CC BY
367
Вопросы методологии
Нормативно-политические и нормативно-правовые источники и основания государственных политик
М.Ю. Погорелко
В пространстве государственных политик, кроме правовых, действуют еще практические и традиционные источники и основания. Очевидно, что все эти классы источников и оснований тесно связаны друг с другом.
Структура исследования состоит, таким образом, из постановки задачи, выбора методов исследования, анализа задающих государственные политики форм, выявления объективно существующих взаимосвязей политических и правовых форм задания государственных политик и отдельных правовых, политических и управленческих решений в современных российских условиях.
В итоге предлагаются правовые решения, направленные на конституирова-ние системы формирования и реализации государственных политик в Российской Федерации.
Основные понятия
В первую очередь необходимо определить понятийный аппарат, используемый в настоящем исследовании.
Государственное управление — реализация совокупности целей, мер, решений и действий по их осуществлению, в основном заданных соответствующим публичным государственно-управленческим документом.
Государственная политика — система ценностей и целей, государственноуправленческих мер, решений и действий, оформленных соответствующими нормативными правовыми актами, и программ, направленных на осуществление поставленных целей.
Основания государственной политики — идейные и ценностные исходные установки, социальные, экономические и иные внешние условия, которые объективно вызывают необходимость принятия управленческих решений, изменения как отдельных политических и правовых документов, так и политической и правовой системы в целом.
Источники государственной политики — документарное воплощение содержания государственной политики, различные виды политических и правовых документов, отличающихся по способу выработки содержания и уровню принятия.
Нормативно-политические формы источников государственной политики — заявления, обращения, выступления, программы, послания, платформы и иные документы, выражающие намерения и обязательства политических лидеров и лиц, принимающих решения. Как правило, в документированном виде они содержат предписания об элементах обязательности исполнения.
Нормативно-правовые формы источников государственной политики — письменные документы, устанавливающие правила поведения (правовые нормы), принятые управомоченными на то субъектами, обязательные к исполнению и имеющие легитимный характер, обеспеченный в том числе властным принуждением.
Цель — желаемое для субъекта деятельности состояние предмета деятельности (объекта управления).
Ценности — жизненно или по иным причинам особо значимые для субъекта деятельности элементы желаемого состояния предмета деятельности (объекта управления).
Норма — правило, установленное тем или иным властным субъектом.
Программные документы — документы, определяющие цели, задачи, средства, порядок действий для регулирования и развития определенной сферы общественных отношений и государственного управления на определенный срок и направленные на решение приоритетных задач развития общества и государства, оформленные, как правило, нормативными актами органов власти.
Доктрина — основной политический и нормативно-правовой государственно-управленческий акт, задающий содержание государственной политики в области управления развитием страны, формирующий и приводящий в действие механизм ее исполнения.
Актуальность задачи и выбор методов исследования
Одним из условий развития правового государства в Российской Федерации является необходимость формирования
целостного политико-правового пространства, обеспечивающего стабильность и легитимность публично-правовых институтов власти. Существенными условиями его формирования являются согласованность и непротиворечивость источников и оснований государственных политик, что позволяет организовывать весь массив действующих актов (при всем их многообразии и динамике) в стройную иерархическую систему, во главе которой — программнодоктринальные документы.
Одной из ключевых проблем создания целостного политико-правового пространства в России является неурегулированность системы источников и оснований государственных политик. Нормативное обеспечение государственной политики на концептуальном уровне строится посредством издания документов программного характера (различных посланий, концепций, доктрин, стратегий и т. п.), которые принимаются президентом, правительством и другими органами государственной власти РФ. Однако какого-либо установленного порядка и системы принятия подобных документов, нормативных конструкций, в виде которых должны находить воплощение подобные документы, в действующем законодательстве Российской Федерации не закреплено.
Здесь очевидно возникает разрыв в цепочке формирования и осуществления государственного управления, отталкивающегося от определенных целевых и ценностных установок. Роль программно-доктринальных документов в обеспечении прозрачности и предсказуемости государственной политики из-за этого существенно снижается, как снижается и сама прозрачность и предсказуемость государственной политики в целом.
Данная группа актов напрямую адресована только исполнительным органам власти на федеральном, региональном и отчасти муниципальном уровнях. Иные, не исполнительные органы государственной власти формально не связаны обязанностью совершенствовать порядок осуществления своих функций в соответствии с направлениями развития, определенными политико-правовыми документами, несмотря на то что последние иногда напрямую касаются их деятельности.
В конечном итоге неопределенность нормативно-правовой базы по вопросам формирования и реализации государственной политики, ее источников и оснований, отсутствие комплексного подхода в государственном планировании и прогнозировании не позволяют обеспечить проведение предсказуемой и прозрачной государственной политики.
Неопределенность нормативно-правовой базы по вопросам подготовки и реализации программно-доктринальных документов поддерживается также и существующим многообразием действующих видов указанных документов.
Нормативно-политические и нормативно-правовые формы
В качестве нормативно-политических форм в проведенном исследовании рассматриваются — послания президента РФ; программы политических партий (в особенности партий, представленных в Государственной думе); предвыборные программы партий, кандидатов на пост президента и, в определенной степени, кандидатов на пост председателя правительства; выступления публичных лиц по отдельным вопросам внутренней и внешней политики страны; протоколы и декларации о намерениях по итогам совместных встреч лидеров страны с лидерами других стран и международных организаций. Этот ряд может быть продолжен и дальше — очевидно, что конкретных разновидностей нормативно-политических форм гораздо больше, чем было перечислено выше, но задача исчерпывающим образом определить все их вариации в проводившемся исследовании и не ставилась. В первую очередь определим те характерные черты, которые отличают нормативно-политические формы от иных форм.
Первая - это элемент обязательности для самих лиц, их принявших, и для лиц, входящих в круг властного воздействия данных лиц, можно даже сказать — «самообязывание» лица действовать в устанавливаемых им самим рамках.
Вторая особенность — наличие формы и ее открытость, доступность широкой публике. В одних случаях это будут некие документарные предписания (послания, программы партий, заявления органов власти), в других — зафиксированные в стенограммах публичные высказывания, видео- и аудиозаписи (обращений, пресс-конференций) или обнародованные в другой форме.
Еще одна особенность состоит в том, что политические документы действуют до тех пор, пока они подкреплены волей к исполнению издавшего их субъекта. В то время как, например, правовые акты адресованы неопределенному кругу лиц (для всех) и являются действующими вне зависимости от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом, остается или нет принявший их субъект у власти, т. е. они обладают свойствами надэлекторальной устойчивости и пролонгированности действия.
Рассмотрим некоторые из перечисленных нормативно-политических форм подробнее.
В соответствии с п. «е» ст. 84 и другими положениями Конституции, президент определяет приоритетные направления развития страны и указывает их в своем послании к Федеральному Собранию, в бюджетном послании, а также в других программных документах, юридическая сила которых, однако, в соответствии с действующим законодательством, представляется не вполне ясной.
Однако, в последнее время именно в посланиях президента определяются основные направления развития Российского государства, намечается тенденция усиления их роли в формировании государственных политик. Причем в политических кругах данный вид документа рассматривается как конституционноправовое основание формирования стратегии правового развития Российской Федерации1.
В современном законодательном процессе посланиям президента придается первостепенное значение. Законодательная деятельность Федерального Собрания осуществляется с учетом приоритетных задач, поставленных в ежегодных посланиях президента. Законопроекты, которые вносятся президентом и правительством в целях реализации посланий президента, рассматриваются в первоочередном порядке.
Кроме того, есть и такой пример: во исполнение Послания Президента 2007 г. было принято распоряжение Правительства РФ от 15 июня 2007 г. № 781-р «Об утверждении комплексных мер по реализации основных положений Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ 2007 г.», а также девять актов органов исполнительной власти, посвященных мерам, направленным на реализацию положений Послания Президента 2007 г. Для сравнения: в 1997 г. было принято только одно Постановление Правительства РФ.
Контрольное управление Президента РФ ежегодно готовит доклад об итогах реализации послания главы государства Федеральному Собранию, отмечая полноту реализации положений послания и указывая направления, которые не получили законодательного закрепления.
Таким образом, послание президента — это документ, определяющий основные направления внутренней и внешней политики государства. Но основной проблемой посланий является неясность их статуса. Если другие программные документы, формулирующие цели, задачи, средства, порядок действий для регулирования и развития соответствующей сферы общественных отношений и государственного управления ею, также не определяют свой статус, но оформляются соответствующим правовым актом органов государственной власти, силу
1 См. Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации о состоянии законодательства в Российской Федерации в 2005 г.
которого и приобретают, то послания никаким статусным актом не оформляются. Все это свидетельствует о том, что значение послания во многом зависит от конъюнктурного «расклада» политических сил в России и от возможности влияния президента на политический процесс.
Из этого по логике следует, что послания сами по себе не обязательны для исполнения. Кроме того, столь сжатый документ не может содержать необходимое количество управленческой атрибутики. Поэтому можно сделать вывод, что послания носят характер политического документа, который представляет общественности идеологическую позицию главы государства. Кроме того, срок действия послания — один год (бюджетного — три года) и его целевое содержание может постоянно меняться.
В данном случае, рассматривая бюджетное послание президента и его послание Федеральному Собранию, интересно заметить, что бюджетное послание обладает даже более определенным статусом и его шансы на реализацию выше не только потому, что оно обладает узким предметом (бюджетная и отчасти налоговая сфера), но и в силу того, что президент как участник бюджетного процесса может непосредственно контролировать реализацию своего послания в проекте бюджета, в то время как его возможности по контролю реализации послания Федеральному Собранию опосредованны и гораздо менее конкретны, а правительство президенту формально не подчинено.
Что касается предвыборных платформ партий и кандидатов на пост президента (и в некотором отношении — кандидатов на пост председателя правительства), то здесь законодательство еще более расплывчато.
Для политических партий Федеральным законом от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях» установлено, что их цели и задачи излагаются в уставе и программе партии, а при выдвижении кандидатов (списков кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления политическая партия обязана опубликовать свою предвыборную программу в порядке и сроки, которые установлены законодательством Российской Федерации о выборах. Но обязательность реализации данной предвыборной программы в явном виде не закреплена.
Таким образом, реализация заявленных в программе целей и задач в ходе разработки и принятия федеральных законов, определяющих политику государства в той или иной сфере, остается практически целиком и полностью на усмотрение самих партий и со стороны проконтролирована быть не может. Немногие партии в такой ситуации будут обращать внимание на свою программу и необходимость ее реализации, несмотря на то, что они установили в ней цели и принципы своей же собственной деятельности.
Что касается кандидатов на пост премьер-министра, то, как закреплено в ст. 111 Конституции, он назначается президентом с согласия Государственной думы. В Государственную думу вносится предложение только о кандидатуре премьера, но не его программа действий на срок избрания. Таким образом, Государственная дума, утвердив кандидатуру, может оценить только саму персону, ее возможный политический вес и влияние, т. е. ее прошлые заслуги, но никак не предполагаемые действия в будущем. В ряде зарубежных стран — как, например, в Испании — кандидат на пост премьер-министра вносит на обсуждение
Конгресса депутатов политическую программу правительства, которое он намерен сформировать, и просит палату о доверии. В случае утраты такого доверия правительство подает в отставку. В Италии одобрение парламента получает весь состав правительства в целом, а не только председатель правительства.
В России при выдвижении кандидатов на пост Президента или Председателя Правительства представление и одобрение кем-либо каких-либо программ действий на предстоящий срок не требуется; сами кандидатуры лишь согласуются различными политическими силами и группами интересов. Причем обязательность даже таких консультаций нигде не установлена, а сложилась в силу определенных обычаев и может быть в любой момент признана формальностью и отменена. Намерения же самих кандидатов лишь реконструируются из их публичных выступлений, предвыборных дебатов или из выражения симпатии и поддержки, демонстрируемых различными партиями и группами интересов, т. е. из неформальных и ни к чему не обязывающих высказываний.
К нормативно-политическим можно отнести высказывания не только органов исполнительной власти, но также и законодательных и иных государственных органов власти.
Так, например, Государственная дума и Совет Федерации принимают заявления по отдельным вопросам внешней и внутренней политики Российской Федерации, не носящие правового характера, но выражающие официальную позицию органов по этим вопросам. Из последних таких заявлений можно упомянуть совместное Заявление Совета палаты Совета Федерации и Совета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 18 февраля 2008 г. «О последствиях самопровозглашения независимости края Косово (Сербия)».
Из нормативно-политических документов иных органов государственной власти можно упомянуть и об Основных направлениях единой государственной денежно-кредитной политики на текущий год2. В соответствии с Федеральным законом от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», Национальный банковский совет в ходе своего заседания рассматривает и принимает к сведению Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики и направляет их для ознакомления в другие органы. В дальнейшем Совет директоров Банка России должен обеспечивать их выполнение, но остальные органы власти (Президент, Правительство, Федеральное Собрание) не обязаны неукоснительно следовать закрепленным в них положениям, и политика разных органов в данной сфере может на практике осуществляться несогласованно. Но вместе с тем данный документ оказывает значительное влияние на поведение экономических субъектов, стимулируя их к активным действиям в одних сферах экономики и предлагая воздержаться от деловой активности в других.
Ситуация в сфере нормативно-правовых форм — документов, устанавливающих правила поведения (правовые нормы), ненамного лучше. Такие государственно-управленческие документы высшего уровня включают в себя программные и доктринальные документы. Дефиниция программных и док-
2 См., например, информацию Центрального банка Российской Федерации от 28 июня 2007 г. // «Вестник Банка России» от 4 июля 2007 г. № 38.
тринальных документов в российском законодательстве отсутствует. Контент-реконструкция действующих актов такого рода дает представление, что под программными и доктринальными документами понимаются документы, определяющие цели, приоритеты, задачи, средства, порядок действий на определенный период и направленные на решение проблем и задач развития общества и государства, оформленные, как правило, правовыми актами органов власти.
Принятие программных и доктринальных документов началось с момента образования современной России. Первые документы были приняты еще Верховным Советом РФ. После кризиса 1993 г. и принятия Конституции Российской Федерации разработка и принятие такого рода актов перешли в основном под юрисдикцию Президента РФ и органов исполнительной власти во главе с Правительством. Органы законодательной власти были практически исключены из числа субъектов, принимающих программные и доктринальные документы. Однако этого нельзя сказать о субъектах Российской Федерации, где наиболее важные документы и программы принимаются чаще всего именно в форме законов субъектов Российской Федерации.
В Конституции России упоминаются три программных и доктринальных документа: послания президента Федеральному Собранию (п. «е» ст. 84), Военная доктрина (п. «з» ст. 83), федеральные программы (п. «е» ст. 71). При этом Конституция лишь упоминает документы, не определяя их статус.
В Конституции указано, что к ведению федеральных органов власти относится установление «основ федеральной политики» и «федеральные программы» в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации (п. «е» ст. 71). Однако что означают понятия «основы федеральной политики» и «федеральные программы», не определено и в дальнейшем правового регулирования и управленческого конституирования они не получили.
С другой стороны, в последнее время принятие различных программных документов приняло массовый характер; почти все сферы общественных отношений охвачены ими и почти все наиболее актуальные проблемы пытаются решать с их помощью. Но каково их управленческое качество?
Несмотря на значительное количество существующих программных и доктринальных документов, в России так и не принят нормативный правовой акт, который регулировал бы виды, иерархию, сферу действия этих документов. В итоге зачастую затруднительно определить различие между документами и их место в иерархии нормативных правовых актов.
Итак, действующие программные документы неоднородны не только в отношении сферы регулирования и содержания, но и по форме (видам). Обобщая, можно выделить несколько основных видов: доктрины, программы, концепции, стратегии, основные направления и ряд других. Объединяет эти документы одно: эффективность их реализации напрямую зависит от правовой формы утверждения. Лишь те программные и доктринальные документы, которые имеют определенный нормативно-правовой статус и встроены в систему и иерархию нормативно-правового регулирования, имеют шанс быть реализованными на практике. В то же время они не выполняют своей основной функции — системного целеполагания, ценностного ориентирования,
формирования основ государственной политики в том или ином направлении. В результате реализация управленческих действий становится бессистемной, неорганизованной, непрогнозируемой, зачастую неуправляемой и, соответственно, неэффективной.
В целом с начала 1990-х гг. было принято более 700 различных внутригосударственных программных и доктринальных документов (без учета ведомственных целевых программ). Однако все они неоднородны как по форме, так и по содержанию.
Необходимо отметить, что в отношении сферы регулирования в 2000-е гг. программные и доктринальные документы претерпели определенные изменения по сравнению с их состоянием на 1990-е гг., что объясняется изменением как социально-экономической, так и политической ситуации. Большая часть документов 1990-х гг. принималась по вопросам реформирования экономики и социальной политики. Среди более поздних чаще встречаются документы, посвященные развитию отраслей промышленности (особенно стратегически важных), обороне, правовой системе. Вопросы социальной политики по-прежнему составляют содержание значительной части документов. Но что касается программ реформирования экономики, то здесь после завершения в основном институционального реформирования имеет место почти полное отсутствие стратегий развития.
Контент-анализ, проведенный нами, позволил выявить некоторые особенности принятия и реализации данных документов:
1. В последние годы наметилась тенденция увеличения числа программных документов и попыток решения с их помощью всех более ли менее значимых проблем (приоритетные национальные проекты, федеральные целевые программы, стратегии развития проблемных регионов и отраслей и т. д.).
2. Условно программные документы можно разделить на документы, имеющие механизмы реализации (программы), и документы по сути декларативные, т. е. такими конкретными механизмами не обладающие (доктрины, концепции, стратегии и т. д.).
3. Отсутствие акта, регулирующего систему и статус программных документов, является одним из препятствий для выстраивания согласованной системы последних. Лишь малая часть документов нормативно урегулирована (федеральные и ведомственные целевые программы, президентские программы). Появление значительного количества различного вида программных документов неоправданно, многие из них по сути дублируют друг друга.
4. Большинство документов требуют для своей работы незамедлительного принятия значительного количества дополнительных актов, что на практике практически не исполняется, и документ остается фактически не реализованным. Документы, принимаемые в рамках регулирования одной группы отношений, слабо связаны друг с другом, не иерархизи-рованы.
5. Средне- и краткосрочная перспектива планирования, закрепляемая программными документами, не позволяет сделать действующие акты реальными стратегическими инструментами управления.
6. Отсутствие санкций за неисполнение программных документов подрывает их статус и управленческий потенциал.
Складывается ситуация, при которой программные и доктринальные документы носят характер скорее не правовых (управленческих, рассчитанных на реализацию), а политических документов (рассчитанных более на пиар). Зависящих от воли конкретных высших лиц государства, а не обусловленных естественной и согласованной в обществе необходимостью государственного строительства и общественного развития. В то время как обе данные формы — и нормативно-политическая, и нормативно-правовая — должны задавать ценностные основы и наполнять содержанием государственную политику.
Речь идет об упорядочении механизма формирования, или, иными словами, задания содержания государственной политики как управленческой практики. Уточним здесь, что государственная политика должна конструироваться для последующей реализации, т. е. ее задача — конструирование будущего, а вовсе не констатация результатов пост-фактум, по итогам анализа отдельных действий и решений, как часто понимается в традиционной политологии. В проведенном исследовании выбор между созерцанием уходящего и активным созиданием будущего сделан в пользу второй альтернативы.
Государственная политика - это система ценностей и целей, государственноуправленческих мер, решений и действий, оформленных соответствующими нормативными правовыми актами, и программ, направленных и осуществляемых для достижения поставленных целей. Заметим, что «совокупность» целей и мер — это еще далеко не процесс их реализации. Но столь же очевидным является и то, что если кто-то захочет проводить в отдельной сфере некую политику в данном определении, то он, не имея указанной совокупности, не сможет на практике проводить политику на системной основе. «Политика» в виде программного плана действий в любом случае должна существовать.
Предложения по конституированию системы двух форм источников государственных политик
Так мы подходим к необходимости документа, задающего содержание государственного управления. Возникает вопрос: от чего же зависит эффективность государственной политики?
Основной интегративной проблемой государственных политик в России является отсутствие прозрачного и признанного механизма их формирования и отчетливой формы выражения. Распределение полномочий между институтами исполнительной власти способствует «расщеплению» единой целенаправленной государственной политики на отдельные фрагменты, что делает возможным «растворение» полномочий и ответственности за принятые решения3. Речь идет прежде всего об отсутствии ответственности в публично-правовом и как следствие — в публично-политическом смысле.
3 Киселёв И.Ю. Принятие решений в политике: теоретические аспекты психологии выбора. - Ярославль, 2002.
Конечно, представления о государственной политике, ее основных принципах и направлениях присутствуют в сознании политической элиты или ее отдельных групп. Однако ее содержание в явной форме недоступно для граждан, избирателей, не является предметом обсуждения в широком политическом процессе. Она никак не проявляется ни в государственной идеологии, на которую наложен конституционный запрет, ни в законодательном массиве, не усматривается она и в повседневной управленческой практике.
Поэтому требуется практическое оформление самого явления государственной политики как определенного ценностного выбора правящей элиты, основанного на признанных и поддерживаемых электоратом ценностях (т. е. конкретных целевых установках, прозрачных механизмах формирования и реализации), имеющих управленческое содержание. Граждане не обязаны улавливать содержание этой политики в отдельных действиях власти, не должны полагаться только на мнения различных экспертов и аналитиков, пытающихся угадать, какая тактика или стратегия кроется в тех или иных действиях высших эшелонов власти. Они должны ясно видеть это в специальных документах, одинаково понимаемых всеми и совпадающих с практикой4.
Доктринальные и программные документы должны провозглашаться явно и открыто, содержать однозначно трактуемые любым человеком ценностные ориентиры, стратегические цели и принципы их достижения. Конкретизированное содержание государственных политик должно по возможности пронизывать всю управленческую деятельность, служить основой для разрешения управленческих коллизий и противоречий, а в некоторых случаях — основой для управленческих инициатив.
Предлагаемая иерархия программных и доктринальных документов выглядит следующим образом. На самом верхнем уровне — Конституция Российской Федерации и федеральные конституционные законы как акты, обладающие наивысшей юридической силой. Далее — федеральные законы, утверждающие доктрину государственной политики в соответствующей сфере общественных отношений (этот новый тип документа будет рассмотрен далее). Также могут приниматься федеральные и ведомственные целевые программы по отдельным направлениям, указанным в доктринах, регулирующие данные вопросы на межведомственном и ведомственном уровнях соответственно. На уровне субъектов Российской Федерации по вопросам, входящим в исключительную компетенцию субъектов Федерации, решения принимаются органами субъектов Российской Федерации самостоятельно. Аналогично и на уровне местного самоуправления.
Послания Президента РФ в данной иерархии выполняют роль политических документов, определяющих основные направления внешней и внутренней политики страны в соответствии с доктринами государственных политик на кратко — и среднесрочную (первое послание президента после избрания) перспективу.
4 О дифференциации восприятия политических ценностей населением см.: Рывкина Р.В. Эгалитаризм массового сознания населения России // Общественные науки и современность, 2006, № 5. С. 75-82.
Виды и иерархию программных, доктринальных документов и их соотношение с иными нормативными и ненормативными правовыми актами предлагается установить в Федеральном законе «О правовых актах», проект которого в настоящее время разрабатывается Центром проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования. Данный закон призван повысить эффективность законодательного регулирования общественных отношений, обеспечить единство и непротиворечивость правовой системы, закрепить научно-обоснованные стандарты, определяющие содержание и форму правовых актов.
Законопроекты о правовых актах более 40 лет разрабатываются научной общественностью и специалистами-практиками, но не находят поддержки в силу их большого объема и сложности, отсутствия консенсуса даже среди авторов проекта, а также из-за нежелания депутатов связывать себя процессуальными нормами закона, которые, в отличие от правил регламентной процедуры, довольно сложно изменить. Разрабатываемый законопроект призван установить и обеспечить механизм формирования целей на основе ценностей в системе законодательства и преемственность целевых и ценностных установок, а также включить Федеральное Собрание в процесс разработки и одобрения доктринальных документов и восстановить принцип национального консенсуса при разработке и реализации государственных политик в России.
В качестве такого управленческого документа нового типа, синтезирующего нормативно-политические и нормативно-правовые формы управленческих документов, предлагается доктрина. «Доктрина» — термин настолько привычный, что иногда ускользает точное представление о том, что это такое и зачем она нужна в практике государственного управления. Возникает вопрос: почему доктрины в России вроде бы есть, а соответствующего содержания отвечающих им направлений государственной политики нет?
Несмотря на то, что упоминание доктрины присутствует в ст. 83 Конституции, которая относит к полномочиям Президента РФ принятие Военной доктрины, в законодательстве правовое регулирование доктрин отсутствует.
В науке доктрина понимается как принятая в государстве система взглядов на цели, методы и средства деятельности определенных институций. Однако управление не предполагает в качестве своих инструментов только лишь системы взглядов. А если так происходит, появляются широкие возможности для произвола и коррупции.
Единого определения доктрины в законодательстве нет, но в некоторых из принятых доктрин присутствуют самодефиниции. Но и здесь заметна непоследовательность. Так, Национальная доктрина образования определяет себя как «основополагающий государственный документ, устанавливающий приоритет образования в государственной политике, стратегию и основные направления его развития». Военная доктрина — как «совокупность официальных взглядов (установок), определяющих военно-политические, военно-стратегические и военно-экономические основы обеспечения военной безопасности Российской Федерации». Доктрина развития российской науки — «система взглядов на роль и значение науки в обеспечении независимости и процветания России, а также принципов, определяющих механизм государственного регулирования
научной деятельности, которыми руководствуются органы государственной власти и научные учреждения».
Удивительно, но в этой ситуации неопределенности Конституционный Суд Российской Федерации еще и отметил, что основные положения Военной доктрины Российской Федерации не содержат нормативных предписаний, а поэтому не подлежат проверке Конституционным Судом5. По сути это указание на то, что исполнять доктрины и иные документы программного характера нет необходимости. Такая позиция Конституционного Суда еще больше запутала статус доктрин.
В целом было принято восемь доктрин, из которых действуют семь: Доктрина информационной безопасности (Указ Президента РФ от 09.09.2000 г. № Пр-1895), Морская доктрина на период до 2020 г. (Указ Президента РФ от 27.06.2001), Военная доктрина (Указ Президента РФ от 21.04.2000 г. № 706), Доктрина развития российской науки (Указ Президента РФ от 13.06.1996 г. № 884), Национальная доктрина образования (Постановление Правительства РФ от 04.10.2000 г. № 751), Экологическая доктрина (распоряжение Правительства РФ от 31.08.2002 г. №1225-р), Доктрина среднего медицинского и фармацевтического образования в Российской Федерации (решение коллегии Минздрава от 28.12.1999 г. протокол № 20).
Как видно, пять из восьми доктрин приняты в форме указов президента, две в форме постановлений правительства и одна — в виде решения федерального органа исполнительной власти.
Обычно доктрины регулируют объемные и стратегически важные сферы общественных отношений и в своей массе содержат весьма расплывчатые формулировки, которые описывают важность и современное состояние регулируемого вопроса и ставят задачи по его разрешению. К сожалению, в законодательстве отсутствует требование о принятии дополнительных документов во исполнение доктрин, но т. к. реальные доктрины — документы декларативные, то для их реализации нужно принятие еще ряда документов, иначе исполнение будет невозможным. Это обусловлено тем, что доктрины в принципе не содержат ни механизмов реализации, ни источников финансирования, ни конкретных реализационных мер. В результате зачем нужна эта «система взглядов»?
Неотъемлемой особенностью государственной власти является и практика, в соответствии с которой высшая власть стремится поставить себя над законом, какие бы ни были провозглашены нормы, правила, запреты, традиции и общая риторика в том или ином государстве. Отсюда также проистекают издержки
5 Постановление Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 года № 2137 «О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики», Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. № 2166 «О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта», Постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. № 1360 «Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа», Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 г. № 1833 «Об Основных положениях военной доктрины Российской Федерации».
и искажения государственного управления. Причина в том, что властнополитические решения и их реализация, в том числе и в нормативных правовых актах, приобретают особенности, связанные с индивидуальными характеристиками (не всегда положительными) лидера или правящей группировки. Они в значительной степени субъективизируются.
Поэтому актуальна задача выстраивания такой системы власти, в которой нивелировались бы указанные субъективные особенности. При этом нужно иметь в виду не одно, а два властных пространства.
Первое — пространство политического властного управления, которое имеет указанные характерные особенности, и второе — нормативно-правовое пространство административного управления, обладающее гораздо более устойчивыми характеристиками. Целесообразно их сблизить с одновременным повышением эффективности, гуманистичности, результативности, предсказуемости, прозрачности и устойчивости системы государственного управления в стране. Причем эти качества имеют значение не только для внутренних процессов, происходящих в стране, но также важны и для внешнеполитической и внешнеэкономической жизни государства, поскольку делают его более понятным, предсказуемым и привлекательным для сотрудничества и альянсов.
Под устойчивостью понимается временная_пролонгированность и над-электорально-цикловый характер. Это означает, что государственная политика должна в минимальной степени зависеть от неожиданностей очередных выборов власти, должна быть преемственной и долгоживущей. Именно поэтому представляется целесообразным найти такой механизм, который бы нивелировал неизбежные субъективные особенности высшего этажа власти и издержки ее неустойчивости при сменяемости.
Систему государственного управления можно представить как пирамиду. В основании пирамиды — вся страна с массой групп интересов: региональных, гендерных, возрастных, профессиональных и множеством других. В средней части этой пирамиды — административно-управленческий этаж, который действует уже по строгим регламентам и правилам. Цели здесь имеют почти технический характер. А наверху пирамиды цели носят характер властнополитический. Цели, транслируемые на нижние этажи пирамиды, выглядят с вершины пирамиды средствами. Когда в программах Минэкономразвития России целью объявляются институциональные реформы, то это означает, что властно-политические или ценностно-содержательные цели подменяются административно-управленческими, не содержащими в себе всеобщих сбалансированных ценностей.
Таким образом, становится чрезвычайно важным решить поставленную задачу сближения двух управленческих пространств и добиться устойчивости государственных политик в России.
Одним из путей решения поставленной задачи могут служить доктрины. Если их наполнить управленческим содержанием, они могут играть роль закрепленных в форме закона источников и оснований управленческой практики государства, делая ее системной, легитимной и понятной. Конечно, исполнительно-распорядительные действия органов государственной власти, составляющие содержание политики, определяются личным опытом руково-
дителей, воздействием различных групп интересов, в том числе и нелояльных государству. Но, с другой стороны, они могут проистекать из устойчивых документов, которые легитимны, непреложны, продолжительны (действуют дольше электорального цикла), согласованы в обществе и политических институтах. Именно эту роль могут исполнять доктрины.
Таким образом, для осуществления поставленных целей доктрина должна получить иное, управленческое определение. Препятствий для этого нет, поскольку, что означают доктрины, программы, политики, в действующем законодательстве не определено.
Итак, доктрина как источник и основание конкретной государственной политики представляет собой систему ценностей и целей, государственноуправленческих мер, решений и действий, оформленных соответствующими нормативно-правовыми актами и программами и направленных на реализацию поставленных публично целей развития. Доктрина должна задавать содержание государственного управления, формировать и запускать в действие механизм ее исполнения.
Доктрина должна иметь нормативно-правовой статус. Для современной практики это является новшеством, поскольку даже статус Послания Президента РФ Федеральному Собранию до конца не определен, не указано, что он обязателен для исполнения. Не указано также, кто его должен исполнять и в каком порядке. То же самое касается других документов высокого уровня, в том числе и сегодняшних доктрин.
Предлагается, чтобы доктринальный документ приобрел статус документа, обязательного для исполнения, что является характеристикой нормативноправового документа. Доктрина в новом понимании должна иметь уровень федерального закона.
Документ такого масштаба предпочтительнее принимать именно на уровне закона. Действительно, для российской практики более традиционным, как уже отмечалось выше, является принятие программных документов нормативными (указ президента, постановление правительства, приказ федерального министерства) и даже индивидуальными (распоряжение правительства) актами органов государственной власти и федеральных органов исполнительной власти. Но и законодательное закрепление программного документа также имеет место. Так, например, Федеральным законом от 10 апреля 2000 г. № 51-ФЗ была утверждена Федеральная программа развития образования6, и уже во исполнение данного закона были приняты постановления правительства и приказы Минобразования России, и с учетом приоритетных направлений финансирования был подготовлен проект федерального бюджета на очередной год. Также были приняты федеральные законы, определяющие основы федеральной политики в ряде сфер: Федеральный закон от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике»7, Федеральный закон от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации
6 Федеральный закон от 10 апреля 2000 г. № 51-ФЗ “Об утверждении Федеральной программы развития образования” // Собрание законодательства Российской Федерации, 2000, № 16, ст. 1639.
7 Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 35, ст. 4137.
в отношении соотечественников за рубежом»8, Федеральный закон от 29 декабря 1998 г. № 192-ФЗ «О первоочередных мерах в области бюджетной и налоговой политики»9, Закон Российской Федерации от 24 декабря 1992 г. № 4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики» (утратил силу)10.
Данная схема (принятие пакета подзаконных актов в целях реализации требований закона) является более классической и соответствующей иерархии нормативных актов по юридической силе, нежели принятие изменений в федеральные законы и кодексы Российской Федерации во исполнение внесенных в указы президента РФ изменений.
Федеральный закон как нормативный правовой акт обладает более высокой юридической силой по сравнению с указом президента, который, в соответствии со ст. 90 Конституции, не должен противоречить Конституции и федеральным законам, т. е. является подзаконным актом. Таким образом, указ президента не должен содержать положений, противоречащих действующим на территории Российской Федерации законам и Конституции и, следовательно, не может закреплять принципы и основы государственной политики в той или иной сфере, вступающие в противоречие с указанными актами. Тем более что данный вывод прямо закрепляется в другой статье Конституции — ст. 80, в соответствии с которой президент определяет основные направления внутренней и внешней политики государства в соответствии с положениями Конституции и федеральных законов. Следовательно, легитимное формирование политики государства в различных сферах, направленное на изменение или определенную корректировку уже реализуемого курса, возможно только актом равной или более высокой юридической силы, в данном случае — федеральным законом.
Утверждение доктрин федеральным законом, а не указом президента, имеет преимущество не только потому, что данная форма будет придавать положениям доктрин более высокую юридическую силу, но и потому, что сама процедура принятия федерального закона предполагает достижение согласованности позиций гораздо более широко круга субъектов, нежели подзаконный акт. В случае принятия федерального закона, в правотворческом процессе будут принимать участие в первую очередь представительный и законодательный органы — Федеральное Собрание, высшие судебные органы Российской Федерации (в пределах своей компетенции), иные органы государственной власти в пределах своей компетенции (свои предложения могут представлять Банк России, прокуратура), а также не только федеральные органы власти, но и органы власти субъектов Российской Федерации.
Форма закона также обладает, по сравнению с указом президента Российской Федерации, такими свойствами, как большая стабильность и усиленная охрана и защита, что для целей долгосрочного планирования не менее важно, чем юридическая сила документа. Такие свойства закона, как повышенная стабильность и консенсусные процедуры принятия, являются одновременно и его
8 Собрание законодательства Российской Федерации, 1999, № 22, ст. 2670.
9 Собрание законодательства Российской Федерации, 1999, № 1, ст. 1.
10 Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1993, № 3, ст. 99.
плюсами, и его минусами, т. к. позволяют повысить устойчивость к воздействию сиюминутных потребностей и узких групп интересов (указ президента РФ для данных целей является более закрытым по процедуре принятия документом и позволяет принятие в сжатые сроки в случае «экстренной» необходимости) и одновременно подвергают содержание закона риску быть искаженным в ходе различных и довольно длительных согласований. С этой точки зрения закон является менее гибким инструментом управления и проигрывает по оперативности указу президента. Но содержание закона такого плана предполагает прежде всего наличие юридических норм не столько как предписаний по должному поведению субъектов, а специфических норм (характерных особенно для конституционной отрасли права) - норм-принципов, норм-целей и норм, отсылающих к регулированию отдельных отраслей. Таким образом, повышенная стабильность закона будет обеспечивать дополнительную поддержку для формирования устойчивого ценностного поля.
Итак, в целях улучшения качества государственного управления поставлена управленческая задача, для решения которой предлагается государственноуправленческий документ — доктрина нового типа, совмещающая в себе политический и управленческий характер, содержащая целевые и ценностные положения, их детализацию, механизмы реализации в конкретной государственно-управленческой практике.
Для превращения доктрины государственной политики в долгодействующий источник конкретной управленческой практики государства необходимо решить ряд проблем. Их решение выводит на структурный макет универсальной доктрины как управленческого государственного документа нового типа. Его структура должна включать следующие разделы.
Глава 1 — «Общие положения» — содержит описание статуса доктрины, терминологии, методологии ее формировании и реализации, в том числе ценностного подхода, положенного в ее основу.
Глава 2 — «Текущее и целевое состояние данной сферы общественных отношений и государственной политики в данной сфере общественных отношений. Стратегия перехода» — содержит критическую оценку текущего состояния и задает принципы переходного процесса и целевые ориентиры развития России в долгосрочной перспективе.
Глава 3 — «Состояние данной сферы общественных отношений. Актуальные проблемы и решения» — содержит описание конкретных основных проблем и предлагаемых решений в различных сферах управления — т. н. субполитиках. Описание проблем и их решений увязано друг с другом и детализировано, указаны правовые формы решений (закон, подзаконный акт), что позволяет органам исполнительной власти приступить к их принятию и реализации без промедления. Глава построена так, что позволяет легко понять, почему предложены те или иные управленческие решения и как они связаны с решаемыми проблемами и поставленными целями.
Глава 4 — «Механизм реализации доктрины» — содержит описание принципов и системы построения органов государственного управления, основных принципов реализации государственных функций прогнозирования, планирования, мониторинга и контроля в государственном управлении данной сферой
общественных отношений, содержит описание основных требуемых преобразований в государственном управлении.
Глава 5 — «Программа реализации доктрины государственной политики в данной сфере общественных отношений» — содержит структурированную по субполитикам программу реализации предписаний доктрины с указанием ориентировочного срока принятия тех или иных решений, а также органа, ответственного за их разработку.
По своему содержанию предлагаемый документ нового типа отличается от имеющихся российских аналогов (имеются в виду аналоги по названию). Основные отличительные черты заключаются в следующем.
1. Системность построения документа в полной управленческой цепочке: интересы — ценности — цели — проблемы — задачи — управленческие решения — государственно-управленческие документы — программы действий.
2. Ценностное формирование целеполаганий.
3. Строгость и унификация терминологии и формулировок.
4. Прозрачность системы формирования государственной политики.
5. Высшая юридическая сила, обязательность исполнения, ответственность за исполнение.
6. Устойчивость государственной политики в долгосрочной перспективе, механизм ее обновления.
Предлагаемая методология конструирования программных и доктринальных документов и выстраивания их иерархии, как видим, отвечает на многие вопросы в этой сфере, поставленные в начале доклада. В итоге управленческие документы нового типа, основанные на целостном и системном подходе, гармонизирующие различные группы интересов и способные оказывать реальное и эффективное влияние на процессы, происходящие в сфере регулируемых ими отношений, могут сыграть роль модельных документов, кондиционных для принятия в виде нормативных актов, эффективных для задания содержания государственного управления в России и для достижения заявляемых целей развития.
Главное, что предложенный подход и новации в системе российского законодательства способствуют снятию политического и нормативно-правового конфликтов в государственном управлении.
