CC BY
47
УДК 34.07
АЛЕКСАНДР ИВАНОВИЧ СТАХОВ,
доктор юридических наук, профессор, заведующий отделом административно-правовых исследований (Российский государственный университет правосудия), e-mail: alexander-stakhov@yandex.ru
О НЕКОТОРЫХ ПРОБЛЕМАХ ПРИМЕНЕНИЯ И ПЕРСПЕКТИВАХ ОПТИМИЗАЦИИ
АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРИНУЖДЕНИЯ
ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ ФУНКЦИЙ
ПО КОНТРОЛЮ И НАДЗОРУ
Реферат: из анализа массива законодательства, регламентирующего порядок применения мер административно-правового принуждения в сфере государственного контроля и надзора за деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, выделяются два взаимосвязанных комплекса административно-принудительных мер [пресекательно-наказательный (карательный) и пресекательно-восстановительный (контрольно-надзорный)]. Данные комплексы административно-принудительных мер предлагается кодифицировать во взаимосвязи с разработкой административно-правового института деятельного раскаяния юридического лица и индивидуального предпринимателя, объединив названные меры и процедуры их применения в одном процессуальном федеральном законе.
Ключевые слова: административное принуждение, административно-принудительные меры, пресе-кательно-наказательные (карательные) меры, пресекательно-восстановительные (контрольно-надзорные) меры, контрольно-надзорные органы, правоохранительные органы, государственный контроль и надзор, административная юрисдикция.
В своем Послании Федеральному Собранию от 3 декабря 2015 г. Президент Российской Федерации В. В. Путин просил Правительственную комиссию по административной реформе совместно с деловыми объединениями представить до 1 июля 2016 г. конкретные предложения по устранению избыточных и дублирующих функций контрольно-надзорных органов. В связи с этим представляется необходимым сделать акцент на проблемах применения и перспективах оптимизации административного принуждения при осуществлении правоохранительными органами функций государственного контроля и надзора. В таком контексте под правоохранительными органами понимаются органы исполнительной власти, уполномоченные осуществлять функции по контролю и надзору в разнообразных сферах обеспечения общественной и государственной безопасности (промышленной, пожарной, транспортной и др.), а также в иных сферах обеспечения правопорядка (ФСИН России, ФНС России, ФАС России, ФСБ России и др.).
Оценивая достигнутый уровень систематизации и процедурной регламентации мер административного принуждения, применяемых правоохранительными органами, уполномоченными осуществлять государственный контроль и надзор, предлагается подразделить данные меры на два вида:
1) кодифицированные административно-принудительные меры, регламентированные КоАП РФ;
2) несистематизированные административно-правовые меры, перечень которых и основания применения предусмотрены законодательством, устанавливающим порядок осуществления правоохранительными органами государственного контроля (надзора) за деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
Из анализа КоАП РФ следует, что кодифицированные административно-принудительные меры применяются компетентными правоохранительными органами в порядке производства по делам об административных правонарушениях.
Основаниями применения контрольно-надзорным органом кодифицированных административно-принудительных мер являются:
1) наличие хотя бы одного из поводов к возбуждению дела об административном правонарушении, предусмотренных ст. 28.1 КоАП РФ и относимых по смыслу к деятельности юридического лица или индивидуального предпринимателя;
2) установленный состав административного правонарушения, совершенного юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем.
Кодифицированные административно-принудительные меры применяются контрольно-надзорными
© Стахов А. И., 2016
органами в целях выявления и пресечения административных правонарушений, совершаемых юридическими и физическими лицами, а также привлечения указанных лиц к административной ответственности.
С учетом целевой направленности и характера неблагоприятных последствий систему кодифицированных административно-принудительных мер, применяемых контрольно-надзорными органами к юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю, предлагается называть карательным или пресекательно-наказательным комплексом административно-принудительных мер.
В зависимости от конкретного основания и целевой направленности, а также специфики вызываемых неблагоприятных последствий представляется обоснованным выделить в структуре пресека-тельно-наказательного комплекса следующие группы однородных административно-принудительных мер, применяемых контрольно-надзорными органами.
1. Обеспечительные пресекательно-наказатель-ные меры - меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренные ст. 27.1 КоАП РФ.
2. Меры административной ответственности -административные наказания, предусмотренные ст. 3.2 КоАП РФ, в том числе административные наказания в виде предупреждения или административного штрафа.
3. Ретроспективные наказательные меры - меры по предупреждению причин и условий совершения административных правонарушений, установленные ст. 29.13 КоАП РФ, а именно: вынесенное юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю представление о принятии мер по устранению причин административного правонарушения и условий, способствовавших его совершению.
Оценивая установленную законодателем целевую направленность государственного контроля и надзора, осуществляемого правоохранительными органами за деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, можно сделать вывод о том, что данный вид административной деятельности нацелен на предупреждение, выявление и устранение нарушений обязательных требований, а также вреда, причинно-связанного с такими нарушениями.
Примечательно, что нарушения обязательных требований, допускаемые юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, официально не признаются административными правонарушениями, но многократно указываются в нормах Федерального Закона от 28 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государствен-
ного контроля (надзора) и муниципального контроля», а также федеральных законов отраслевого и специального законодательства в сфере государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти. Например, к нарушениям обязательных требований можно отнести нарушения лицензионных требований, антимонопольного законодательства, законодательства о налогах и сборах и др.
По сути, нарушения обязательных требований выделяются законодателем в качестве самостоятельного варианта неправомерного поведения юридического лица или индивидуального предпринимателя, которое является основанием для применения контрольно-надзорными органами целого ряда специфических административно-принудительных мер, нацеленных на выявление и устранение данных правонарушений за рамками производства по делам об административных правонарушениях. Например, такими мерами являются: выдача юридическому лицу предписаний об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения; выдача юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства; снятие товара с производства, прекращение выпуска, приостановка реализации товаров, приостановление действия лицензии, приостановление действия сертификата, приостановление действия декларации, прекращение действия сертификата соответствия или декларации о соответствии и др.
В данном контексте нарушение юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем обязательных требований предлагается понимать как выявляемый в ходе контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти самостоятельный вид неправомерного поведения юридического лица или индивидуального предпринимателя в форме неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательных требований (установленных федеральным законодательством или законодательством субъектов РФ ограничений, запретов, дозволений), причиняющего обратимый (устранимый активными действиями проверяемого лица) вред и поэтому влекущего за собой применение комплекса специальных мер административного принуждения.
Учитывая целевую направленность, а также специфику неблагоприятных последствий, предлагаем систему взаимосвязанных административно-принудительных мер, применяемых в целях выявления и устранения нарушений обязательных требований, а также их последствий, называть пресекательно-восстановительным комплексом принудительных мер.
В структуре пресекательно-восстановительного комплекса принудительных мер в зависимости от конкретного основания и целевой направленности, а также специфики вызываемых неблагоприятных последствий предлагается выделить три вида однородных мер.
1. Обеспечительные пресекательно-восстанови-тельные меры - меры по выявлению совершаемых или совершенных нарушений обязательных требований. К обеспечительным контрольно-надзорным мерам предлагается отнести: отбор образцов продукции, объектов окружающей среды, объектов производственной среды, проведение их исследований, испытаний, а также истребование и рассмотрение документов юридического лица или индивидуального предпринимателя.
2. Пресекательно-восстановительные меры, не связанные с ограничением правомочий собственности и (или) свободы экономической деятельности, в том числе: выдача юридическому лицу разнообразных предписаний, например, об устранении выявленных нарушений; выдача юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства и др.
3. Пресекательно-восстановительные меры, влекущие за собой временное ограничение правомочий собственности и (или) свободы экономической деятельности, а именно: снятие товара с производства, прекращение выпуска, приостановка реализации товаров, приостановление действия лицензии, приостановление действия сертификата, приостановление действия декларации, прекращение действия сертификата соответствия или декларации о соответствии, принудительный отзыв продукции и др.
Оценивая законодательство в сфере государственного контроля и надзора, осуществляемого правоохранительными органами, следует подчеркнуть, что при отсутствии четких и ясных критериев квалификации деяний юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, влекущих за собой применение выделенных выше пресекательно-восстановительных мер, в России до настоящего времени отсутствуют детально регламентированные и систематизированные законодательные процедуры применения данных мер. При этом в сфере государственного контроля и надзора издано множество подзаконных нормативных правовых актов, в которых при отсутствии соответствующей законодательной нормы органами исполнительной власти предприняты попытки фрагментарной разработки контрольно-надзорных технологий (процедур) применения пресекательно-восстановительных мер. Например, административным регламентом
предусматривается обязательное присутствие проверяющего лица и (или) проверяемого в ходе реализации указанных мер, устанавливаются требования документального оформления действий по применению отдельных пресекательно-восстано-вительных мер (например, требования к оформлению предписания о приостановке производства и реализации продуктов; образцы уведомлений о приостановлении и возобновлении лицензии. Кроме того, имеют место случаи, когда процедуры применения пресекательно-восстановительных мер определяются письмами контрольно-надзорных органов исполнительной власти.
При достигнутом уровне законодательной регламентации технологий (процедур) применения пресекательно-восстановительных мер следует отметить, что в соответствии с ч. 3 ст. 26.2 КоАП РФ результаты контрольно-надзорных проверок допускаются в качестве доказательств по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем.
Соответственно выявленные нарушения обязательных требований, с одной стороны, квалифицируются контрольно-надзорным органом как правонарушения, влекущие за собой применение мер административного принуждения пресекательно-восстановительного характера, которые, по сути, связаны с делом об административном правонарушении, возбуждаемым в отношении проверяемого лица, но применяются за рамками производства по делам об административных правонарушениях (выдача предписаний об устранении нарушений обязательных требований, приостановление и аннулирование лицензии и др.); с другой стороны, по окончании проверки переквалифицируются компетентными правоохранительными органами как административные правонарушения путем составления соответствующего протокола об административном правонарушении в отношении проверяемого юридического лица или индивидуального предпринимателя.
При таком законодательном подходе безусловное требование ч. 3 ст. 26.2 КоАП РФ о необходимости соблюдения всякого закона при сборе доказательств по делу об административном правонарушении, а также презумпция невиновности, закрепленная в КоАП РФ, заставляют задуматься о допустимости «двойных стандартов» квалификации нарушений обязательных требований, совершаемых юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, а также о качестве доказательственной базы, собранной компетентным правоохранительным органом при помощи пресекательно-восстановительных мер, процедуры применения которых законодателем не разработаны и не унифицированы.
Кроме того, отсутствие в КоАП РФ возможности для освобождения от административной ответственности в случае применения пресекательно-восстановительных мер (например, приостановления действия лицензии, выдачи предписания, снятие товара с производства, прекращение выпуска, приостановка реализации товаров) снижает мотивацию правонарушителя в устранении в кратчайшие сроки допущенных нарушений обязательных требований.
Перечисленные обстоятельства позволяют говорить о необходимости разработки в России единого процессуального закона об административно-
правовом принуждении (кодекса административной юрисдикции Российской Федерации), который смог бы объединить комплексы пресекательно-восстановительных и пресекательно-наказательных мер, применяемых органами исполнительной власти в сфере государственного контроля и надзора, а также систематизировать и унифицировать технологии (процедуры) применения таких мер.
При таком подходе материальные нормы КоАП РФ, регулирующие административную ответственность, логично закрепить в кодексе Российской Федерации об административной ответственности.
ALEXANDERIVANOVICH STAHOV,
dsc in law, professor, head, administrative and legal researches department
(The FSBEIHE «RSUJ»), e-mail: alexander-stakhov@yandex.ru
ON SOME PROBLEMS OF APPLICATION AND PROSPECTS
OF OPTIMIZING ADMINISTRATIVE COERCION WHEN IMPLEMENTING THE FUNCTIONS OF CONTROL AND SUPERVISION BY LAW ENFORCEMENT AGENCIES
Abstract: there are two interconnected sets of administrative coercive measures (preclusive-punishing (punitive) and preclusive-recovery (control and supervisory) according to the analysis of the body of legislation regulating the order of applying the measures of administrative and legal coercion in the sphere of public control and supervision of activities of legal entities and individual entrepreneurs. These sets of administrative coercive measures are suggested to be codified with regard to the development of administrative legal institution of active penitence of a legal entity and an individual entrepreneur, by combining the measures mentioned and the procedures of their application in a single federal procedural law.
Key words: administrative coercion; administrative coercive measures; preclusive-punishing (punitive); pre-clusive-recovery (control and supervisory); supervisory and regulatory bodies; law enforcement agencies; public control and supervision; administrative jurisdiction.
© Stahov A. I., 2016
