CC BY
28
42 (282) - 2007
Муниципальные финансы
нетрадиционные методы повышения финансовой самостоятельности муниципальных образований
(на примере исторического развития Архангельской области)
Н.М. МЕНьковА,
Поморский государственный университет им. М. в. ломоносова
(г. Архангельск)
В настоящее время в России продолжается работа по реализации реформы местного самоуправления, начало проведения которой связано с принятием Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». К настоящему моменту правоприменительная практика данного Федерального закона вскрыла много недостатков и проблем, которые очень активно обсуждаются сейчас представителями муниципального сообщества на различных семинарах и на страницах периодических изданий.
Наиболее острой проблемой реализации реформы является нехватка финансовых ресурсов для исполнения органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения. Особенно актуальна данная проблема для муниципальных образований — сельских поселений, которых в нашей стране насчитывается сейчас 19 894 единицы, а это почти в 2 раза больше по сравнению с дореформенным периодом1. Особенности демографического состава населения, миграционные процессы, слабое развитие инфраструктуры объективно сказались на возможностях территорий сельских поселений по мобилизации доходов в местные бюджеты.
В этих условиях возрастает необходимость поиска дополнительных источников доходов, которые бы способствовали повышению финансовой самостоятельности муниципальных образований в
1 Информация о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации по состоянию на 1 октября 2006 года //Сайт Министерства финансов Российской Федерации: URL: http://www1.minfin.ru/rms/monitoring 011006.pdf
решении возложенных на них вопросов местного значения.
Общепризнанным критерием финансовой самостоятельности территорий, в границах которых осуществляется местное самоуправление, служит показатель, характеризующий отношение собственных доходов к общей сумме доходной части местных бюджетов:
Финансовая самостоятельность МО = = собственные доходы совокупные доходы
Как видно из формулы, основная роль в регулировании показателя финансовой самостоятельности отводится величине собственных доходов местных бюджетов. При этом Бюджетный кодекс Российской Федерации к собственным доходам местных бюджетов относит не только налоговые и неналоговые доходы муниципальных образований, но и безвозмездные перечисления из вышестоящих бюджетов (включая дотации на обеспечение сбалансированности бюджетов). В нашем же случае в состав собственных доходов местных бюджетов будем относить только налоговые и неналоговые доходы, поскольку именно они являются главными объектами реализации политики по повышению финансовой самостоятельности муниципальных образований.
Анализ отечественной и зарубежной практики регулирования доходной части местных бюджетов показывает, что существует множество методов, с помощью которых можно решить проблему нехватки собственных доходов территорий. Большая часть из них относится к традиционным методам,
поскольку именно они наиболее часто используются органами государственной власти и местного самоуправления в деле повышения финансовой самостоятельности муниципальных образований. К таким методам можно отнести:
1) расширение перечня местных налогов;
2) изменение элементов налогообложения в отношении тех или иных налогов (например, отмена льгот, повышение налоговых ставок, изменение сферы распространения отдельных видов налогов);
3) увеличение нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов, подлежащих зачислению в местные бюджеты;
4) увеличение арендной платы за пользование объектами муниципальной собственности;
5) повышение стоимости платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов местного самоуправления:
6) реализация мероприятий, направленных на повышение уровня собираемости налоговых и неналоговых доходов (проведение работы по взысканию недоимки, выявление «скрытых» объектов обложения, повышение качества учета и инвентаризации объектов обложения, выявление случаев применения необоснованных льгот и т. д.).
Все эти методы, включая практику их применения в России, очень активно обсуждаются сейчас на страницах периодических изданий как представителями общественности, так и специалистами органов власти всех уровней.
В данной статье более глубокое внимание хотелось бы уделить второй группе методов, которые не так часто используются органами государственной власти и местного самоуправления в целях повышения финансовой самостоятельности территорий, в границах которых осуществляется местное самоуправление. Данные методы (назовем их нетрадиционными) вообще в современной литературе не рассматриваются как методы регулирования доходной части местных бюджетов. Однако их использование, как свидетельствует мировой опыт, дает в конечном итоге результат, который порой несравним с показателями повышения финансовой самостоятельности муниципальных образований, достигнутыми с применением традиционных методов.
Реформа, направленная на повышение собственных доходов местных бюджетов с использованием нетрадиционных методов, как правило, сопровождается другими преобразованиями (например, изменениями в территориальном устройстве местного самоуправления, в налоговом законодательстве страны).
Очень богатым историческим опытом исполь-
зования нетрадиционных методов располагает Архангельская область.
укрупнение территорий функционирования местного самоуправления: эффект масштаба на службе финансовых органов власти
В 20-е гг. прошлого столетия Архангельская область (имевшая на тот момент еще статус губернии) приступила к проведению реформы, направленной на повышение финансовой самостоятельности местных органов власти. Данная реформа проводилась в отношении бюджетов волостей, поскольку именно волости были самой низшей территориальной единицей, имеющей самостоятельный бюджет.
Волостные органы власти в начале 1920-х гг. испытывали острую нехватку финансовых ресурсов для формирования самостоятельного бюджета.
Нехватка ресурсов для формирования доходной части местного бюджета была, в первую очередь, обусловлена недостаточным объемом налогооблагаемой базы на территориях большинства советских волостей. И в самом деле, разве можно было серьезно говорить о самостоятельном бюджете в волости, где число жителей едва достигало 400 — 500 человек. В Архангельской области в 1923 г. из 145 волостей 70 % имели численность населения меньше 500 человек2. Эти волости значительно различались как по возможности формирования собственного бюджета, так и по уровню своего экономического развития.
Уровень дефицита местных бюджетов по отношению к их расходной части варьировался по отдельным волостям от 12 до 95 %. При этом наиболее дотационными были, как правило, малочисленные волости, где налогооблагаемой базы явно было недостаточно для решения всех необходимых вопросов местного значения, а неналоговые доходы в силу определенных причин (трудности с инвентаризацией имущества, высокий уровень неплатежей) не могли стать определяющим источником доходов.
Нехватка собственных доходных источников не позволяла органам волостного управления обеспечить выполнение возложенных на них полномочий по удовлетворению местных общественных нужд. По отдельным волостям собственные доходы обеспечивали покрытие только 4 — 6 % всех расходов местных бюджетов3.
2 Список укрупненных волостей и сельских обществ Архангельской губернии на 1 октября 1924 г. с картой упомянутых в списке волостей. — Архангельск: Центральная типография О.М.Х., 1924. - С. 5.
3 Государственный архив Архангельской области. Фонд 388.
Опись 2. Дело 301. Л. 253 - 261.
Таблица 1
результаты проведения реформы
Значение показателя в конце 1924 г. Значение показателя в 1929 г.
показатель (укрупненные волости) (районы)
среднее на одну колебания среднее на один колебания
укрупненную волость от до район от до
Численность населения, тыс. чел. 9,0 1,3 24,2 21,3 3,6 35,2
Площадь территории, тыс. кв. км 8,5 0,5 48,5 16,8 4,2 53,1
Число населенных пунктов 68,7 8 262 184,8 16 409
Число сельсоветов 5,4 1 13 15,6 3 25
Примечателен тот факт, что у большинства волостей собственных доходных источников не хватало даже для покрытия расходов на содержание аппарата управления. По данному показателю волости Архангельской области в тот период очень сильно отличались друг от друга.
В густонаселенных волостях, а также в волостях, являющихся центрами сосредоточения торгово-промышленных и кустарно-ремесленных предприятий, собственные доходы могли обеспечить не только финансирование административных расходов, но и решение остальных вопросов местного значения. Но были и волости, где собственные доходные источники обеспечивали покрытие только 15 % всех расходов на содержание органов волостного управления4. Недостающие средства для финансирования административных расходов, а также других расходов волостных бюджетов покрывались за счет пособий из вышестоящих бюджетов или за счет средств самообложения населения.
Все это послужило причинами для проведения реформы по повышению финансовой самостоятельности волостей. Для достижения поставленной цели органы государственной власти пошли по пути укрупнения территорий волостей. В основу организации укрупненной волости были положены три критерия: первый — число хозяйств в волости, необходимое для построения самостоятельного волостного бюджета, второй — хозяйственное тяготение отдельных населенных пунктов друг к другу и, наконец, третий критерий — историческая связь между отдельными существующими волостями5.
С учетом указанных выше критериев с 1 октября 1924 г. территория Архангельской области перешла на систему укрупненных волостей. При этом волости, в границах которых число хозяйств не превышало 150 — 200 единиц, перестали существовать как самостоятельные территории из-за их неспособности финансово обеспечить хотя бы ми-
4 Там же. Л. 130 - 165.
5 И.В. Боговой. Укрупнение волостей (Из доклада на февральской сессии Губисполкома) //Северное хозяйство. — 1924. — № 3. — С. 14.
нимальный уровень удовлетворения потребностей проживающего на них населения.
Работа по укрупнению территорий, в границах которых осуществлялась местная власть, на этом не закончилась. Предполагалось, что создание укрупненных волостей будет промежуточным этапом на пути перехода к районной системе местного управления. Позднее, в 1929 г., Архангельская область перешла на районную систему организации власти на местах.
При переходе на районную систему организации местной власти учитывались четыре фактора: 1) экономическая однородность территории; 2) производственное и снабженческо-сбытовое тяготение населенных пунктов; 3) удобство связи и управления; 4) национальный фактор6. Благодаря комбинации этих факторов район должен был представлять собой экономически законченную территорию с высокой степенью финансовой самостоятельности местных органов власти и низким уровнем зависимости в решении вопросов местного значения от помощи со стороны вышестоящих органов власти.
Результаты проведения реформы свидетельствуют о значительных масштабах укрупнения территорий, в границах которых функционировали местные органы власти (табл. 1)7.
Так, если в период существования системы укрупненных волостей показатель численности населения в среднем на одну волость составлял 9 тыс. человек, то в связи с укрупнением территорий уже до масштабов района он увеличился более чем в 2 раза и составил в конце 1929 г. 21,3 тыс. человек.
Большой интерес при этом вызывает вопрос относительно влияния данных территориальных преобразований на финансовую самостоятельность местных органов власти и на возможность реше-
6 Государственный архив Архангельской области. Фонд 221. Опись 5. Дело 446. Л. 64.
7 Статистический сборник по Архангельской губернии за 1917 — 1924 года. — Архангельск: Издание Архгубстатбюро, 1925. — С. 56 — 57; Материалы по районированию Северного края. Описание края, его округов и районов. — Архангельск, 1929. - С. 164 - 173.
ния ими наиболее значимых вопросов местного значения.
С переходом на укрупненную систему волостей дефицит волостных бюджетов Архангельской области по итогам 1925 — 1926 гг. составил 23 % по отношению к их расходной части8. Сокращение финансовой зависимости было отмечено, прежде всего, у тех территорий, бюджеты которых до реформы формировались в основном только за счет финансовой помощи со стороны вышестоящих органов власти и средств самообложения граждан. Так, только по волостям Шенкурского уезда уровень дефицита волостных бюджетов сократился почти в два раза.
В 1930 г. (с момента перехода на районную систему управления) уровень дефицита территорий, в границах которых функционировали местные органы власти, составил уже 15,3 %9.
Одновременно изменилась ситуация и в разрезе отдельных территорий. Наименьшую самостоятельность теперь имели только районы, которые были расположены на Крайнем Севере страны (сейчас это районы Ненецкого автономного округа). Суровые климатические условия, малочисленность населения и отсутствие объектов обложения объективно сказались на возможностях данных территорий по формированию бюджетов с меньшей степенью зависимости от финансовой помощи со стороны вышестоящих органов власти. Не считая этих территорий, уровень дотаций вновь созданных районов варьировался от 4 до 21 % (до реформ от 12 до 95 %). Для сравнения: на территориях бывших волостей Шенкурского уезда данный показатель при переходе на районную систему управления составил 9 % (против 40 % в 1923/24 г. и 20 % в 1925/26 гг.)10.
В 1925 г. после укрупнения территорий изменилась ситуация и в отношении обеспечения расходов волостных бюджетов собственными налоговыми и неналоговыми доходами (без учета финансовой помощи со стороны вышестоящих органов власти). Так, если ранее на территории большинства волостей собственных доходных источников местных бюджетов не хватало даже на покрытие административных расходов, то после укрупнения собственные доходы могли обеспечить не только финансирование общеадминистративных нужд, но и решение других вопросов местного значения.
8 Статистический сборник по Архангельской губернии за 1926 год. — Архангельск: Издание Архгубстатбюро, 1927. — С. 267 — 269.
9 Районы Северного края. Статистический справочник. — Архангельск: Издание Плановой комиссии Северного края, 1930. — С. 142 — 149.
10 Там же. — С. 142 — 157.
По итогам 1925 — 1926 гг. на финансирование административных расходов было затрачено 45 % собственных доходных источников всех волостных бюджетов Архангельской области, а оставшиеся 55 % были направлены на удовлетворение других местных общественных нужд (например, на поддержание общественного порядка, на здравоохранение, охрану труда)11.
С момента перехода к районной системе управления на финансирование различных вопросов местного значения (за исключением административных расходов) уходило уже 80 % собственных налоговых и неналоговых доходов всех районных бюджетов12. Если до начала проведения реформ территории, которые могли обеспечить покрытие своими доходами хотя бы административных расходов, встречались как исключение, то теперь ситуация выглядела наоборот. С переходом на новую систему территориального устройства местного управления все районы могли за счет собственных средств обеспечить не только финансирование административных расходов, но и решение прочих, не менее важных, вопросов местного значения.
Политика по укрупнению территорий волостей до масштабов районов в 20 — 30-е гг. прошлого столетия активно реализовывалась на всей территории страны. Однако только часть территорий пошла по пути перехода к районной системе организации власти на местах через создание укрупненных волостей. Именно на примере таких территорий (которые выбрали поэтапный ход реализации реформы по пути «волость — укрупненная волость — район») можно было проследить зависимость между степенью финансовой самостоятельности местных органов власти и размерами территорий, в границах которых осуществлялось местное управление.
Таким образом, органы государственной власти РСФСР видели в укрупнении территорий волостей один из путей повышения финансовой самостоятельности местных органов власти, а также обеспечения наиболее полного и эффективного решения вопросов местного значения.
Немаловажен тот факт, что укрупнение территорий волостей до масштабов района послужило началом перехода к новой политике расходования средств. Именно в 20-е гг. прошлого столетия политика «проедания» бюджетных средств сменилась
11 Статистический сборник по Архангельской губернии за 1926 год. — Архангельск: Издание Архгубстатбюро, 1927. — С. 267 — 269.
12 Районы Северного края. Статистический справочник. — Архангельск: Издание Плановой комиссии Северного края, 1930. — С. 142 — 157.
системой расходования полученных доходов на цели, связанные с территориальным развитием и удовлетворением основных социально-экономических потребностей местного населения.
Преобразования, проведенные в сфере территориальной организации местного самоуправления в 1920-е гг., позволили устранить те недостатки, которые были присущи системе организации местных финансов в начальный период становления советской власти. Реализация данных реформ привела к повышению финансовой самостоятельности органов местного управления, позволила оптимизировать структуру расходной части местных бюджетов, создала условия для упразднения практики взимания с населения дополнительных, порой даже неоправданных, сборов.
Положительное влияние укрупнения территорий на финансовую самостоятельность местных бюджетов связано с возникновением эффекта «мас-штаба»13. Первоначально данное понятие получило широкое распространение в сфере микроэкономики (для обозначения зависимости между издержками фирмы на единицу выпускаемой продукции и объемами произведенной продукции). Однако основные положения теории эффекта «масштаба» могут использоваться и в сфере общественных финансов.
Суть данного эффекта применительно к рассматриваемой теме проявляется в двух аспектах:
1) чем больше размеры территорий функционирования местного самоуправления, тем меньше объем расходов местных бюджетов в среднем на душу населения. Это достигается в основном за счет сокращения общеадминистративных и управленческих расходов;
2) чем больше размеры территорий функционирования местного самоуправления, тем больше субъектов и объектов финансовых отношений и тем больше объем поступлений в доходную часть местных бюджетов.
самообложение населения как дополнительный источник увеличения финансовой
самостоятельности местных органов власти
Самообложение как часть системы организации местных финансов известно российской практике еще со второй половины XIX в. В тот период самообложение рассматривалось как один из доходных источников бюджетов волостей и сельских обществ.
13 ПиндайкР., РубинфельдД. Микроэкономика: Пер. с англ. — М.: Дело, 2000. — С. 250 — 252.
Под самообложением понимали сборы, которые самостоятельно устанавливались органами волостного и сельского самоуправления для удовлетворения общественных и хозяйственных потребностей крестьян. В отличие от современной практики установления обязательных платежей органы местного самоуправления волостей и сельских обществ могли самостоятельно определять перечень местных сборов, которые будут взиматься на их территориях с крестьянского населения для решения вопросов местного значения14.
В законодательстве советского периода содержание понятия «самообложение» немного изменилось. Если ранее самообложение крестьянского населения устанавливалось органами местного самоуправления, то теперь решение о введении самообложения стало принимать само население на заседаниях, сходах или общих собраниях большинством голосов. При этом система самообложения в советский период существовала наряду с местными налогами и сборами, которые подлежали уплате населением в обязательном порядке. Таким образом, в советский период введение самообложения населения на тех или иных территориях не заменяло собой существования и необходимости уплаты этим же населением местных налогов и сборов.
В Архангельской области средства самообложения населения исторически рассматривались как дополнительный источник доходов местных органов власти для удовлетворения конкретных общественных нужд. Потребности населения в удовлетворении хозяйственных и социально-культурных потребностей в начальный период становления советской власти были настолько велики, что покрыть их полностью за счет бюджетных ассигнований не представлялось возможным. Именно поэтому практика внедрения элементов самообложения населения в 1920-е гг. очень активно применялась для получения местными органами власти недостающего объема денежных средств в целях их использования для решения вопросов местного значения.
На начальном этапе становления советской власти самообложение допускалось для «удовлетворения всякого рода местных общественных нужд»15. В Архангельской области средства самообложения населения использовались для строительства дорог и
14 Российское законодательство X — XX веков в 9 томах: Т. 7 / Ответственный редактор д.ю.н., профессор О.И. Чистяков, — М.: Издательство «Юридическая литература», 1989. — С. 72 — 73.
15 Постановление ВЦИК и СНК СССР «О самообложении
населения для удовлетворения местных общественных нужд»
от 29 августа 1924 года // СЗ СССР. — 1924. — № 5. — Ст. 69.
дорожных сооружений, для содержания учебно-просветительских заведений, для целей благоустройства территорий сельских населенных пунктов.
Постановление ВЦИК И СНК СССР от 29.08.1924 «О самообложении населения для удовлетворения местных общественных нужд» жестко не регламентировало перечня мероприятий, на которые могли привлекаться средства самообложения населения. Данный перечень носил открытый характер, что подразумевало возможность использования средств, собранных с населения в порядке самообложения, для решения различных вопросов местного значения.
Именно поэтому в тот период в Архангельской области очень широкое распространение получила практика сбора средств с населения на обеспечение деятельности местных органов власти (на содержание членов волисполкомов, на оплату командировочных и разъездных расходов работников аппарата управления и т. д.)16.
В тот период нехватка финансовых ресурсов для формирования доходной части местных бюджетов приводила к тому, что по отдельным территориям количество средств, собранных с населения в порядке самообложения, даже превышало суммы поступлений по некоторым крупным налогам (например, по сельскохозяйственному налогу)17. В условиях хронического дефицита большинства местных бюджетов личные доходы населения являлись на тот момент важным доходным источником, благодаря которому можно было обеспечить покрытие недостающих расходов как на содержание органов местного управления, так и на решение других, не менее важных, вопросов местного значения.
Сама процедура введения самообложения предполагала проведение общего собрания граждан, на котором большинством голосов принималось решение о введении самообложения на территории того или иного населенного пункта. При этом гражданин, не пожелавший участвовать в самообложении, не мог быть привлечен к уплате средств.
Необходимо также отметить, что право введения самообложения принадлежало только сельскому населению. И это вполне понятно. Ведь города, являясь центрами сосредоточения крупных производственных предприятий и находясь на пути пересечения торговых путей, в меньшей степени
16 И.В. Боговой. Районирование и укрупнение волостей (Из доклада на сессии Губисполкома) // Волна. — 1924. — № 43. — С. 3 - 4.
17 Северо-Восточная область. Материалы по районированию. Часть 1. — Архангельск: Центральная типография О.М.Х., 1924. — С. 507.
испытывали нехватку собственных доходных источников для покрытия своих расходов.
Однако, несмотря на добровольный характер участия населения в процедуре самообложения, а также на запрет участия в этом вопросе местных органов власти, в Архангельской области были случаи применения методов административного давления на некоторые слои населения, уклоняющиеся от участия в установлении самообложения.
Широкое распространение практики административного воздействия со стороны местных органов власти на население по вопросу введения самообложения потребовало от советского правительства принятия экстренных мер по данного вопросу. Результатом данной работы стало появление нового постановления ВЦИК и СНК СССР от 07.01.1928 «О порядке самообложения населения»18.
С этого момента решение о введении самообложения, принимаемое большинством голосов на общем собрании граждан того или иного поселения, стало обязательным для исполнения всеми жителями данного поселения (даже для тех, кто не принимал участия в собрании или проголосовал против введения самообложения). Теперь самообложение можно было устанавливать только с учетом местных особенностей хозяйственного и экономического положения каждой территории (неурожаи, стихийные бедствия, финансовые возможности поселений по мобилизации доходов и т. д.).
С момента принятия вышеуказанного постановления допускалась возможность взимания и использования средств самообложения населения только на удовлетворение хозяйственных и социально-культурных потребностей населения: на благоустройство территории, на обеспечение противопожарной охраны, на строительство дорог, на строительство и содержание учреждений социально-культурного типа.
Поэтому с 1928 г. в Архангельской области прекратилась практика использования средств самообложения на покрытие расходов по содержанию местных органов власти. Средства самообложения населения стали использоваться теперь только для целей хозяйственного развития территории и для удовлетворения основных социально-культурных потребностей местного населения19.
При введении самообложения на территории того или иного населенного пункта учитывалось
18 Постановление ВЦИК и СНК СССР «О порядке самообложении населения» от 7 января 1928 года. // Собр. Узак. — 1928. — № 8 — Ст. 73.
19 Д. Савин. Новый закон о порядке самообложения населе-
ния //Большевистская мысль. — 1928. — № 2. — С. 60.
финансовое положение каждого хозяйствующего субъекта. Это, несомненно, являлось достоинством существовавшей на тот момент системы самообложения населения. Например, маломощные крестьянские хозяйства, хозяйства военнослужащих, инвалидов войны и труда могли быть полностью или частично освобождены от участия в самообложении. Принимать участие в самообложении могли только отдельные и коллективные крестьянские хозяйства, а также граждане, постоянно проживающие на селе, но не занятые в сфере сельскохозяйственного производства (например, работающие по найму).
Практика использования института самообложения в Архангельской области в конце 1920-х гг. показала, что владельцы торгово-промышленных предприятий и кустарных производств также привлекались к участию в самообложении, но только по месту нахождения объекта производственной деятельности20. Это создавало равные возможности для участия в системе самообложения всех категорий лиц независимо от характера их деятельности и источника получения дохода.
Финансовое положение отдельных категорий хозяйств учитывалось также и при выборе формы самообложения. Вопрос относительно форм участия населения в самообложении всегда выносился на обсуждение общего собрания граждан и был одним из пунктов итогового решения о введении самообложения.
В конце 1920-х гг. допускались три формы участия населения в исполнении решения о введении самообложения: 1) уплата денежного взноса; 2) внесение натурального взноса, денежная оценка которого осуществлялась сельсоветами с учетом цен, действующих на момент принятия решения о введении самообложения (например, строительными материалами, готовыми изделиями); 3) трудовое участие населения, стоимость которого определялась по ставкам оплаты труда, действующим на момент введения самообложения для данного вида работ.
Выбор той или иной формы производился с учетом финансовых возможностей тех или иных хозяйств по уплате денежного взноса. Например, маломощные хозяйства, которые по решению общего собрания граждан не освобождались от участия в самообложении, могли быть переведены с денежной формы уплаты средств на систему трудового участия в исполнении решения о самообложении.
20 Государственный архив Архангельской области. Фонд 388. Опись 1. Дело 200. Л. 20 — 23.
Субъектами инициативы по вопросу введения самообложения в Архангельской области выступали, как правило, органы сельского управления (сельсоветы). Законодательством СССР предусматривалась возможность выдвижения инициативы о введении самообложения еще и другими категориями лиц — отдельными гражданами и общественными организациями. Но, поскольку сельсоветы были наиболее заинтересованной стороной в деле привлечения дополнительных источников дохода для решения конкретных вопросов местного значения, то вся инициатива по вопросу установления самообложения исходила именно от них.
Сельские советы участвовали в самообложении не только как его организаторы, но и как непосредственные исполнители решения общего собрания граждан: разрабатывали смету расходов, на финансирование которой предполагалось привлечение средств самообложения населения; участвовали в созыве и проведении общего собрания граждан; производили раскладку общей суммы самообложения между жителями поселения и отдельными хозяйствами; осуществляли контроль за поступлением денежных средств.
Однако во избежание произвола со стороны местных органов власти законодательством СССР устанавливался предельный размер средств, которые могли быть привлечены в порядке самообложения населения. Так, размер самообложения не мог быть выше 35 % суммы сельскохозяйственного налога, исчисленного к уплате на территории данного населенного пункта, а сама раскладка общей суммы самообложения между отдельными хозяйствами производилась пропорционально сумме уплаченных ими налогов21.
Для определения размера средств самообложения принимались во внимание объекты обложения и доходы, полученные населением от всех видов хозяйственной деятельности (табл. 2).
ОднаковАрхангельской областив 1920— 1930-егг. прошлого столетия встречались единичные случаи, когда жители населенных пунктов на общих собраниях принимали решения о введении самообложения в размере не более 35 % суммы сельскохозяйственного налога, исчисленного к уплате на территории данного населенного пункта. Значительная часть решений общих собраний граждан признавала все-таки необходимость установления самообложения в размерах, превышающих законодательно установленный предел (не менее 50
21 Постановление ВЦИК и СНК СССР от 07.01.1928 «О порядке самообложении населения» // Собр. Узак. — 1928. — № 8 — Ст. 73.
Таблица 2
Объекты и ставки самообложения
показателя для определения суммы самообложения категории лиц, подлежащие участию в самообложении
хозяйства, являющиеся плательщиками единого сельхозналога (ЕСХН) граждане, не ведущие сельского хозяйства и являющиеся плательщиками подоходного налога граждане, освобожденные от уплаты подоходного налога по необлагаемому минимуму
Объект самообложения доходы, принятые для исчисления ЕСХН доходы, принятые для исчисления подоходного налога доходы от промыслов и неземледельческих заработков
Ставка самообложения размер ставки в %, действующий для исчисления ЕСХН на момент принятия решения о введении самообложения размер ставки в %, действующий для исчисления ЕСХН на момент принятия решения о введении самообложения размер ставки в %, действующий для исчисления ЕСХН на момент принятия решения о введении самообложения
— 60 % по отношению к суммам сельхозналога, а по отдельным территориям данный процент доходил даже до 75 % и выше)22.
Чуть позднее, в 1937 г. произошел отказ от установления размера самообложения к его привязке к суммам сельскохозяйственного налога, подлежащего уплате на территории того или иного населенного пункта. С этого момента размер платежей, уплачиваемый жителями сельских населенных пунктов, устанавливался в абсолютной величине и не мог превышать предельного размера, указанного в правовых актах советских органов власти (например, для ремесленников и кустарей, объединенных в кооперативы, взносы по самообложению не могли превышать 20 руб.; для хозяйств, имеющих полевой посев или рабочий скот, — не более 75 руб. и т. д.)23.
Абсолютные показатели взносов, подлежащих уплате в порядке самообложения, постоянно пересматривались центральными органами власти СССР с учетом потребностей территорий в привлечении дополнительных ресурсов для решения вопросов местного значения.
Большой интерес представляет вопрос относительно взыскания средств самообложения с граждан, которые уклонялись от уплаты взносов. Хотя средства самообложения граждан с юридической точки зрения и не обладали качествами налогов и сборов, порядок их взыскания был аналогичным тому, который применялся и в отношении неплательщиков налоговых платежей.
Функции сбора средств самообложения с населения, а также контроля за полнотой и своевременностью их поступления были возложены на органы сельского управления (сельсоветы). Им же и было дано право вести персонифицированный учет лиц, уклоняющихся от уплаты средств самообложения.
22 Некоторые уроки и задачи самообложения // Большевистская мысль. — 1928. — № 7. — С. 23.
23 Постановление ВЦИК и СНК СССР от 11.09.1937 «О самообложении сельского населения» // СЗ СССР. — 1937. —
№ 60. — Ст. 258.
На основании учетных данных сельсоветы производили начисление пени на недоимку, образовавшуюся в результате несвоевременной или неполной уплаты средств самообложения граждан.
В первых законодательных актах СССР по вопросам введения самообложения начисление пени было единственной мерой наказания, которую несли жители сельских населенных пунктов за нарушение сроков и порядка уплаты взносов. Однако в 1930-е гг. ВЦИК и СНК СССР была установлена дополнительная мера, направленная на обеспечение полной и своевременной уплаты средств самообложения: взыскание недоимки по не уплаченным в срок суммам можно было осуществлять теперь уже в судебном порядке24.
Ранее данная мера не использовалась сельскими советами в деле взыскания не уплаченных в срок платежей. Проблема неуплаты взносов по самообложению возникла с 1928 г., когда центральными органами власти был установлен обязательный порядок исполнения решения о введении самообложения всеми жителями того или иного населенного пункта. Основными неплательщиками взносов, как правило, были наиболее зажиточные слои населения, которые рассматривали самообложение в качестве «второго налога» и убеждали других жителей селения голосовать против его введения на территории населенных пунктов. Поэтому центральными органами власти и было принято решение о возможности применения мер судебного взыскания к неплательщикам средств самообложения. В Архангельской области на фоне общесоюзной борьбы с зажиточными слоями населения борьба с кулаками, уклоняющимися от уплаты средств самообложения, находилась в центре внимания различных уровней власти.
Уплаченные средства самообложения аккумулировались на специальных текущих счетах сельсоветов, открытых в отделениях Госбанка. При этом
24 Там же, ст. 258.
средства, собранные в порядке самообложения, не подлежали включению в состав местного бюджета, а расходовались сельским советом сверх бюджета на решение мероприятий, на которые производилось самообложение. Поэтому средства самообложения в тот период было бы правильным считать источником внебюджетных средств местных органов власти. Однако их использование, как и расходование бюджетных ассигнований, допускалось только на цели социально-экономического и хозяйственного развития территории.
Таким образом, правовая и финансовая основа для использования элементов самообложения в советский период была заложена в 20 — 30-е гг. прошлого столетия. В последующие годы законодательными актами СССР только уточнялся перечень вопросов, на которые могли расходоваться средства самообложения. Все остальные положения не претерпели в последующем каких-либо серьезных изменений.
Система самообложения в том виде, в котором она применялась в годы советской власти, просущес -твовала до середины 80-х гг. прошлого века. Затем элементы самообложения все реже стали использоваться в деле повышения финансовой самостоятельности местных органов власти и сошли на «нет» к 1990 г. С этого момента понятие «самообложение» исчезло из нормативно-правовых актов органов власти всех уровней. И только с принятием Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» средства самообложения граждан снова вошли в финансовую систему местных органов власти. И сейчас средства самообложения как разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения, являются одним из элементов системы собственных доходов муниципальных образований.
Однако в настоящее время в Архангельской области, как и в большинстве субъектов Российской Федерации, самообложение не получило широкого применения в деле повышения финансовой самостоятельности муниципальных образований. Введение в Архангельской области самообложения на тех или иных территориях затрудняется рядом обстоятельств.
Во-первых, согласно действующему законодательству вопросы введения и использования средств самообложения могут быть рассмотрены только на местном референдуме. Однако процедура назначения и проведения референдума требует значительного размера финансовых затрат, которые порой превышают суммы средств, планируемые к привлечению в порядке самообложения.
Кроме того, сбор разовых платежей с граждан порой продиктован необходимостью оперативного решения возникших трудностей с финансированием конкретных вопросов местного значения. В условиях усложненного порядка организации местного референдума вопрос относительно оперативности решения возникших проблем можно поставить под сомнение.
Во-вторых, вопрос относительно финансовой базы для исчисления сумм самообложения всегда находится в зоне постоянного конфликта между группами населения с различным уровнем дохода и благосостояния. Поэтому порой местные органы власти отказываются от выдвижения инициативы о введении самообложения, боясь возникновения социальных конфликтов и проявлений недовольства со стороны потенциального электората на предстоящих выборах.
В-третьих, решение местного референдума о введении самообложения является обязательным для всех жителей муниципального образования. И составной частью данного решения является всегда спорный вопрос относительно размера самообложения и мер ответственности за неуплату разовых платежей в установленные сроки. В этом случае возникает проблема принятия окончательного решения, так как часть жителей может быть и согласна с необходимостью введения самообложения в целом, но в то же время может быть не согласна с его размером или мерами ответственности за неисполнение данного решения.
Данные проблемы мешают в большинстве субъектов Российской Федерации стать самообложению одним из источников повышения финансовой самостоятельности муниципальных образований. Хотя в Архангельской области немалая часть населения признает необходимость установления самообложения для решения таких вопросов, как благоустройство территорий, ремонт дорог общего пользования и т. д. И уже есть случаи, когда сами жители населенных пунктов на основе добровольного волеизъявления принимали участие в софи-нансировании отдельных вопросов местного значения (например, мероприятий по благоустройству и озеленению придомовых территорий).
Для раскрытия и поддержания инициативы населения в этом вопросе от органов государственной власти и местного самоуправления требуется лишь создание правовых условий, направленных на обеспечение организационных и финансовых возможностей в деле использования средств самообложения населения для повышения финансовой самостоятельности муниципальных образований.
