-третьих, существующую систему размещения сети организаций культуры и структуру поселений. В-четвертых, возможности интенсификации производства культурных благ и расширения масштабов их предложения. В-пятых, возможности инвестиций в расширение сети организаций культуры и развитие институциональной среды.
В-шестых, и на это следует обра- Щ тить особое внимание, многовари- ■ антность в выборе опережающей группы населения.
Дело в том, что понятие социального стандарта непосредственно связано с нахождением соответствующего «образца для подражания», т. е. с выделением из общей совокупности индивидуумов некоторой части, которую можно признать в качестве опережающей группы. Понятно, что единственного решения здесь нет и быть не может. Многовариантность социальных стандартов объективно обусловлена наличием разных возможностей в выборе контингента жителей региона, опережающих в своем личностном развитии остальную часть его населения. Указанный выбор непосредственно зависит от предъявляемых требований и в этом смысле всегда сводится к волевым решениям. После этого замечания по поводу вариантности социальных стандартов можно поставить вопрос и о бюджетных нормативах.
БЮДЖЕТНЫЕ НОРМАТИВЫ КУЛЬТУРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Остановимся на нормативах бюджетного финансирования культурной деятельности. Речь идет о системе нормативов финансирования культурной деятельности из региональных бюджетов и дополняющих эти нормативы социальных трансфертах, направляемых из федерального
л Ш а. о
е
ш й.
о
со ^
и ш
3 ш
\\ бюджета в региональные. Их объединяющей основой служит совокупность нормативов обеспеченности культурной деятельности финансовыми ресурсами, поступающими из консолидированного государственного бюджета. Однако прежде чем обсуждать конкретные вопросы определения этих нормативов, уточним экономический смысл и существующую связь с социальными стандартами.
Данная тема требует более детального обсуждения самих социальных стандартов. Стандарт потребления культурных благ определяется в виде «слепка» с культурного поведения опережающей группы людей. Иначе говоря, уровни потребления культурных благ, присущие данной части населения, принимаются в качестве социальных стандартов для всех других жителей региона. При этом ожидаемый прирост потребления культурных благ, обусловленный достижением стандартов, обнаруживает их прямую связь с интересами общества. Если сам социальный стандарт рассматривать в качестве особого блага, способного удовлетворить соответствующую потребность обще-ства11, то можно говорить и о социальной полезности данного блага.
Имея в виду приведенные соображения, можно предложить соот-
ветствующий измеритель предельной полезности социального стандарта. Без ограничения общности анализа следует считать, что таким измерителем является «коэффициент расхождения»12 — размеры дополнительного (по отношению к фактическому уровню) потребления культурных благ. Другими словами, этот коэффициент отражает степень отставания тех или иных видов культурной деятельности от их целевых рубежей (стандартов), т. е. определяет «ценность» для общества дополнительного потребления соответствующих культурных благ и показывает тем самым, какие стандарты обладают более высокой предельной социальной полезностью. Сравнение социальных стандартов со сложившимися масштабами культурной деятельности, например, целевого и фактического уровня посещаемости музеев, обеспечивает несложный расчет коэффициентов расхождения — измерителей предельной полезности стандартов.
Уточним, что, кроме предельной полезности, всякий социальный стандарт обладает и общей социальной полезностью. Для ее оценки достаточно учесть наряду с дополнительным потреблением культурных благ еще и тот его уровень, который сформировался к момен-
Речь идет о мериторных товарах и услугах, в отношении которых рынок не выявляет истинного спроса. Не повторяя сказанного, отмечу сам факт заинтересованности общества в увеличении потребления таких благ до уровня, отражающего его целевые установки.
Подробнее о «коэффициентах расхождения» см.: Художественная культура и развитие личности: проблемы долгосрочного планирования. — М., 1987.
12
ту введения стандарта. Следует также обратить специальное внимание на способ построения социального стандарта. Дело в том, что понятие «опережающей группы» населения, как уже отмечалось, не может быть строго детерминировано, а потому и сам стандарт, и его предельная социальная полезность зависят от выбора этой группы людей. Не обсуждая проблемы выбора, следует констатировать лишь наличие разных вариантов «опережающей группы», отличающихся друг от друга в количественном отношении.
Речь идет о том, что упорядоченная (по степени развития личности) совокупность людей позволяет построить своего рода шкалу «опережающих групп», на которой последовательно расположены варианты этой группы с ее монотонно возрастающим удельным весом в общей совокупности жителей региона. Если допустить, что левый конец данной шкалы представлен только одним, самым развитым человеком, то ее правая граница соответствует такому варианту, когда «опережающая группа» полностью совпадает со всей совокупностью жителей региона. Понятно, что каждому из вариантов «опережающей группы» на этой шкале соответствует и свой вариант социального стандарта. Чем больше размер опережающей группы, тем менее строги критерии принадлежности к ней и тем ниже качество самого социального стандарта.
Поэтому при рассмотрении динамики предельной социальной
полезности стандарта надо иметь в виду все его вариации на упорядоченной шкале «опережающих групп населения». Учитывая данные соображения, представляется возможным сделать следующий вывод. Социальная полезность стандарта удовлетворяет универсальному закону убывающей предельной полезности. Это означает, что чем больше людей участвует в формировании социального стандарта, тем ниже его предельная социальная полезность. Обоснованность данного вывода вытекает как из дефиниции самого стандарта, так и из содержания измерителя его предельной полезности. По мере роста удельного веса «опережающей группы» населения происходит снижение предельной полезности социального стандарта, что отражается в динамике «коэффициентов расхождения».
Сопоставление механизма убывающей предельной полезности при рассмотрении обычных товаров и услуг, способных удовлетворять индивидуальные потребности человека, и благ, имеющих социальную полезность, позволяет увидеть некоторые особенности проявления этого универсального закона применительно к социальным стандартам. Если для обычных благ убывающая динамика предельной полезности объясняется феноменом насыщения потребностей индивидуума при увеличении объема потребления этих благ, то снижение предельной полезности социального стандарта имеет совершенно иную природу. Вместо классической
л Ш а. о
е
ш й.
о
со ^
и ш
3 ш
. \\ последовательности покупок с 1 уменьшающейся полезностью каждой дополнительной единицы приобретаемого блага, в данном случае мы имеем дело с монотонно возрастающей частью населения, участвующей в формировании стандарта, и дефинитивно убывающей ценностью каждого последующего варианта этого стандарта.
Несмотря на указанные различия в проявлении этой универсальной закономерности, можно считать, что и в данной сфере имеются принципиальные возможности использования инструментария теории предельной полезности для определения цен на такие специфические блага, как социальные стандарты. Учитывая это, можно утверждать, в частности, что цена достижения социального стандарта культурной деятельности суть денежное выражение его предельной социальной полезности. Речь идет о нормативах бюджетного финансирования различных видов культурной деятельности которые в рамках предложенной концепции трактуются как цены на социальные стандарты Это те цены — бюджетные ассигнования на тот или иной вид культурной деятельности в расчете на одного жителя, — которые платит государство для реализации установленных в регионе стандартов потребления культурных благ. Как свидетельствует теория, определение этих цен, или нормативов бюджетного финансирования, непосредственно связано с анализом предельной полезности социальных стандартов.
Следует подчеркнуть, что стандарты культурной деятельности не имеют ничего общего с попытками навязать отдельным людям или группам населения формы и способы удовлетворения их культурных потребностей. Речь идет о стратегических интересах общества как такового, о его представлениях по поводу желательных масштабов и структуры культурной деятельности, о целях мериторного вмешательства государства, т. е. об ориентирах и уровне бюджетной поддержки производителей культурных благ. Именно поэтому социальные стандарты культурной деятельности не имеют прямого отношения к конкретным людям, а присущи лишь более или менее крупным общественным группам, населенным пунктам, регионам страны. Поэтому и нормативы бюджетного финансирования, трактуемые как общественные цены реализации социальных стандартов, определяют объем государственной поддержки культуры и используются лишь в экономических отношениях с производителями культурных благ, стимулируя их деятельность на достижение определенного уровня обеспеченности населения культурными благами.
Отмечу и другие особенности определения этих нормативов. Во-первых, культурные блага рассматриваются здесь как мериторные товары, а бюджетные ассигнования, повторю еще раз, являются финансовым обеспечением реализации социальных стандартов, устанавливаемых для каждого региона в
отдельности, но в соответствии с едиными целевыми установками федеративного государства. Во-вторых, указанные финансовые нормативы определяются раздельно по видам культурной деятельности из расчета на душу населения и /или в процентах к общей величине расходов бюджета. В-третьих, совокупность региональных нормативов бюджетного финансирования культурной деятельности и системы социальных трансфертов из федерального бюджета отражает пропорции распределения «финансового бремени» между бюджетами разных уровней, обусловленные политикой бюджетного федерализма.
Конкретные расчеты финансовых нормативов исходят из двух предпосылок: из выбора £-го варианта социальных стандартов (Я?), отражающих стратегические интересы общества, и базовых экономических условий культурной деятельности, выраженных в показателе удельных бюджетных расходов (В). Величина последнего рассчитывается как отношение фактической суммы бюджетных ассигнований в базовом году (Т) к численности населения региона. При этом данный показатель определяется раздельно по каждому виду культурной деятельности и по каждому региону Российской Федерации.
В итоге сам норматив финансирования из консолидированного бюджета представляет собой произведение базовой величины удельных бюджетных расходов и коэффициента расхождения (Я,), соответствующего &-му варианту социальных
стандартов. Уточню, что речь здесь идет о нормативах финансирования ■ культурной деятельности из консолидированного государственного бюджета. В общем виде указанные нормативы могут быть рассчитаны по следующей формуле:
N () = В,. (Т)хЯ, (Я?) (1)
где: Ni ()—норматив финансирования ,-го вида культурной деятельности из консолидированного бюджета (руб. / чел.); В, (Я?) — базовая величина удельных бюджетных расходов ,-го вида культурной ной деятельности (руб. / чел.); Я1 () — «коэффициент расхождения» для ,-го вида культурной деятельности.
При использовании финансовых нормативов (1) в планировании расходов государственного бюджета на культурную деятельность надо иметь в виду следующие обстоятельства. Во-первых, необходимо обратить особое внимание на обоснование выбора конкретного варианта социальных стандартов культурной деятельности, с учетом феномена убывающей предельной полезности стандартов, построенных на шкале монотонно возрастающего удельного веса опережающей группы населения.
Во-вторых, подчеркну это особо, в «коэффициентах расхождения», представляющих эти социальные стандарты, уже учтены возможности увеличения объема предложения культурных благ и экономия на издержках их производства за счет интенсификации деятельности организаций культуры.
л Ш а. о
е
ш й.
о
со ^
и ш
3 ш
В-третьих, использование указанных нормативов в перспективе требует дополнительного учета фактора инфляции, отражающего реальную динамику цен. Кроме того, из-за постоянно меняющихся экономических условий, а также ввиду корректировки самих социальных стандартов необходимо установить периодичность пересмотра финансовых нормативов.
В-четвертых, указанные нормативы устанавливают объем финансовых ресурсов из консолидированного бюджета, необходимых для реализации мериторного интереса государства, связанного с приближением в каждом регионе соответствующего вида культурной деятельности к ее социально целесообразным масштабам и структуре. Финансовое обеспечение культурной деятельности на базе таких нормативов требует установления определенных пропорций в распределении бюджетного бремени между субъектами Российской Федерации и федеральным центром.
Рассмотренные выше нормативы финансового обеспечения культурной деятельности за счет средств консолидированного государственного бюджета обладают некоторой особенностью. Они не в полной мере позволяют учесть финансовые возможности региона. И потому вполне реальной оказывается ситуация, когда объем бюджетного финансирования культурной деятельности, рассчитанный по указан-
ным нормативам, окажется не «по карману» региональному бюджету. Именно в этом случае средства на финансирование культурной деятельности в экономически слабом регионе должны формироваться в партнерстве регионального и федерального бюджета. Еще одним аргументом в пользу долевого участия федерального центра в поддержке культуры отдельных регионов является тот факт, что речь здесь идет о федеральных стандартах культурной деятельности, в реализации которых есть ответственность и самого центра. Формой исполнения подобных обязательств являются трансферты, направляемые из федерального в региональные бюджеты13.
Исходя из мировой практики, можно сделать вывод, что данный вид перераспределения налоговых доходов государства предполагает в дополнение к блочным трансфертам использование целевых бюджетных трансфертов14, а также создание регионального трансфертного фонда за счет ресурсов бюджета более высокого уровня. При этом права на получение указанных целевых средств должны быть оговорены в законе о государственном бюджете каждого текущего года. В подобной ситуации общий объем финансовых ресурсов культурной деятельности, соответствующий социальным стандартам, определяется в каждом регионе на основе двух систем нормативов: региональ-
См., напр., Художественная жизнь современного общества. Искусство в контексте
социальной экономики. Т. 3. — М., 1998. С. 213.
ных нормативов бюджетного финансирования и трансфертов из федерального бюджета.
Следует специально подчеркнуть, что размер трансфертов существенным образом зависит от положения дел в экономике и распределения налоговых доходов между бюджетами разных уровней. В ситуации, когда значительная часть налоговых доходов государства остается в региональных бюджетах и уровень экономического развития позволяет отказаться от деления регионов на бедные и богатые, потребность в бюджетных трансфертах может ослабнуть. Однако в общем случае стремление государства приблизить культурную деятельность к социальным стандартам в каждом регионе требует обязательного участия федерального бюджета. При этом размер целевых трансфертов должен быть установлен, исходя из меры отставания культурной деятельности в том или ином регионе от принятых социальных стандартов.
В целом же величина целевого трансферта рассчитывается на основе следующей формулы:
Т ) = В, (Т)хСх
к[! ()-1]х^ ()
(2)
где: Т () — размер трансферта для г'-го вида культурной деятельно-
сти из федерального бюджета (млн руб.); ^ ()— доля участия феде-1 рального центра в бюджетном финансировании социального стандарта для г'-го вида культурной деятельности (%); С — численность населения региона (тыс. чел.).
Теперь следует рассмотреть региональные бюджетные нормативы, которые определяются с учетом нормативов финансирования культурной деятельности из консолидированного бюджета и соответствующих федеральных трансфертов. Искомые нормативы устанавливаются в виде доли затрат на тот или иной вид культурной деятельности в общей сумме расходов регионального бюджета. В этом случае обеспечивается прямая увязка финансовой поддержки культуры с бюджетными возможностями региона, которые дополняются специальными федеральными трансфертами. Указанные нормативы также ориентированы на реализацию меритор-ных интересов общества и могут быть рассчитаны по следующей формуле:
м? ()=[N ()х с -
- Т ($ )]/в(т) (3)
где: (5') — региональный норматив бюджетного финансирования г'-го вида культурной деятельности
Отмечу распространение целевых трансфертов в финансовой политике многих стран. Так, почти 20% всей федеральной поддержки бюджетов отдельных штатов в США распределяется в настоящее время на основе выделения именно целевых трансфертов.
л Ш а. о
е
ш й.
о
со ^
и ш
3 ш
(%); £(Г) — суммарные расходы бюджета в регионе (жян руб.).
Итак, рассмотренные выше нормативы бюджетного финансирования самым непосредственным образом зависят от выбранного варианта социальных стандартов (). При этом анализ «коэффициентов расхождения» указывает на неравномерность их динамики при изменении требований к самим стандартам. Фактически по каждому виду культурной деятельности существует некоторый порог, после которого повышение качества стандарта вызывает достаточно резкий количественный рост проектируемого уровня потребления культурных благ. Здесь имеют место 2 проблемы, точнее 2 препятствия, затрудняющие реализацию социальных стандартов, даже при условии выделения бюджетных средств в полном соответствии с расчетными нормативами. Речь идет о неадекватной институциональной среде и недостаточно развитой сети организаций культуры в конкретном регионе.
В связи с этим вспомним известную максиму Платона, который устами Сократа говорит, что добродетель недостижима для всех и каждого в равной мере15. Существование мериторных интересов общества демонстрирует нехватку у индивидуумов и ряда других качеств — «знаний, воли и ресурсов», — не позволяющих им верно оценивать действительную полезность культурных благ. След-
ствием этого феномена является «занижение» рыночного спроса на культурные блага. Собственно, именно данный мотив и обусловливает необходимость государственного вмешательства в виде бюджетного финансирования части расходов культурной деятельности. Однако и в случае создания необходимых экономических условий для культурной деятельности нет гарантий, что реальное культурное поведение людей действительно приблизится к социальным стандартам. Дефицит тех особых «человеческих ресурсов», о которых говорил Платон, может превратиться в преграду для реализации любого мериторного интереса общества.
Отсутствие необходимых качеств можно восполнить институциональным «субститутом». Принятые в обществе (группе) неписаные правила в виде ценностных ориентаций и норм поведения способны заменить человеку знания об истинных свойствах культурных благ. Система же писаных правил, закрепленных в соответствующих законодательных или нормативных актах, в определенных границах может компенсировать и слабоволие людей, приближая их культурное поведение к социальным стандартам. Именно в этом смысле дефицит «знаний, воли и ресурсов» можно, действительно, компенсировать существованием адекватной институциональной среды.
15 Платон. Протагор (361) // Платон. Соч.: В 3 т. Т. 1. — М., 1968. С. 252.
Однако в общем случае сформировавшиеся ценностные ориентации и нормы поведения не обеспечивают приоритетность культуры для подавляющей части населения. Достаточно важной ее считают лишь те, кого Масгрейв относит к «информированной»16, а я — к «опережающей группе» людей. Попытки распространения ценностных ори-ентаций и норм поведения этих людей на их референтные группы, на все общество являются реальным ресурсом достижения мери-торных интересов государства. Значимость этого элемента концепции социальных стандартов и нормативов бюджетного финансирования требует разработки специальной программы, основной задачей которой должен стать комплекс мер по модернизации институциональной среды в каждом конкретном регионе.
Менее сложной в социальном плане, но требующей, быть может, больших материальных ресурсов является другая специальная программа, направленная на развитие сети организаций культуры. Сложившаяся в основном в прошлый период сеть театров, филармоний, концертных залов, музеев, галерей, библиотек и клубных учреждений уже не в каждом регионе может в новых условиях обеспечить требуемые объемы и структуру предложения культурных услуг. Поэтому ясно, что при выборе конкретного варианта социального стандар-
та должен учитываться и сетевой //д, фактор. В тех случаях, когда принятые решения предполагают введение стандартов более высокого уровня, необходимой становится и разработка специальной программы, обеспечивающей реструктуризацию действующей сети и создание новых организаций культуры в соответствии с уточненной отраслевой схемой их размещения.
ОПЫТ ПОСТРОЕНИЯ СОЦИАЛЬНЫХ СТАНДАРТОВ
Концепция социальных стандартов была в экспериментальном порядке реализована в Орловской области Российской Федерации в рамках исследования, выполненного сотрудниками Государственного института искусствознания и Института социальной экономики.
Исходным пунктом исследования стал социологический опрос населения, проведенный при непосредственном участии специалистов Орловской региональной академии государственной службы на базе анкеты, разработанной в Государственном институте искусствознания. Анкета содержала тест-вопросы, позволяющие оценивать каждого реципиента по заранее установленным критериям и выстраивать соответствующую иерархию по уровню личностного развития людей. На этой основе,
Musgrave R. A. Provision for Social Goods // Public Economics / Margolis J., Guitton H. (eds.). - L.-Besingstoke, 1969. S. 16.
л Ш а. о
е
ш й.
о
со ^
и ш
3 ш
собственно, и выделялась «опережающая группа» людей, послужившая образцом для определения стандартов культурной деятельности и нормативов бюджетных ассигнований.
Требование статистической надежности репрезентативности расчетов определило масштабы и характер проводимого социологического опроса населения, в котором приняли участие 911 представителей Орла, 1569 жителей Мценска и Болхова, а также 676 человек, проживающих в шести селах. Всего было опрошено 3156 человек, представляющих все основные сегменты населения Орловской области.
Принимая во внимание, что социальные стандарты должны максимально полно учитывать особенности разных групп населения региона и специфику социокультурной ситуации по возможности во всех городах и селах, населенные пункты Орловской области были разбиты на 3 самостоятельных типа. Во-первых, город Орел как центр региона, во-вторых, другие города области и, в-третьих, сельские населенные пункты. При этом в каждом типе населенных пунктов изучались 14 групп населения, отличающиеся между собой по полу, возрасту и образованию. Таким образом, при анализе 14 групп населения в 3 типах поселений, объектом изучения стала культурная деятельность 42 групп жителей Орловской области. В каждой из них была выстроена иерархия людей по уровню их личностного
развития и зафиксированы параметры их культурной деятельности.
Базой для построения социальных стандартов служит культурная деятельность наиболее развитой в личностном плане «опережающей группы» населения. С опорой на идеи крупнейших представителей отечественной философии и психологии была предложена методология построения иерархических шкал, описываемая восьми-элементной структурой личностных потенциалов и социальных ролей человека. Первые четыре представляют духовные потенциалы (ценностно-ориентационный, познавательный, созидательный и коммуникативный), вторые четыре — важнейшие социальные роли людей (производственная, общественная, семейная и досуговая).
Сформированность у человека всех восьми элементов означает наиболее высокий уровень личностного развития. На другом полюсе находятся те, у кого ни один элемент не сформирован сколько-нибудь основательно. Между двумя крайними точками располагаются люди с различными комбинациями сложившихся элементов, тем самым образуется иерархия уровней личностного развития. При этом «коэффициенты расхождения» определяются на основе анализа реальной культурной деятельности в регионе: как отношение потребления культурных благ каждого вида людьми различного уровня развития к среднему по всему массиву объему потребления этих же благ. Данное отношение равно еди-
нице в том случае, если потребление людей определенного уровня развития совпадает со средним показателем; оно больше единицы, если эти размеры выше среднего, и меньше единицы, когда они ниже среднего.
При построении социальных стандартов ключевым сюжетом является вопрос об уровне целей, который целесообразен для данного исторического отрезка и конкретных условий культурной деятельности. Чтобы быть реалистичной, цель не должна слишком завышаться. Подобная ситуация могла бы возникнуть, если за социальные стандарты принять масштабы культурной деятельности самой развитой части населения, той, у которой все 4 духовных потенциала заметно развиты и которая успешно выполняет все 4 социальные роли. Таких людей на момент проведения исследования было около 3% в городах и 2% в селах в Орловской области. Рас-
считывать, что в обозримом буду- 121 щем можно всех жителей регио- ■ на вывести на этот уровень, было бы наивно.
С другой стороны, неправомерно и занижать цель, что ведет к большей или меньшей стагнации социального развития. При этом надо иметь в виду, что чем ниже уровень целевых установок, тем большее количество людей уже сейчас ему соответствует, а значит, и возможные перемены в культурной деятельности населения будут менее значительными. Иными словами, чем ниже избираемый уровень, тем, как уже отмечалось, меньше и социальная ценность вводимых стандартов. Исходя из этих соображений, в исследовании было выделено 6 уровней личностного развития населения региона и соответственно рассчитано 6 вариантов коэффициентов расхождения по каждому виду культурной деятельности (табл. 1).
Таблица 1
КОЭФФИЦИЕНТЫ РАСХОЖДЕНИЯ
Вид культурной деятельности Фактическое потребление на 1000 жителей Коэффициенты расхождения
При удельном весе «опережающей группы» населения:
8% 16% 38% 59% 82% 100%
Посещение театров 265 2,300 1,700 1,200 1,200 1,000 1,000
Посещение концертов 13 1,250 1,600 1,400 1,200 1,100 1,000
Посещение музеев 272 1,850 1,750 1,400 1,200 1,070 1,000
Читатели библиотек 463 1,600 1,600 1,500 1,300 1,050 1,000
Участники клубных формирований 50 1,250 1,250 1,250 1,250 1,000 1,000
Посещение парков 1139 0,850 1,010 0,970 1,100 1,040 1,000
л Ш а. о
е
ш й.
о
со ^
и ш
3 ш
А*)*) Наиболее высокий уровень соответствует показателям культурной деятельности людей, у которых развиты 3 или 4 личностных потенциала и которые успешно выполняют свои социальные роли. Таких разносторонне развитых людей в Орловской области оказалось 8%. Тех, кто отличается развитыми духовными потенциалами, но успешно реализует лишь часть социальных ролей, оказалось тоже 8%. Это — второй уровень избранной классификации. Их объединение с людьми первого уровня дает 16%.
В силу явного крена в сторону духовного развития за счет относительной слабости социальной практики эти люди названы односторонне развитыми. Третий уровень — это люди с двумя сформированными духовными потенциалами и успешно выполняющие одну или несколько ролей. Их уже 22% и вместе с двумя предыдущими группами они составляют 38% населения. Эта группа получила название средне развитых.
Четвертый уровень образуют люди с одним сформированным духовным потенциалом и скромной социальной практикой (12 роли). Это группа слабо развитых — 21%, и вместе с тремя отмеченными выше она охватывает 59% жителей области. Пятый уровень — эклектично развитые. У людей этого уровня развиты 1 или 2 духовных потенциала и практически бесплодна социальная практика. Их личностная характеристика выглядит случайной и беспорядоч-
ной. Подобное свойственно 23% населения. С учетом четырех первых уровней пятый составляет 82%.
Наконец, шестой уровень — несформировавшиеся. Их 18% и у них практически вовсе не сформированы духовные потенциалы, они успешно выполняют в лучшем случае одну социальную роль, а часто — ни одной. Это самый низкий уровень, вместе с остальными их 100%, т. е. в данном случае речь идет обо всем населении и коэффициент расхождения здесь всегда равен 1,0.
Величина и иерархия коэффициентов расхождения свидетельствуют о степени отставания нынешних масштабов культурной деятельности населения от социально желательных, соответствующих мериторным интересам общества. Больше всего отстает от желательного уровня театр (максимальный коэффициент 2,3), несколько меньше отставание у музеев и выставок (максимальный коэффициент 1,85). Еще ближе к целевому уровню процент читателей библиотек (1,6). В ряде случаев самый большой коэффициент отличает не первый уровень, а второй. Это значит, данный вид культурной деятельности во многом не соответствует запросам наиболее развитой части населения и только для менее развитых людей он является объектом пристального интереса и значимым фактором их личностного становления. Здесь, следовательно, необходимо не только расширение масштабов предложения, но и радикальные меры по его качественному
улучшению. Подобное характерно для книговыдачи в библиотеках (бедность фондов!), посещаемости клубных мероприятий (которые, видимо, не отличаются высоким качеством).
Проведенное социологическое обследование населения Орловской области позволило сделать вывод, что при построении минимальных социальных стандартов культурной деятельности в этом регионе следует ориентироваться на поведение людей, принадлежащих к группе «средне развитых», или имеющих более высокий уровень личностного развития. Именно эту часть населения региона можно принять в качестве последней «опережающей группы», включающей в себя людей, в которых ощутим определенный потенциал духовного и социального развития: сформированы хотя бы 2 из 4 духовных потенциалов и успешно выполняется по крайней мере 1 из социальных ролей. Всякое дальнейшее понижение требований к социальному стандарту чревато уже включением в группу «опережате-лей» людей с едва начавшим формироваться духовным миром и очень бедной социальной практикой. Культурную деятельность таких людей вряд ли целесообразно использовать в качестве «образца для подражания».
Имея в виду наличие разных вариантов стандартов культурной деятельности, соответствующих предъявляемым к ним требованиям, следует подчеркнуть необходимость принятия управленческих
решений, связанных с их выбором. Оставляя право такого выбора за администрацией региона, приведу лишь некоторые соображения и рекомендации, вытекающие из анализа результатов социологического и статистического исследования культурной деятельности населения Орловской области.
Во-первых, следует иметь в виду установленное минимальное требование к стандартам и их маргинальный уровень. За исключением парков (по их посещаемости Орловская область занимает третье место и опережает абсолютное большинство субъектов Российской Федерации), где нет резона в наращивании потребительской активности, по остальным видам культурной деятельности превышение удельного веса «опережающей группы» 38% рубежа приводит к очевидной деградации самого понятия социального стандарта. И лишь в самом крайнем случае полного опустения государственной казны можно как-то оправдать варианты социальных стандартов, построенных на массиве «опережающей группы», превышающей рубеж 38%.
Во-вторых, выбирая вариант социальных стандартов, построенных на более жестких требованиях, т. е. используя в качестве образца культурной деятельности поведение «опережающей группы» с удельным весом в общей совокупности населения ниже 38%, следует иметь в виду возможность «скачков» в проектируемом потреблении культурных благ и необходимости в этом случае инвестиционной
л Ш а. о
е
ш й.
о
со ^
и ш
3 ш
Д2^ составляющей в реализации таких стандартов. Речь идет о преодолении препятствий в их достижении, которые связаны с неадекватной институциональной средой и недостаточно развитой сетью организаций культуры.
Дело в том, что значительный количественный рост проектируемого уровня потребления культурных благ при достижении стандартов, построенных на «опережате-лях» с удельным весом ниже 38%, по-видимому, вообще не может быть реализован без расширения сети организаций культуры и соответствующих инвестиций. К примеру, выбор более качественного стандарта увеличивает проектируемый уровень потребления театральных услуг с 319 посещений на 1000 жителей (при удельном весе «опережающей группы», равном 38%) до 451 посещений (при 16%) и до 611 посещения (при 8%); соответственно в музеях с 381 до 476 и 503 посещений в расчете на те же 1000 жителей.
Выполненное исследование продемонстрировало, что с учетом сложившейся ситуации и в условиях ограниченных бюджетных средств выбор социальных стандартов, построенных на «опережающих группах» с удельным весом ниже 38%, для Орловской области нецелесообразен.
Этот вывод, однако, имеет одно исключение. Речь идет о необходимости радикального изменения ситуации в концертной деятельности региона, которая требует особого внимания. Показательно, что
даже наиболее развитая часть жителей посещает концерты редко, даже очень редко и гораздо реже, чем спектакли, музеи и выставки. В большой степени это обусловлено критически низким уровнем предложения.
Принимая во внимание данный факт, можно ожидать, что увеличение предложения услуг концертных организаций приведет к росту активности населения в этом виде культурной деятельности. Более того, наблюдаемый ныне низкий уровень приобщения населения к музыкальному искусству, как это ни парадоксально, позволяет утверждать, что в данном виде культурной деятельности существуют предпосылки для реализации самого высокого уровня стандарта, причем за счет увеличения лишь текущих бюджетных ассигнований, без соответствующих инвестиций. Выделение дополнительных финансовых ресурсов и привлечение с помощью этих средств сторонних музыкальных коллективов, как и использование имеющейся сети клубных площадок, расположенных в 24 районах Орловской области, способно обеспечить прирост посещаемости концертов на 50-60%.
Конечно, выбор вариантов социальных стандартов является прерогативой администрации региона. Предложенные рекомендации сводятся к следующему: по театрам, музеям, библиотекам и клубам социально целесообразным является стандарт, установленный на базе опережающей группы с удель-
ным весом 38%; по концертным организациям соответственно 16% и по паркам следует ограничиться сложившейся ситуацией.
Следующий шаг — определение финансовых нормативов, которые соответствуют бюджетным ассигнованиям на культуру, необходимым для реализации социальных стандартов. Определение финансовых нормативов, включая нормативы финансирования из консолидированного бюджета, целевые трансферты из федерального бюджета и региональные бюджетные нормативы, предполагает выполнение следующих расчетных процедур.
1. Определение норматива финансирования из консолидированного бюджета г'-го вида культурной деятельности Ni )на основе произведения базовой величины удельных бюджетных расходов В. и коэффициента расхождения Я1 (5,. ), соответствующего '-му варианту социальных стандартов.
2. Определение нормативного прироста бюджетных ассигнований АВ, (5,) для каждого г-го вида культурной деятельности, рассчитываемого как произведение численности населения О на разность между нормативом финансирования из консолидированного бюджета N (5') и величиной удельных бюджетных расходов В..
3. Расчет целевых трансфертов из федерального бюджета для каждого г'-го вида культурной деятельности Т, (5'), определяемых
на основе реализации принципа «встречных субсидий» в виде произведения нормативного прироста бюджетных ассигнований АВ, (5') и соответствующих коэффициентов участия федерального центра в финансировании социальных стандартов % (5'). 4. Определение региональных нормативов бюджетного финансирования для каждого г'-го вида культурной деятельности ^ (5') в виде отношения разности между нормативной величиной ассигнований из консолидированного бюджета (5' )х б и целевым трансфертом из федерального бюджета Т (5к общей сумме расходов регионального бюджета В. Результаты расчетов нормативов и прироста бюджетных ассигнований на культурную деятельность в Орловской области приведены в табл. 2 и 3 (на с. 126). При установлении конкретной величины целевых трансфертов может быть использована процедура определения их размера на основе принципа «субсидий вызова». В этом случае для каждого вида культурной деятельности устанавливается некоторое соотношение (к примеру, 30:70 или 50: 50), в соответствии с которым и распределяются между бюджетами федерального центра и субъекта Федерации дополнительные расходы, связанные с реализацией социальных стандартов.
Отдавая себе отчет в том, что выбор той или иной пропорции
д«^ Таблица 2
— НОРМАТИВЫ РАСХОДОВ ИЗ КОНСОЛИДИРОВАННОГО БЮДЖЕТА
Бюджетные ассигнования на 1 жителя (руб./чел.) Нормативы расходов консолидированного бюджета (руб. / чел.)
При удельном весе «опережающей группы» населения: Рекомендуемые
82% 59% 38% 16% 8%
Театры 8,37 8,37 10,04 10,04 14,23 19,25 10,04
Концертные организации 0,79 0,87 0,95 1,11 1,26 0,99 1,26
Музеи 4,90 5,24 5,88 6,86 8,58 9,07 6,86
Библиотеки 14,41 15,13 18,73 21,62 23,06 23,06 21,62
Клубы 19,79 19,79 24,74 24,74 24,74 24,74 24,74
Парки 0,45 0,47 0,50 0,44 0,45 0,38 0,45
Прочие мероприятия и программы 13,01 13,01 13,54 15,23 15,24 17,14 15,23
Культура и искусство всего 61,72 61,72 63,41 76,06 80,04 89,46 80,20
Таблица 3
НОРМАТИВНЫЙ ПРИРОСТ БЮДЖЕТНЫХ АССИГНОВАНИЙ
Бюджетные ассигнования (тыс. руб.) Прирост бюджетных ассигнований (тыс. руб.)
При удельном весе «опережающей группы» населения: Рекомендуемые
82% 59% 38% 16% 8%
Театры 7566 0 1513 1513 5297 9836 1513
Концертные организации 714 71 143 286 428 179 428
Музеи 4430 310 886 1772 322 3765 1772
Библиотеки 13 027 651 3908 6513 76 7816 6513
Клубы 17 890 0 4473 4473 4473 4473 4473
Парки 407 16 41 -12 4 -61 0
Прочие мероприятия и программы 11761 476 2005 2013 3735 3744 2013
Культура и искусство всего 55 795 1525 12 968 16 557 25 074 29 752 16712
НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКИЙ ЖУРНАЛ
лминннв
к
может быть результатом диалога между региональными органами культуры и Министерством культуры Российской Федерации, подчеркну все же несколько факторов, влияющих на это соотношение.
Во-первых, при определении конкретных пропорций участия федерального центра в финансовом обеспечении стандартов региона необходимо учитывать сложившийся уровень потребления культурных благ и меру отставания (опережения) по данному показателю по разным видам культурной деятельности в стране. В тех видах культурной деятельности, где наблюдается отставание от среднероссийского уровня, надо предусмотреть более высокий удельный вес финансирования из федерального бюджета. Во-вторых, при «ужесточении» требований к вводимому в области социальному стандарту, т. е. при повышении уровня качества самого стандарта, бюджетное участие федерального центра также должно возрастать, обеспечивая тем самым стимулирующую роль принципа «субсидий вызова».
Указанные обстоятельства нашли отражение в дифференцированном подходе к различным видам культурной деятельности. Подчеркну еще раз, что определение пропорций долевого участия в финансовом обеспечении социальных стандартов является прерогативой органов управления. Поэтому, не настаивая на каком-то единственно возможном варианте, следует ограничиться рекомендациями, основанными на конкретном
анализе сложившейся ситуации. Для Орловской области они сводятся к следующему: доля участия федерального центра в нормативном приросте бюджетного финансирования театров, музеев и библиотек варьируется по мере повышения требований к стандарту от 30 до 50%, по концертным организациям — от 50 до 70%, по клубным учреждениям, прочим мероприятиям и программам составляет 30%, по паркам вообще не предусматривается.
Последний комментарий относится к определению объема финансовых ресурсов, направляемых на культурную деятельность в Орловской области из консолидированного, федерального и региональных бюджетов. Следует иметь в виду, что расчеты указанных показателей производились при одном исходном допущении. Это относится к достаточно традиционному условию неизменности размера бюджетных расходов в расчете на единицу потребления культурного блага г'-го вида. Именно данное предположение было использовано при определении участвующей в расчетах финансовых нормативов величины удельных бюджетных расходов В, представляющей собой произведение размера бюджетных расходов на единицу культурного блага и душевого потребления культурных благ в данном регионе.
Несмотря на обычность такого исходного допущения, следует все же считаться с возможностью нарушения данного условия.
л Ш а. о
е
ш й.
о
со ^
и ш
3 ш
А) В частности, это происходит всякий раз, когда рост цен на товары и услуги в народном хозяйстве опережает динамику цен на культурные услуги. Кроме этой фундаментальной закономерности, обусловливающей объективный характер роста убыточности культурной деятельности, следует учитывать также и самое обычное влияние инфляции на повышение размера издержек производства культурных благ, требующих в свою очередь адекватного увеличения бюджетных ассигнований.
В этом смысле рассчитанный нормативный объем финансирования культурной деятельности в Орловской области из консолидированного, федерального и региональных бюджетов должен быть скорректирован с помощью статистически заданного (проектируемого или фактического) индекса инфляции.
Завершающий шаг — расчет региональных нормативов бюджетного финансирования, представляющих собой отношение нормативной величины расходов на куль-
турную деятельность из бюджета Орловской области к общей сумме
расходов бюджета этого региона. * * *
Итак, представленная концепция социальных стандартов и нормативов бюджетного финансирования культуры основывается на междисциплинарном подходе, соединяя в себе «мериторику» и «целевые показатели культурной деятельности населения». Синтез идей, содержащихся в этих теориях, позволил преодолеть их персональные слабости, но главное — с новых позиций обосновать необходимость государственной поддержки культуры и предложить конкретные методики для расчета нормативов бюджетного финансирования, базирующиеся на стратегических представлениях общества о целесообразных масштабах и структуре культурной деятельности, создающих условия для реализации мери-торных потребностей общества в этой специфической сфере.
НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКИЙ ЖУРНАЛ
Л \ ИОНАШНВ!
к
