CC BY
37
А.Ф. Павлов
д-р техн. наук, проф., заведующий лабораторией ОАО «НЦ ВостНИИ»
A.С. Нехорошева
старший следователь СЧ ГСУ ГУ МВД России по Кемеровской области, майор юстиции
Д.В. Гаврилов
старший научный сотрудник ОАО «НЦ ВостНИИ»
B.С. Лудзиш
д-р техн. наук, проф., ведущий научный сотрудник ОАО «НЦ ВостНИИ»
УДК 622.8
О МЕТОДОЛОГИИ НОРМОТВОРЧЕСТВА
В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ТРУДА И ПРОМЫШЛЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
Нормотворчество по охране труда и промышленной безопасности, имея свою многолетнюю историю, остается без достаточного методического и методологического обеспечения. В статье дается представление о целях и задачах, о структуре предстоящих исследований нормотворчества в области охраны труда и промышленной безопасности.
Ключевые слова: НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ ДОКУМЕНТЫ, ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ, МОТИВАЦИЯ, РЕГЛАМЕНТАЦИЯ, БЕЗОПАСНОЕ ПРАВОСОЗНАНИЕ И ПОВЕДЕНИЕ
Одним из основных способов охраны труда и обеспечения промышленной безопасности было и остается ведение работ в соответствии с установленными правилами и нормами. Но в связи с постоянно происходящими изменениями в технике и технологии производства принятые когда-то правила и нормы уже не соответствуют современным условиям хозяйствования, поэтому требуется их замена или обновление. Получается, что чем быстрее происходит обновление техники и технологии горного производства, тем объемнее становится работа по обновлению правил и норм по охране труда и промышленной безопасности. Современная ситуация складывается так, что разработка и обновление правил и норм по охране труда и промышленной безопасности во всех отраслях экономики превращается в специализированную повседневную деятельность, называемую нормотворчеством.
Сегодня нормотворчество в области охраны труда и промышленной безопасности и в научной, и в производственной деятельности многих специалистов
горного производства занимает весьма значимое место. Нормотворчеством приходится заниматься не только при составлении и периодическом обновлении правил и инструкций по охране труда и промышленной безопасности, но и в повседневной работе при составлении и обновлении многих документов производственно-технического назначения, например паспортов, технологических карт, планов ликвидации аварий, проектов развития горных работ и т.п.
Вместе с тем такая работа в методическом плане ничем не обеспечена. Практически нет методических пособий, как вести эту работу. В основном говорится о том, как излагать и оформлять, где согласовывать и утверждать документы, и не более того. Безусловно, и это важно, но пока во всем нормотворчестве наиболее актуальным остается вопрос обоснования содержания нормативных положений и условий, регламентирующих и мотивирующих действия работников, например в сфере охраны труда и промышленной безопасности.
Таким образом, в горном производстве, как и в любом другом, постоянно присутствует пробле-
ма обновления и развития нормативного правового обеспечения охраны туда и промышленной безопасности, перерастающая в проблему методического и даже в проблему концептуального, методологического обеспечения нормотворчества. Прежде чем приступить к разработке или обновлению любого нормативно-правового документа по охране труда и промышленной безопасности, всякий раз требуется определиться концептуально, на методологическом уровне, как это делать, какой позиции придерживаться.
Решению проблемы нормотворчества в области охраны труда и обеспечения промышленной безопасности посвящается настоящая работа.
Целью настоящей работы в перспективном плане является создание условий для снижения риска крупных аварий и производственных травм путем совершенствования и развития методологии нормотворчества, а затем и методического и организационно-правового обеспечения системы управления производством, персоналом, в том числе охраной труда и промышленной безопасностью угольных шахт.
Идея работы заключается в совершенствовании и развитии методологии нормотворчества путем внесения в нормативно-правовое обеспечение системы управления производством, персоналом, в том числе охраной труда и промышленной безопасностью, современных представлений о приемлемом уровне и принципах анализа и управления риском аварий и производственных травм.
Целью нормотворчества в области управления производством, персоналом, в том числе охраной труда и промышленной безопасностью, является формирование безопасной и производительной работы работника в интересах успеха целого, малой рабочей группы, подразделения, организации, государства. Реализация этой цели осуществляется по двум направлениям нормотворчества:
• регламентация деятельности работника по безопасному и производительному ведению им работ в интересах успеха целого: подразделения, организации (предприятия, учреждения), государства;
• мотивация работника к безопасному и производительному ведению им работ в интересах успеха целого: подразделения, организации (предприятия, учреждения), государства.
Структура нормотворчества как структура направлений деятельности по нормативно-правовому обеспечению в области охраны труда и промышленной безопасности, фактически повторяет структуру системы государственного регулирования и хозяйственного управления производством. Это, во-первых, обусловлено тем, что система управления охраной труда и промышленной безопасностью входит составной частью в систему управления производством. Во-вторых, нормы и правила образуют организационно-правовое обеспечение системы управления производством, в том числе охраной труда и промышленной безопасностью.
Если так, то в содержательном плане нормы, правила и условия как по регламентации, так и мотивации деятельности работников определяются содержанием системы управления, ее целями и задачами, эффективную реализацию которых они обеспечивают.
При этом примем во внимание, что цель и содержание системы управления на каждом уровне управления промышленным производством разные. Поэтому нормативное организационно-правовое обеспечение системы управления производством, в том числе охраной труда и промышленной безопасностью, по своему содержанию, по своим целям и задачам является разной для каждого уровня иерархической структуры системы управления производством.
Таким образом, содержание нормотворчества определяется целью и содержанием той системы управления, нормативно-правовой основой которой ей предстоит быть. Вместе с тем нормотворчество характеризуется общими для любых систем управления условиями:
• нормотворчество для каждого уровня управления ведется по двум направлениям: регламентация и мотивация трудовой деятельности работника, работающего одновременно в качестве руководителя (управляющего субъекта) и исполнителя. Сегодня это характерно даже для большинства работников рабочих профессий, способных самостоятельно осуществлять порученную им работу на своих рабочих местах;
• нормотворчество, ориентированное на формирование поведения людей, не может игнорировать интересы власти, органов государственного регулирования и хозяйственного управления, так как только действующая власть
способна обеспечить исполнение требований и условий законодательных актов и нормативных документов, в том числе локальных;
• одним из основных приоритетов органов государственной власти является обеспечение благоприятных условий хозяйствования - той основы, которая определяет благополучие, качество жизни населения. Отсюда следует, что в концептуальном, методологическом плане любое нормотворчество, в том числе по охране труда и промышленной безопасности, для любой хозяйственной деятельности должно быть ориентировано на создание благоприятных условий хозяйствования. При этом следует принять во внимание, что охрана труда и обеспечение промышленной безопасности не являются самоцелью хозяйствования, а условием и даже способом достижения экономических целей.
Нормотворчество как вид деятельности по регламентации и мотивации безопасной и производительной работы того или иного работника в интересах успеха целого, того или иного предприятия или учреждения является всего лишь одним из этапов в процессе создания любого законодательного акта или нормативного правового документа. Есть и иные этапы жизненного цикла законодательного акта или нормативного правового документа, например, ввод в действие, использование и обновление, которые сопровождаются своим видом нормотворчества:
• регламентация порядка изложения нормативно-правового документа по охране труда и промышленной безопасности;
• регламентация порядка согласования и утверждения нормативно-правового документа по охране труда и промышленной безопасности;
• регламентация порядка изучения и освоения работниками нормативно-правового документа по охране труда и промышленной безопасности;
• регламентация порядка контроля органами хозяйственного управления своевременности и полноты исполнения нормативно-правового документа по охране труда и промышленной безопасности;
• регламентация порядка надзора органами государственного регулирования своевременности и полноты исполнения нормативно-правового документа по охране труда и промышленной безопасности;
• регламентация порядка аудита органами хозяйственного управления состояния локальных документов по охране труда и промышленной безопасности и разработки решений по их совершенствованию и развитию;
• регламентация порядка аудита органами государственного регулирования состояния законодательных актов, межотраслевых и отраслевых документов по охране труда и промышленной безопасности и разработки решений по их совершенствованию и развитию.
Эти направления нормотворчества, являясь сопутствующими этапу нормотворчества по регламентации и мотивации безопасной и производительной деятельности работника в интересах успеха организации или учреждения и дополняя друг друга, охватывают весь цикл создания, использования, обновления и развития системы нормативных правовых документов по охране труда и обеспечению промышленной безопасности, тем самым создают единое целое. Каждое направление со всеми своими особенностями представляет предмет самостоятельного исследования, неповторимую творческую деятельность, которая должна будет не завершаться составлением нормативных правовых документов, а обеспечивать их сопровождение и своевременное обновление и развитие. Это обстоятельство побуждает для каждого направления нормотворчества разрабатывать свое методическое пособие, предваряя его концепцией.
Теперь о задачах нормотворчества. Для определения задачи нормотворчества недостаточно понимания цели управляемой деятельности. Необходимо еще руководствоваться знаниями об условиях управляемой деятельности.
Условия нормотворчества по охране труда и обеспечению промышленной безопасности определяются рассматриваемым видом деятельности организации или учреждения. Следует принять во внимание, что любой нормативный акт:
Первое - регламентирует и мотивирует поведение людей в их деятельности при условии, если его исполнение подкрепляется или силой государственной власти, или силой выгоды для работника, или силой общественного мнения, или тем, другим и третьим вместе.
Отсюда следует, что нормотворчество как деятельность, во-первых, не может быть аполитично.
Во-вторых, должно служить стратегическим интересам организации или учреждения. В-третьих, не должно игнорировать интересы общественности, соответствовать морально-этическим нормам поведения людей.
Второе - является хозяйственным механизмом управления в выбранном виде деятельности. Отсюда следует, что нормотворчество как деятельность является составной частью организации системы управления деятельностью предприятия или учреждения в выбранном виде деятельности и потому должно соответствовать используемым принципам управления в данном виде деятельности.
Третье - является хозяйственным организационно-правовым механизмом, соответствующим трем критериям: осуществимости, приемлемости и выгодности.
Отсюда следует, что результатом нормотворчества является продукция. Производителям этой продукции стоит думать о возможностях и об интересах потребителей этой продукции, иначе она может быть не приемлема для них, не принята ими.
Четвертое - является механизмом формирования культуры поведения, культуры общежития людей в выбранном виде деятельности. Отсюда следует, что нормотворчество как деятельность является составной частью процесса воспитания культуры общественного поведения в выбранном виде деятельности и потому должно соответствовать общепризнанным принципам и морально-этическим нормам при данном виде деятельности.
Пятое - организует непротиворечивое взаимодействие людей при условии непротиворечивости требований и условий нормативно-правовых документов, изданных управляющими субъектами разного уровня государственного регулирования или хозяйственного управления путем обеспечения приоритета требованиям и условиям вышестоящего уровня власти.
Зависимость содержания нормотворчества от содержания и задач системы управления приводит к тому, что направления совершенствования и развития нормотворчества определяются актуальными направлениями совершенствования и развития системы управления в рассматриваемом виде деятельности организации или учреждения.
Отсюда следует, что направления совершенствования и развития нормотворчества должны соответствовать актуальным, современным и перспективным направлениям совершенствования и развития системы управления в рассматриваемом виде деятельности организации или учреждения.
Приведем в качестве примера несколько перспективных направлений совершенствования систем управления сложными социально-экономическими системами:
1. Возложение персональной ответственности за состояние охраны труда и обеспечение промышленной безопасности на первого руководителя организации или учреждения и вовлечение на этой основе всего ресурса его власти в интересах охраны труда и промышленной безопасности.
2. Организация управления всем персоналом предприятия или учреждения, в том числе работниками рабочих профессий, на едином принципе делегирования ответственности и доведения на этой основе ответственности по охране труда и промышленной безопасности до работников рабочей профессии, обеспечение баланса между их правами и ответственностью. Во-первых, их профессиональный уровень позволяет им самостоятельно вести порученное им дело на своих рабочих местах. Во-вторых, они фактически обладают правом самостоятельно вести порученное им дело, оперативно принимая решения в своей сфере деятельности в границах своих рабочих мест, пока не неся при этом должной меры ответственности.
3. Создание не оптимальной системы управления, применительно к заданным условиям функционирования социально-экономической системы, а адаптивной, способной реагировать и приспосабливаться к изменяющимся условиям, и обеспечение на этой основе устойчивости, надежности функционирования организации или учреждения в трудно прогнозируемых, динамично меняющихся условиях.
4. На принципах делегирования ответственности вовлечение всего персонала в управление деятельностью организации или учреждения, в том числе по охране труда и промышленной безопасности, и обеспечение на этой основе самоорганизации системы управления и повы-
шение эффективности деятельности организации или учреждения.
5. Оценка деятельности работников по охране труда и промышленной безопасности на всех уровнях хозяйственного управления и государственного регулирования не по проделанной работе, а по результатам снижения аварийности, травматизма, заболеваемости на подконтрольных им объектах и обеспечение на этой основе повышения эффективности социального партнерства по снижению риска аварий, производственных травм и производственно обусловленных заболеваний.
6. Рассмотрение требований по охране труда и промышленной безопасности как требований к качеству работ и на этой основе на всех уровнях государственного регулирования и хозяйственного управления реализация положений Трудового кодекса РФ по браковке работ, в том числе по охране труда и обеспечению промышленной безопасности.
Отсюда следует, что нормотворчество в методологическом плане требует, во-первых, понимания направлений совершенствования и развития системы управления выбранного вида деятельности, а во-вторых, закрепления этого понимания в нормативно-правовых положениях того или иного нормативно-правового документа.
Таким образом, определился следующий первоочередной состав задач нормотворчества:
1. Анализ состояния и выявление «узких мест», организационных и технических причин, дефектов в производственной деятельности рассматриваемой организации или учреждения, в том числе по охране труда и промышленной безопасности.
2. Анализ состояния с выявлением дефектов и их причин в системе управления производством, персоналом, в том числе охраной труда и промышленной безопасностью рассматриваемой организации или учреждения.
3. Анализ состояния с выявлением дефектов (устаревших положений и условий) и их причин в нормативно-правовом обеспечении системы управления производством, персоналом, в том числе охраной труда и промышленной безопасностью рассматриваемой организации или учреждения.
4. Обоснование основных направлений совер-
шенствования и развития системы управления производством, персоналом, в том числе охраной труда и промышленной безопасностью, в том числе в части нормативно-правового обеспечения рассматриваемой организации или учреждения.
5. Совершенствование и развитие нормативно-правового обеспечения системы управления производством, персоналом, в том числе охраной труда и промышленной безопасностью исследуемой организации или учреждения.
Для решения этих задач должны быть разработаны методы их решения и таким образом создано методическое обеспечение нормотворчества в части нормативно-правового обеспечения системы управления производством, персоналом, в том числе охраной труда и промышленной безопасностью.
В заключение следует отметить следующее:
1. Возросшая интенсивность горного производства и происходящие изменения в технике и технологии потребовали замены или обновления устаревших нормативных правовых документов по охране труда и технике безопасности. В деятельность нормотворчества стало вовлекаться все большее число специалистов, причем не периодически, как прежде, а в порядке повседневной их деятельности. Для организации эффективной их деятельности по нормотворчеству потребовались методические пособия, разработанные на единой методологической основе.
2. Направления совершенствования и развития нормотворчества для организаций и учреждений по регламентации и мотивации персонала в безопасной и производительной их работе в интересах успеха целого, в том числе по охране труда и промышленной безопасности, определяются актуальными направлениями совершенствования и развития их системы управления в рассматриваемом виде деятельности.
3. Состав и содержание задач нормотворчества по охране труда и обеспечению промышленной безопасности определяется целью нормотворчества и условиями ее реализации в том или ином рассматриваемом виде деятельности организации или учреждения.
ON METHODS OF RULEMAKING IN THE SPHERE Павлов Архип Федорович
OF LABOR PROTECTION AND INDUSTRIAL e-mail: pavlovarhip@yandex.ru
SAFETY Нехорошева Анастасия Сергеевна
A.F. Pavlov, A.S. Nekhorosheva, D.V. Gavrilov, V.S. Гаврилов Дмитрий Викторович
Ludzish e-mail:gavrilovdmitriy1985@yandex.ru
Rulemaking in labor protection and industrial safety Лудзиш Владимир Станиславович
having it's long history still does not have proper e-mail: ncvostnii@yandex.ru
methodological provision. In the article they give
the concept of aims and tasks and of the structure
of the future researches of rulemaking in the sphere
of labor protection and industrial safety.
Key words: LEGAL DOCUMENTS,
ORGANIZATIONAL AND LEGAL PROVISION
OF MANAGEMENT SYSTEM, MOTIVATION,
REGULATION, SAFE WAY OF THINKING AND
BEHAVIOR
155
