CC BY
173
СОЦИАЛЬНАЯ СФЕРА
УДК 332.1
О МЕХАНИЗМЕ ФИНАНСИРОВАНИЯ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ РАЗНОУРОВНЕВЫХ УСЛУГ НА БАЗЕ МНОГОФУНКЦИОНАЛЬНЫХ ЦЕНТРОВ (НА ПРИМЕРЕ РОСТОВСКОЙ ОБЛАСТИ)
Б.П. НОСКО, кандидат экономических наук, начальник управления инноваций в органах власти E-mail: bnosko@inbox.ru Правительство Ростовской области Д.Ю. САЛОМАТИН, консультант отдела обеспечения развития сети МФЦ департамента государственного регулирования в экономике E-mail: salomatindmitriy@mail.ru Минэкономразвития России Н.А. МАЛЫШЕВА, главный специалист отдела государственных услуг управления инноваций в органах власти E-mail: nata.malysheva89@gmail.com Правительство Ростовской области
В статье отмечается, что в регионах Российской Федерации создание сети многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг (МФЦ) всегда происходило в рамках централизованной либо децентрализованной модели. В настоящее время наиболее актуальным вопросом работы МФЦ является определение оптимального механизма финансирования организации предоставления разноуровневых федеральных, региональных и муниципальных услуг в условиях функционирования различных моделей построения системы МФЦ. Указана разработанная и апробированная в Ростовской области методика комплексной передачи региональных услуг МФЦ в условиях децентрализованной модели.
Ключевые слова: многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг
Организация предоставления государственных и муниципальных услуг в МФЦ - это процессная инновация, осуществляемая государством в рамках административной реформы в целях повышения качества предоставления государственных и муниципальных услуг для населения1.
Популярность МФЦ среди жителей страны растет с каждым годом: первые МФЦ в рамках отдельных региональных программ административной реформы были открыты в 2007 г., сейчас в России осуществляют деятельность более 1 100 МФЦ, а к концу 2015 г. их количество составит почти 3 000 - не менее 90% граждан будут иметь
1 ГолубеваА.А., Соколова Е.В. Инновации в общественном секторе: введение в проблему // Вестник СПб. ун-та. Сер. «Менеджмент». 2010. Вып. 4-й. С. 39, 40.
возможность получения государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна»2.
Многофункциональные центры, ориентированные на интересы граждан3, смогли зарекомендовать себя как действенный способ решения проблемы разобщенности органов власти, обеспечения доступности и прозрачности предоставления услуг и снижения коррупционного потенциала.
Организация деятельности МФЦ является полномочием субъектов Российской Федерации4, которым могут быть наделены органы местного самоуправления, поэтому многофункциональные центры могут быть созданы в организационно-правовой форме как государственного, так и муниципального учреждения.
Право передачи полномочия и выбора организационно-правовых форм позволяет региону применять либо централизованную либо децентрализованную модель построения сети МФЦ (рис. 1).
При централизованной модели высшим исполнительным органом государственной власти региона создается многофункциональный центр в форме государственного учреждения в административном центре региона с последующим открытием филиалов в муниципалитетах.
При децентрализованной модели органами местного самоуправления создаются многофункциональные центры в форме муниципальных учреждений.
Использование децентрализованной модели позволяет эффективно и оперативно решить два главных вопроса при создании сети МФЦ:
1) финансовый - консолидируются средства регионального и муниципальных бюджетов, так как для создания сети МФЦ требуются значительные средства;
2) организационно-управленческий - помимо координирующего регионального органа власти,
2 Целевой показатель установлен подп. «б» п. 1 Указа Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления».
3 Барабашев А.Г. Повышение эффективности оказания государственных услуг (анализ итогов международной конференции «Повышение эффективности оказания государственных услуг», Москва, 28-29 июня 2011 г., АППАМ, НИУ-ВШЭ, Мэрилендский университет) // Вопросы государственного и муниципального управления. 2012. № 1. С. 151.
4 Подпункт 77 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
□ Децентрализованная модель
□ Централизованная модель
Источник: составлено по данным исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации.
Рис. 1. Соотношение регионов РФ, реализующих централизованную и децентрализованную модели создания сети МФЦ
отвечающего за методическое сопровождение проекта на уровне региона, в каждом муниципальном образовании определяется ответственный за создание многофункционального центра (как правило, из числа заместителей главы администрации), формируется команда специалистов на местах.
По состоянию на начало 2014 г. в 48 регионах (58%) реализуется централизованная модель, в 35 регионах (42%) - децентрализованная модель, при этом 52% всех действующих многофункциональных центров - муниципальные, а 47% - государственные.
В основном на территории Российской Федерации многофункциональные центры создавались преимущественно в форме муниципальных учреждений.
В настоящее время в регионах России осуществляют деятельность более 1 100 МФЦ. Несмотря на то, что большее количество регионов использует централизованную модель построения сети МФЦ, в количественном выражении преобладают муниципальные МФЦ (рис. 2).
Об эффективности использования децентрализованной модели при построении региональной сети МФЦ свидетельствуют следующие данные. В начале 2014 г. доля граждан, имеющих доступ к получению услуг в многофункциональных центрах, составила более 70% в 5 регионах-лидерах: Ростовская, Липецкая, Пензенская, Тамбовская 1%
0 Муниципальные МФЦ □ Государственные МФЦ ■ Иные МФЦ
Источник: составлено по данным исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации.
Рис. 2. Соотношение государственных и муниципальных МФЦ
области, Краснодарский край. При этом в указанных регионах реализуется именно децентрализованная модель построения сети МФЦ.
Организация предоставления государственных и муниципальных услуг осуществляется, как правило, параллельно с процессом создания самой сети МФЦ. Говорить о полноценно работающей системе организации предоставления государственных и муниципальных услуг можно только тогда, когда заявитель при обращении в МФЦ имеет возможность получить набор услуг, предоставляемых органами власти всех уровней:
- федеральные государственные услуги;
- региональные государственные услуги;
- муниципальные услуги.
В настоящее время как для регионов, которые только находятся на стадии завершения работ по созданию инфраструктуры МФЦ, так и для тех, кто только развивает систему МФЦ, основным вопросом является определение оптимального механизма финансирования организации предоставления государственных и муниципальных услуг на базе МФЦ.
С учетом различных типов моделей создания сети МФЦ и групп услуг существуют 6 различных сценариев финансирования организации предоставления услуг на базе МФЦ (см. таблицу).
Рассмотрим основные проблемы, возникающие при финансировании организации предоставления федеральных государственных услуг на базе централизованной (сценарий № 1) и децентрализованной (сценарий № 2) моделей сети МФЦ.
Перечень из 15 наиболее массовых и востребованных федеральных государственных услуг, предоставление которых должно быть организовано на базе МФЦ, определен Правительством Российской Федерации5. Данный перечень включает 5 услуг Пенсионного фонда РФ, 4 услуги Росреестра, 3 услуги ФМС России и по 1 услуге МВД России, ФНС России и ФССП России.
В настоящее время законодательством Российской Федерации не определено обязательство Российской Федерации по компенсации бюджетам субъектов Российской Федерации расходов по ор-
5 О взаимодействии между многофункциональными центрами предоставления государственных (муниципальных) услуг и федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления: постановление Правительства Российской Федерации от 27.09.2011 № 797.
Сценарии финансирования организации предоставления услуг на базе МФЦ
Вид услуги Централизованная модель Децентрализованная модель
Федеральные государственные услуги Сценарий № 1 Сценарий № 2
Региональные государственные услуги Сценарий № 3 Сценарий № 4
Муниципальные услуги Сценарий № 5 Сценарий № 6
ганизации предоставления федеральных государственных услуг на базе МФЦ.
В то же самое время на федеральном уровне одним из основных способов решения данного вопроса рассматривается механизм распределения между федеральным и региональными бюджетами государственной пошлины, поступающей за оказание государственных услуг на базе МФЦ, в том числе возможность изменения ее размеров в сторону увеличения.
Преимуществом данного подхода является четкое и понятное распределение денежных средств между бюджетами различных уровней. Внесение изменений в Налоговый и Бюджетный кодексы Российской Федерации позволит определить единые правила и обеспечить финансирование предоставления федеральных государственных услуг на территории всех регионов страны.
К недостаткам данного подхода можно отнести возникновение выпадающих доходов федерального бюджета, социальное и политическое недовольство системой предоставления услуг в случае повышения пошлин за их оказание.
Одним из принципов административной реформы является повышение организационной и финансовой эффективности деятельности органов власти. В федеральном бюджете предусматриваются средства на предоставление федеральных государственных услуг, а при рассматриваемом подходе перераспределение функций по работе с заявителями в процессе предоставления услуг между федеральными ведомствами и МФЦ не сопровождается соответствующим перераспределением финансовых и человеческих ресурсов на выполнение этих функций.
В то же время в соответствии с данным подходом финансирование организации предоставления федеральных государственных услуг в многофункциональных центрах региона будет осуществляться
в соответствии с федеральным законодательством по установленным для всех субъектов Российской Федерации единым нормам.
Наиболее законодательно отрегулированной выглядит схема финансирования организации предоставления региональных услуг на базе централизованной модели (сценарий № 3) и муниципальных услуг - при децентрализованной модели сети МФЦ (сценарий № 6).
В случае централизованной модели построения сети МФЦ финансирование организации предоставления государственных услуг осуществляется в рамках государственного задания (бюджетной сметы) уполномоченного многофункционального центра региона.
Уполномоченный многофункциональный центр - это многофункциональный центр, расположенный на территории региона, уполномоченный высшим региональным исполнительным органом государственной власти на заключение соглашений о взаимодействии с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти и государственных внебюджетных фондов, а также на координацию и взаимодействие с другими многофункциональными центрами региона6.
В случае децентрализованной модели построения сети МФЦ финансирование организации предоставления муниципальных услуг осуществляется в рамках муниципального задания (бюджетной сметы) соответствующего муниципального образования региона.
Наибольший практический интерес представляет разработка в регионе механизмов финансирования, необходимых для организации предоставления региональных государственных услуг при децентрализованной модели (сценарий № 4) и муниципальных услуг в условиях централизованной модели сети МФЦ.
Данные сценарии предполагают необходимость выработки финансовых механизмов и расчета объема финансовых средств на возмещение затрат в связи с предоставлением государственных (муниципальных) услуг на базе МФЦ - муниципального (государственного) учреждения.
В этой связи представляет интерес опыт Ростовской области, в которой выработан механизм финансирования организации предоставления
6 Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг: Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ (ч. 2 ст. 15).
региональных государственных услуг в условиях децентрализованной модели развития сети МФЦ.
В Ростовской области сформирована система организации предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна» на базе многофункциональных центров:
- муниципальные многофункциональные центры работают во всех 55 городских округах и муниципальных районах, созданы 1 355 окон по обслуживанию заявителей, охват населения инфраструктурой многофункциональных центров составляет более 90%;
- создан региональный уполномоченный многофункциональный центр;
- сеть многофункциональных центров подключена к федеральной системе межведомственного электронного взаимодействия;
- работа МФЦ организована по единым стандартам: типовые услуги, единый фирменный стиль, стандарт комфортности, планировочные решения, система смс-информирования, единое специализированное программное обеспечение «МФЦ-Регион».
В МФЦ Ростовской области организовано предоставление более 100 государственных и муниципальных услуг. Общее количество предоставленных областной сетью МФЦ услуг в 2013 г. составило 1 млн 120 тыс.
В соответствии с решением Правительства Ростовской области от 14.11.2012 № 95 в 2013 г. в компетенцию МФЦ Ростовской области было передано выполнение функций по 51 государственной услуге в сфере социальной поддержки населения.
Разработан единый организационно-финансовый механизм - методика комплексной передачи областных услуг МФЦ. Она предполагает, что часть средств на содержание региональных органов исполнительной власти, предусмотренных в региональном бюджете, передается в бюджеты муниципальных образований на основе расчета реальных затрат работников МФЦ при организации предоставления региональных государственных услуг на базе многофункционального центра.
Методика перевода государственных услуг МФЦ включает следующие этапы:
1) анализ государственных услуг как совокупности отдельных операций;
2) определение по каждой государственной услуге трудозатрат, передаваемых для реализации МФЦ;
3) расчет по каждой государственной услуге, организация предоставления которой возможна на базе МФЦ, стоимости передаваемых трудозатрат;
4) расчет оптимальной штатной численности органа власти, необходимой для организации предоставления государственных услуг на базе МФЦ;
5) расчет расходов на администрирование выполнения функций, передаваемых органами власти в компетенцию МФЦ.
Рассмотрим подробнее этапы методики перевода государственных услуг на базу МФЦ, разработанную и апробированную в Ростовской области.
I. Анализ государственных услуг как совокупности отдельных операций.
На I этапе выявляются все операции, выполняемые работниками органа исполнительной власти в процессе предоставления услуги.
Передаче на базу МФЦ, как правило, подлежат 5 основных операций в процессе предоставления услуги:
1) консультирование о порядке предоставления услуги;
2) прием заявлений и документов от лиц, обратившихся за получением услуги;
3) запрос недостающих документов посредством межведомственного взаимодействия;
4) информирование заявителя о принятом решении по итогам предоставления услуги;
5) выдача результата услуги заявителю.
На II этапе осуществляется определение по каждой государственной услуге трудозатрат, передаваемых для реализации на базу МФЦ.
Трудозатраты на выполнение каждой операции определяются в результате исследований в органах исполнительной власти как среднее арифметическое по итогам 3 замеров при хронометражных наблюдениях за процессом предоставления государственных услуг заявителям. В случае, если в процессе выездного исследования было проведено менее 3 замеров, оценка трудозатрат определяется на основе экспертной оценки специалиста органа исполнительной власти.
Фиксируются также количество проведенных консультаций и количество услуг, оказанных за последний отчетный год.
Среднегодовые трудозатраты на предоставление государственной услуги на базе МФЦ рассчитываются по формуле:
Т = + С2 + Ч + ¿4 + ^ где Т - среднегодовые трудозатраты на предоставление государственной услуги;
N - количество проведенных консультаций за
последний отчетный год;
N - количество оказанных услуг за последний отчетный год;
- средние трудозатраты на консультирование о порядке предоставления услуги; ¿2 - средние трудозатраты на прием заявлений и документов от лиц, обратившихся за получением услуги;
¿3 - средние трудозатраты на запрос недостающих документов посредством межведомственного взаимодействия;
¿4 - средние трудозатраты на информирование заявителя о принятом решении по итогам предоставления услуги;
¿5 - средние трудозатраты на выдачу результата услуги заявителю.
На IIIэтапе осуществляется расчет стоимости передаваемых трудозатрат по каждой государственной услуге, организация предоставления которой возможна на базе МФЦ.
На основе определенных среднегодовых трудозатрат на предоставление государственной услуги с учетом стоимости 1 ч работы ведущего специалиста органа исполнительной власти рассчитывается стоимость передаваемых трудозатрат: М = Т • М ,
труц ч '
где Мгруд - стоимость среднегодовых трудозатрат на предоставление государственной услуги; Мч - стоимость 1 ч работы ведущего специалиста органа исполнительной власти. Стоимость 1 ч. работы рассчитывается с учетом среднего количества рабочих часов в месяц в соответствии с производственным календарем (в 2012 г. - 166 ч).
На IV этапе осуществляется расчет оптимальной штатной численности органа власти, необходимой для организации предоставления государственных услуг на базе МФЦ.
Оптимальная штатная численность органа власти, необходимая для организации предоставления государственных услуг на базе МФЦ, определяется по формуле
Ч = Т / Т ,
год 5
где Ч - оптимальная штатная численность, необходимая для организации предоставления государственных услуг на базе МФЦ; Тгод - годовой фонд рабочего времени ведущего специалиста органа исполнительной власти. В соответствии с производственным календарем на 2013 г. при 40-часовой рабочей неделе годовая норма рабочего времени составляет 1970 ч.
Учитывая среднюю продолжительность ежегодного оплачиваемого отпуска государственного гражданского служащего (20 рабочих дней или 160 ч), Т = 1 810 ч.
год
На V этапе осуществляется расчет расходов на администрирование выполнения функций, передаваемых органами власти в компетенцию МФЦ.
Объем расходов на администрирование выполнения функций, передаваемых органами власти в компетенцию МФЦ, определяется по формуле: М = М + (М + М + М ) Ч- 12 мес,
адм труд 4 св тех канц7
где Мадм - объем расходов на администрирование выполнения функций, передаваемых органами власти в компетенцию МФЦ; Мсв - расходы на приобретение услуг связи; Мтех - расходы на техническое обслуживание и текущий ремонт оборудования, бытовой и оргтехники;
Мканц - расходы на приобретение канцелярских принадлежностей, расходных материалов, картриджей и хозяйственного инвентаря и оборудования.
Аналогичным образом рассчитывается объем расходов на администрирование выполнения иных функций, передаваемых другими органами исполнительной власти в компетенцию МФЦ.
Методика перевода государственных услуг на базу МФЦ позволяет без увеличения расходов федерального (регионального) бюджета:
1) перераспределить функции и средства федерального (регионального) бюджета между органом власти и МФЦ;
2) осуществить поэтапное сокращение штатной численности органа власти и финансирования в связи с передачей соответствующих функций МФЦ.
В Ростовской области расчет на краткосрочный период времени (2014-2015 гг.) был проведен в отношении 138 областных государственных услуг, передача которых возможна МФЦ.
В соответствии с проведенными расчетами организация предоставления государственных услуг на базе МФЦ потребует:
- увеличения штатной численности работников МФЦ (в 2014 г. - на 40 ед., в 2015 г. - на 52 ед.);
- увеличения расходов на администрирование функций, передаваемых МФЦ (в 2014 г. - на 17 млн руб., в 2015 г. - на 22 млн руб.).
Возможными вариантами финансирования затрат на организацию предоставления в МФЦ областных государственных услуг являются:
1) сокращение расходов органов исполнительной власти, что достигается:
- за счет оптимизации деятельности и сокращения штатной численности;
- за счет сокращения расходов на реализацию государственных программ и иных мероприятий;
2) дополнительное финансирование за счет предоставления субсидий бюджетам муниципальных образований Ростовской области.
Таким образом, методика перевода государственных услуг на базу МФЦ, разработанная и апробированная в Ростовской области, предоставляет инструментарий для выработки комплексного решения по передаче услуг регионального уровня в компетенцию многофункциональных центров. Принципы и подходы, используемые в методике, масштабируемы и могут быть применены в процессе подготовки финансовых расчетов-обоснований для организации предоставления федеральных услуг на базе МФЦ, а также при выработке механизма финансирования организации предоставления муниципальных услуг в условиях централизованной модели развития сети МФЦ.
Список литературы
1. Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления: Указ Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 601 / Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru.
2. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ. URL: http://www.consultant.ru.
3. Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг: Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ. URL: http://www. consultant.ru.
4. О взаимодействии между многофункциональными центрами предоставления государственных (муниципальных) услуг и федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления: постановление Правительства Российской Федерации от 27.09.2011 № 797 // Собрание законодательства РФ. 03.10.2011. № 40 (ст. 5559).
5. Голубева А.А., Соколова Е.В. Инновации в общественном секторе: введение в проблему //
Вестник СПб. ун-та. Сер. «Менеджмент». 2010. Вып. 4-й. С. 39, 40.
6. Барабашев А.Г. Повышение эффективности оказания государственных услуг (анализ итогов международной конференции «Повышение эф-
фективности оказания государственных услуг». Москва, 28-29 июня 2011 г., АППАМ, НИУ-ВШЭ, Мэрилендский университет) // Вопросы государственного и муниципального управления. 2012. N° 1. С. 151.
Regional economics: theory and practice Social sphere
A MECHANISM FOR FINANCING PUBLIC AND MUNICIPAL SERVICES IN MULTIFUNCTIONAL CENTERS (A ROSTOV REGION CASE STUDY)
Boris P. NOSKO, Dmitrii Yu. SALOMATIN, Natal'ya A. MALYSHEVA
Abstract
The article notes that a network of multipurpose centers of public and municipal services in the regions of the Russian Federation has always been either a centralized model or decentralized one. Nowadays, the most topical problem of such centers is to determine an optimum mechanism for funding the organization that grants various federal, regional and municipal services in various models' operation conditions. The authors submit a technique of regional service complex transfer developed and approved in the Rostov region in the conditions of a decentralized model.
Keywords: multipurpose center, public, municipal, services
References
1. Decree of the President of the Russian Federation "On Principal directions of improvement of the public administration system" of May 07, 2012 № 601. Available at: http://www.pravo.gov.ru. (In Russ.)
2. RF Federal Law "On General principles of organization of legislative (representative) and executive bodies of the subjects of the Russian Federation" of October 10, 1999 № 184-FZ. Available at: http://www. consultant.ru. (In Russ.)
3. RF Federal Law "On Organization of providing the public and municipal services" of July 27, 2010 № 210-FZ. Available at: http://www.consultant.ru. (In Russ.)
4. Resolution of the RF Government "On Interaction of multipurpose centers providing public (municipal) services and federal executive authorities, bodies of the state off-budget funds, public authorities of the subjects of the Russian Federation" of September 27,
2011 № 797. A collection of RF Legislation Acts of October 03, 2011 № 40.
5. Golubeva A.A., Sokolova E.V. Innovatsii v obsh-chestvennom sektore: vvedenie v problemu [Innovation in public sector: an introduction in the problem]. Vestnik Sankt-Peterburgskogo universiteta. Menedzhment -Bulletin of Saint-Petersburg University. Management, 2010, vol. 4, pp. 39-40.
6. Barabashev A.G. Povyshenie effektivnosti okazaniya gosudarstvennykh uslug (analiz itogov mezhdunarodnoi konferentsii "Povyshenie effektivnosti okazaniia gosudarstvennykh uslug". Moskva, 28-29 iyunya 2011 g. [Increase of efficiency of public services rendering (an analysis of the results of the international conference "Increase of Efficiency of Rendering the Public Services". Moscow, June 28-29, 2011]. Voprosy gosudarstvennogo i munitsipal 'nogo upravleniya -Problems of public and municipal administration, 2012, no. 1, p. 151.
Boris P. NOSKO
Department of Innovation, Government of Rostov
Region, Rostov, Russian Federation
bnosko@inbox.ru
Dmitrii Yu. SALOMATIN
Department of Government Economic Control,
Ministry of Economic Development
of Russian Federation, Russian Federation
salomatindmitriy@mail.ru
Natal'ya A. MALYSHEVA
Department of Innovation, Government of Rostov
Region, Rostov, Russian Federation
nata.malysheva89@gmail.com
