CC BY
368
УДК 004:528.91
НЕОБХОДИМЫЙ И ДОСТАТОЧНЫЙ УРОВЕНЬ ФИНАНСИРОВАНИЯ РАБОТ ПО СОЗДАНИЮ И ОБНОВЛЕНИЮ ГЕОПРОСТРАНСТВЕННЫХ ДАННЫХ ДЛЯ УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ ТЕРРИТОРИЙ
Геннадий Германович Побединский
ОАО «Роскартография», заместитель руководителя Федерального агентства геодезии и картографии, 109316, Россия, г. Москва, Волгоградский проспект, 45, (499)17-50-00, info @ro scartography.ru
Сергей Владимирович Орлов
ОАО «Роскартография», заместитель руководителя Федерального агентства геодезии и картографии, 109316, Россия, г. Москва, Волгоградский проспект, 45, (499)17-50-00, info @ro scartography.ru
Точный анализ российского рынка геодезических и картографических работ и услуг невозможен из-за отсутствия официальной статистической информации. Вместе с тем, исследования рынка регулярно проводятся и публикуются ГИС-Ассоциацией с 2002 г. и эти оценки можно принять за основу. Общий объем рынка подсчитывался как сумма затрат по направлениям: получение данных (геодезия и дистанционное зондирование), опытно -конструкторские работы, разработка и приобретение программного обеспечения, закупка оборудования, оказание услуг государственными и коммерческими организациями по реализации проектов, оказание государственных и муниципальных услуг гражданам и организациям.
Ключевые слова: геопространственные данные, проектирование, финансирование.
NECESSITY OF FINANCING WORKS ON GEOSPATIAL DATA COLLECTION AND UPGRADING FOR SUSTAINABLE TERRITORIES DEVELOPMENT
Gennady G. Pobedinsky
Public corporation «Roskartographiya», deputy head of Federal agency of geodesy and cartography, 109316, Russia, Moscow, 45 Volgogradsky Prospect, phone: (499)17-50-00,
info @ro scartography.ru
Sergey V. Orlov
Public corporation «Roskartographiya», deputy head of Federal agency of geodesy and cartography, 109316, Russia, Moscow, 45 Volgogradsky Prospect, phone: (499)17-50-00,
info @ro scartography.ru
The lack of official statistic information prevents from conducting accurate analysis of Russian market concerning geodetic and cartographic works and services. Nevertheless market research has been regularly conducted and the results published by GIS association since 2002. These estimations may be taken as a basis. The total market volume was calculated as the amount of expenses on: data acquisition, (geodesy and remote sensing), experimental designing, development and purchase of software and equipment , state and commercial organizations services on projects implementation, and state and municipal services for citizens and organizations.
Key words: geospatial data, designing, financing, coordinate system, geodetic networks, global satellite networks.
Оценка рынка геопространственных данных в Российской Федерации
Разработанная Центральным ордена «Знак Почета» научно-исследовательским институтом геодезии, аэросъемки и картографии им. Ф.Н. Красовского» (ЦНИИГАиК) «Программа развития геодезии и картографии на основе плана мероприятий реализации концепции развития отрасли геодезии и картографии до 2020 года» рассматривает следующее определение рынка геопространственных данных. Продукция отрасли геодезии и картографии традиционно была востребована и имела устойчивый спрос в следующих отраслях экономики и управления:
- органы исполнительной власти, отрасли экономики, силовые структуры и ведомства 79 %;
- наука, приоритетные национальные проекты 14,9 %;
- образование 1,9 %;
- экспорт 2,8 %;
- население 2 %.
Структура выполняемых видов работ в сфере геодезии и картографии для федеральных нужд в 2011 году изменилась по сравнению с 2006 годом. Увеличились объемы геодезических работ, в том числе за счет развития спутниковых геодезических сетей, включающих фундаментальные астрономо -геодезические пункты (ФАГС), пункты высокоточной геодезической сети (ВГС) и спутниковой геодезической сети 1 класса (СГС-1), появились новые виды геодезических и картографических работ с использованием современных технологий и технических средств такие, как создание цифровых топографических карт открытого применения, создание цифровых
навигационных карт, работы по созданию инфраструктуры пространственных данных Российской Федерации и др.
Укрупненная структура выполняемых видов работ отрасли геодезии и картографии для федеральных нужд может быть представлена в следующем виде [8].
12,47%
9,52%
2,11%
3,59%
6,26%
Геодезическое
обеспечение
Картографическое
обеспечение
Создание РИПД
I Создание ОЦНК
НИОКР
66,05%
Прочие
Точный анализ российского рынка геодезических и картографических работ и услуг невозможен из-за отсутствия официальной статистической информации. Вместе с тем, исследования рынка регулярно проводятся и публикуются ГИС-Ассоциацией с 2002 г. и эти оценки можно принять за основу. Общий объем рынка подсчитывался как сумма затрат по направлениям: получение данных (геодезия и дистанционное зондирование), опытноконструкторские работы, разработка и приобретение программного обеспечения, закупка оборудования, оказание услуг государственными и коммерческими организациями по реализации проектов, оказание государственных и муниципальных услуг гражданам и организациям [3, 4].
Отдельные сегменты рынка геодезических и картографических работ в 2008 - 2011 гг. исследовался фирмой Агентство «Бизнес-монитор», при этом были выполнены исследования рынка геодезических, топографических, картографических, инженерно-геодезических, проектно-изыскательских, землеустроительных и кадастровых работ в различных регионах России [1]. Используя имеющиеся данные статистической и отраслевой отчетности, мы попытались определить объем рынка услуг в области геодезии, топографии и картографии. Причём наряду с использованием данных о затратах на эти услуги и работы в качестве независимого контроля объемов рынка нами использовались данные об общей численности работающих в сфере геодезических и картографических работ и услуг, а также показатели выработки на одного работающего в федеральных государственных унитарных предприятиях отрасли геодезии и картографии. Учитывая, что эти предприятия расположены равномерно по территории страны, занимаются всеми видами геодезических и картографических работ и услуг, предполагается, что выработка на одного работающего в сфере геодезических и картографических работ и услуг в среднем должна быть равной для любых предприятий и индивидуальных предпринимателей.
Численность работающих в сфере геодезии и картографии по экспертной оценке равна 80,0 тыс. чел. Выработка в год на одного работающего в предприятиях Росреестра (Роскартографии) в год (по данным статистической отчётности) равна 0,743 млн. руб. Объём рынка, рассчитанный по фактической выработке на одного работающего и экспертной численности равен 59,4 млрд. руб. По нашему мнению объём рынка услуг в области геодезии, топографии и картографии в стране оценивается в объёме порядка 60 млрд. руб., складывается из финансирования из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и крупных акционерных обществ (ОАО «Газпром», ОАО «Роснефть», ОАО «Транснефть», ОАО «РЖД» и др.), при этом доля государства, включая субъекты Российской Федерации, составляет примерно 18 млрд. руб.
Доля объёма производства предприятий Росреестра (Роскартографии) в общем объёме рынка составляла 15,2 % [6].
На рынке геодезических, картографических и навигационных материалов и данных, а также связанных с ними работ и услуг в основном присутствуют виды продукции и услуг, которые несут производный характер. Например, геодезические данные, как правило, используются для плановой и высотной привязки каких либо пространственных объектов в проектировании, строительстве, выполнении локальных топографических съёмок на небольших площадях, выполнении кадастровых и землеустроительных работ, при геологоразведочных работах и эксплуатации месторождений и др. Г осударственные топографические карты и планы, в свою очередь, используются субъектами рынка для создания специальных тематических карт и атласов для различных нужд, в том числе для населения. Практически вся продукция, которая присутствует на рынке, создана на основе государственных геопространственных материалов и данных, о чём свидетельствует наличие знака охраны авторского права государства (© Росреестр, © Роскартография, © ГУГК СССР или © ВТУ ГШ).
До последнего времени объем геодезических, картографических и навигационных материалов и данных (геопространственных материалов и данных), работ и услуг, поставляемых для федеральных государственных нужд в натуральном выражении, их тематика и ассортимент определялись государственным заказчиком на основе норм и правил, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации1, ежегодного анализа потребностей органов государственной власти, отраслей экономики, обороны, образования, науки и населения в геопространственной информации2.
Приоритет отдавался работам, для нужд обороны и безопасности, выполняемым в соответствии с Положениями о взаимодействии3,4.
Обеспечение органов государственного управления, отраслей экономики, обороны и безопасности, иных потребителей геодезическими, картографическими и навигационными материалами и данными
1 Постановление Правительства Российской Федерации от 16.08.2002 № 608 «Об утверждении норм плотности размещения пунктов государственных нивелирных, геодезических и гравиметрических сетей и норм периодичности обновления государственных топографических карт и планов»
2 Порядок организации в Федеральном агентстве геодезии и картографии поставок топографо -геодезической и картографической продукции (выполнения работ, оказания услуг) для федеральных государственных нужд (утв. приказом Роскартографии от 21.12.2006 № 125-пр (в ред. от 11.01.2008)
3 Положение о взаимодействии Федеральной службы геодезии и картографии России и Военнотопографического управления Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации при планировании и выполнении топографо-геодезических и картографических работ на территории Российской Федерации от 08.11.1994.
4 Временное положение о взаимодействии Федеральной службы геодезии и картографии России и Военно-топографического управления Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации при производстве и поставке цифровой картографической продукции для Министерства обороны Российской Федерации от 29.07.2003.
(геопространственными материалами и данными) осуществлялось через федеральный и территориальные картографо-геодезические фонды5.
Существующий в течение многих десятилетий состав производственных предприятий отрасли геодезии и картографии был обоснован и практически реализован на основе заявок министерств, ведомств, регионов и других потребителей картографо-геодезической информации. Для Российской Федерации необходимо иметь не менее 30 предприятий производственной направленности, распределенных по территории на минимальных расстояниях от объектов работ.
До недавнего времени за каждым федеральным государственным унитарным предприятием отрасли геодезии и картографии была закреплена определенная территория Российской Федерации, в пределах которой предприятие выполняло топографо-геодезические и картографические работы и несло ответственность за состояние картографо-геодезической обеспеченности. Таким образом, реализовывался принцип обеспечения единства технологии создания геопространственных данных от геодезических измерений до обновления государственных топографических карт и планов и обеспечения ими потребителей, единства производственных, технологических, информационных и финансовых ресурсов на всей территории Российской Федерации.
Кроме того, эти предприятия выполняли целый ряд системных и уникальных функций.
Основные системные функции, исполняемые ФГУП отрасли геодезии и
картографии
1. Создание и ведение федерального картографо-геодезического фонда
2. Обеспечение единства геодезических измерений, испытания средств геодезических измерений
3. Создание системы геодезического обеспечения территории России с использованием системы ГЛОНАСС
4. Номенклатурное планирование топографо-геодезических и картографических работ по нормативам, установленным Правительством Российской Федерации
5. Организация службы контроля деформаций земной поверхности
В качестве системной функции также можно рассматривать функцию технического регулирования геодезической и картографической деятельности -разработка и утверждение нормативно-технических документов уровня «Руководящие технические материалы предприятия» и «Стандарты предприятия», которые затем перерабатывались в отраслевые нормативные документы.
5 Постановление Правительства Российской Федерации от 28.03.2000 № 669 «Об утверждении Положения о федеральном картографо-геодезическом фонде» (в ред. от 07.10.2005).
До настоящего времени действуют нормативно-технические документы, детально регламентирующие единые требования Минобороны России и Роскартографии. Планируемый, но неосуществленный переход на систему обязательных технических регламентов, необязательных национальных стандартов и стандартов предприятий может привести к тому, что в техническом регламенте не будет детальной регламентации, а стандарты предприятий будут настолько различными, что свести продукцию, созданную разными предприятиями, к единым требованиям Минобороны России будет затруднительно [6].
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 12.03.2012 № 296 «Об открытом акционерном обществе «Роскартография» в целях сохранения, развития и обеспечения эффективного использования научно -производственного потенциала унитарных предприятий, осуществляющих деятельность в области геодезии и картографии, и удовлетворения потребностей Российской Федерации в картографической, навигационной и геодезической продукции создано открытое акционерное общество «Роскартография» (далее - ОАО «Роскартография»).
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 01.12.2012 № 1597 ОАО «Роскартография» включено в перечень стратегических
предприятий и стратегических акционерных обществ, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 4 августа 2004 года № 1009 «Об утверждении перечня стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ».
В состав группы компаний ОАО «Роскартография» входят 33 открытых акционерных обществ и более 60 филиалов (ранее федеральные государственные унитарные предприятия подведомственные Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии), обладающие необходимыми лицензиями, высокотехнологичным оборудованием и высококвалифицированными кадрами для выполнения всех видов геодезических, картографических, топографических, инженерно-изыскательских, землеустроительных и кадастровых работ.
Показатели группы компаний ОАО «Роскартография» в 2005-2012 гг. по объемам работ для федеральных нужд, для других заказчиков и по прибыли приведены на диаграмме.
12000,00
10000,00
8000,00
6000,00
4000,00
2000,00
0,00
I Объем работ по контрактам с Росреестром (Роскартографией), млн. руб.
Объем работ по контрактам с другими заказчиками, млн. руб.
Объем реализованной продукции всего, млн. руб.
I Прибыль, млн. руб.
2005 г. 2006 г. 2007 г. 2008 г. 2009 г. 2010 г. 2011 г. 201:
-2000,00
* без ОАО ВИСХАГИ
Показатели группы компаний ОАО «Роскартография» в 2005-2012 гг. по численности, выработке на одного работающего, средней зарплате приведены на диаграмме.
70,00
60,00
50,00
40,00
30,00
20,00
I
Численность, тыс. чел.
Выработка на одного работающего в месяц, тыс. руб.
Средняя зарплата, тыс. руб.
10,00
0,00
2005 г. 2006 г. 2007 г. 2008 г. 2009 г. 2010 г. 2011 г. 2012 г.
В настоящее время группа компаний ОАО »Роскартография» находится в сложном финансовом положении. Кредиторская задолженность ОАО »Роскартография» составляет более 100 млн. рублей, в том числе по оплате труда более 25 млн. рублей, задолженность по платежам в бюджет и внебюджетные фонды - 20 млн. рублей, задолженность перед поставщиками и подрядчиками -70 млн. рублей. Общая кредиторская задолженность компаний,
входящих в единую с ОАО «Роскартография» группу лиц, составляет более 700 млн. рублей.
Указанная задолженность возникла в период с 2010 по 2012 годы по следующим причинам:
- недостаточное финансирования государством геодезических и картографических работ для федеральных государственных нужд;
- прекращение финансирования Росреестром работ для нужд субъектов Российской Федерации на паритетной основе;
- переход от прямых договоров с Росреестром и другими заказчиками на конкурсы в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»;
- отмена обязательной сертификации государственных топографических карт;
- невозможность предприятиям отрасли получать доход в статусе ФГУП от сдачи в аренду недвижимого и другого, неиспользуемого в основной хозяйственной деятельности, имущества.
Объемы финансирования геодезических и картографических работ для федеральных государственных нужд в 2007-2012 гг. в соответствии с Федеральными законами «О федеральном бюджете»___________________________
Источники финансирования 2007 г. 2008 г. 2009 г. 2010 г. 2011 г. 2012 г.
Финансирование по статье «Геодезия и картография» Федерального закона «О федеральном бюджете», млн. руб. 1G71,8 1468,6 1G61,4 785,2 1335,2 1237,G
Реализация мероприятий федеральной целевой программы «Глобальная навигационная система», млн. руб. 277,1 397,8 3G77,1 2569,1 2156,1
Реализация мероприятий федеральной целевой программы «Поддержание, развитие и использование системы ГЛОНАСС на 20122020 годы», млн. руб. 4GG,G
Финансирование в рамках целевой программы ведомства «Т опографо-геодезическое обеспечение Российской Федерации на 2007 - 2009 годы», млн. руб. 951,9 1381,2 1414,2
Итого, млн. руб. 23GG,8 3247,6 5552,7 3354,3 3491,3 1637,G
Прекращение финансирования Росреестром работ для нужд субъектов Российской Федерации на паритетной основе
До 2009 г. в рамках соглашений Федерального агентства геодезии и картографии с субъектами Российской Федерации выполнялись топографо -геодезические и картографические работы на условиях паритетного финансирования из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации. Росреестр подобную практику не использовал и это существенно снизило объемы договорных работ в предприятиях отрасли.
Источники финансирования 2007 г. 2008 г. 2009 г. 2010 г. 2011 г. 2012 г.
Финансирование из бюджетов субъектов Российской Федерации, млн. руб. 1367,3 3029,1 2869,2
Переход от прямых договоров с Росреестром и другими заказчиками на конкурсы в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»
Переход от прямых договоров с Росреестром и другими заказчиками на конкурсы в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» привел к тому, что в конкурсах стали участвовать большое количество организаций-посредников, не обладающих необходимой квалификацией, опытом выполнения высококвалифицированных топографо-геодезических и картографических работ, необходимыми производственными мощностями.
Эти организации снижали цены на конкурсах на 30-70%, при этом нарушая технологию выполнения работ и снижая качество продукции. Это не могло не сказаться на финансовом положении профессиональных предприятий отрасли, работающих в строгом соответствии с требованиями нормативно -технических документов.
Отмена обязательной сертификации государственных топографических карт
Отмена обязательной сертификации государственных топографических карт также привела к тому, что в конкурсах Росреестра стали участвовать организации, не обеспечивающие необходимого уровня качества продукции, но снижающие цены гораздо ниже себестоимости.
Невозможность предприятиям отрасли получать доход в статусе ФГУП от сдачи в аренду недвижимого и другого, неиспользуемого в основной хозяйственной деятельности, имущества
Статус ФГУП для всех предприятий отрасли означал, что при сдаче в аренду недвижимого и другого, временно неиспользуемого в основной хозяйственной деятельности, имущества, арендная плата перечислялась в
бюджет, так как имущество, находящееся в хозяйственном ведении ФГУП, являлось собственностью Российской Федерации.
Основные источники денежных средств группы компаний ОАО «Роскартография»
Основными доходами в предприятиях ОАО »Роскартография» в период 2010-2012 годов станут денежные средства, полученные из следующих источников:
- денежные средства по государственным контрактам с Росреестром;
- денежные средства по контрактам (договорам) с другими заказчиками;
- денежные средства от сдачи в аренду недвижимого и другого, временно неиспользуемого в основной хозяйственной деятельности, имущества.
Денежные средства по государственным контрактам с Росреестром
В таблице приведены объемы финансирования геодезических и картографических работ для федеральных государственных нужд в 2013 -2015 гг. в соответствии с Федеральным законом от3 декабря 2012 года № 216-ФЗ «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов».
Показатели 2013 г. 2014 г. 2015 г.
Финансирование по статье «Геодезия и картография» Федерального закона от 03.12.2012 № 216-ФЗ «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов», млн. руб. 1121,6 1121,6 1121,6
Реализация мероприятий федеральной целевой программы «Поддержание, развитие и использование системы ГЛОНАСС на 20122020 годы», млн. руб. 502,0 638,0 1105,0
Итого, млн. руб. 1623,6 1759,6 2226,6
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 06.03.2013 № 299-р ОАО «Роскартография» определено единственным исполнителем работ размещаемых Росреестром в 2013 году, в том числе:
на выполнение работ по геодезическому, картографическому, топографическому и гидрографическому обеспечению делимитации, демаркации и проверки прохождения линии государственной границы Российской Федерации, а также делимитации морских пространств Российской Федерации;
на выполнение геодезических и картографических работ в части, касающейся создания и обновления государственных топографических карт и
планов в графической, цифровой, фотографической и иных формах, точность и содержание которых обеспечивают решение общегосударственных, оборонных, научно-исследовательских и иных задач;
на выполнение работ по созданию, развитию и поддержанию в рабочем состоянии государственных нивелирных и геодезических сетей, за исключением фундаментальной астрономо-геодезической сети, фундаментальной гравиметрической сети, гравиметрической сети 1 класса.
Денежные средства по контрактам (договорам) с другими заказчиками
В таблице приведены объемы финансирования геодезических и картографических работ по контрактам (договорам) с другими заказчиками в 2007-2012 гг.
Источники финансирования 2007 г. 2008 г. 2009 г. 2010 г. 2011 г. 2012 г.
Финансирование по контрактам (договорам) с другими заказчиками, млн. руб. 5131,0 6792,8 6632,9 3663,6 4490,9 3136,7
Можно утверждать, что даже без учета финансирования из бюджетов субъектов Российской Федерации объем финансирования группы компаний ОАО »Роскартография» по контрактам (договорам) с другими заказчиками в 2013-2015 гг. составит 3,0 - 4,0 млрд. руб. ежегодно. Эта сумма подтверждается независимыми экспертами, которые оценивают потребность рынка в данном виде услуг в объеме порядка 4 млрд. руб. в год.
Расчет затрат на обновление государственных топографических карт и планов населенных пунктов Российской Федерации в соответствии с нормами, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации [7, 11] показывает, что при существующих технологиях ежегодное финансирование необходимо увеличить до 3,5 млрд. руб.
Затраты на обновление государственных топографических карт Российской Федерации приведены в таблице 1.
Масштаб Всего листов Объем обновления в год Цена за лист, т. р. Сумма в год, млн. р. Сумма всего, млн. р.
1:1 000 000 148 10 60 0,6 8,9
1:500 000 488 30 55 1,6 26,8
1:200 000 3 543 257 50 12,8 177,2
1:100 000 13 129 969 45 43,6 590,8
1:50 000 50 792 3 683 40 147,3 2 031,7
1:25 000 201 442 13 817 35 483,6 7 050,5
1:10 000 261 504 31 311 30 939,3 7 845,1
Всего 534 046 50 077 1 628,8 17 731,0
Затраты на обновление государственных топографических планов населенных пунктов Российской Федерации приведены в таблице 2.
Масштаб Всего листов Объем обновления в год Цена за лист, т. р. Сумма в год, млн. р. Сумма всего, млн. р.
1:5 000 55 200 6 003 50 300,2 2 760,0
1:2 000 171 000 20 792 80 1 663,4 13 680,0
Всего 226 200 26 795 1 963,6 16 440,0
Общие затраты, необходимые на обновление государственных топографических карт и планов населенных пунктов по нормативам, установленным Правительством Российской Федерации приведены в таблице 3.
Всего листов Объем обновления в год Сумма в год, млн. р. Сумма всего, млн. р.
Топографические карты 534 046 50 077 1 628,8 17 731,0
Планы населенных пунктов 226 200 26 795 1 963,6 16 440,0
Всего 760 246 76 872 3 592,4 34 171,0
Таким образом, можно сделать вывод, что финансирования, предусмотренного в 2013-2015 гг. Федеральным законом от3 декабря 2012 года № 216-ФЗ «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» недостаточно даже для выполнения работ по нормативному обеспечению территории Российской Федерации государственными топографическими картами и планами населенных пунктов.
2. Сравнительный анализ финансирования работ по созданию и обновлению геопространственных данных в информационно развитых государствах
Рынок геодезической и картографической продукции в Великобритании
Ordnance Survey является более 200 лет национальным органом власти Великобритании в области геодезии и картографии. С 1999 года Ordnance Survey имеет статус правительственного «Коммерческого фонда». Сегодня Ordnance Survey - самофинансируемая гражданская организация с оборотом более 100 миллионов фунтов стерлингов в год, в которой работает свыше 1000 сотрудников, включая около 300 инспекторов, постоянно регистрирующих изменения на местности. Ordnance Survey производит цифровые и аналоговые карты для государства, бизнеса, досуга, управления и образования.
Ordnance Survey является монополистом в области использования геопространственных данных в Великобритании и за счет продажи своих продуктов, услуг и лицензий другим производителям, использующих материалы Ordnance Survey, покрывает свои эксплуатационные расходы. Например, карты масштаба 1:50 000 покрывают всю Великобританию (204 листа ) и продаются в год в количестве около 2 млн. копий. Ordnance Survey
получает, в частности, доход через продажу лицензий на использование своей интеллектуальной собственности.
Доход Ordnance Survey за 2010-2011 годы финансовый год составил 129,4 млн. фунтов.
При этом доход от частного сектора в 2010-2011 году составил 53,0 млн. фунтов, от общественного сектора - 76,4 млн. фунтов, в том числе поступления от продажи правительству составили 74,4 млн. фунтов, от продажи бизнесу -43,5млн.фунтов, от розничной торговли - 9,5 млн.фунтов.
Таким образом, заказы правительства Великобритании на поставку топографо-геодезических и картографических материалов и данных, произведенных Ordnance Survey, составили 57,5%. Следует иметь в виду, что на экономически развитой территории Великобритании выполняется регулярный топографический мониторинг в масштабах 1:1 250 и 1:2 500 и современность этих планов чрезвычайно высокая. Это определяет высокий спрос на официальные геопространственные данные со стороны фирм и населения (собственников недвижимости и земельных участков).
Хотя система организации геодезической службы Великобритании в целом не оптимальна для России, этот опыт может быть использован для развития рынка геопространственных данных в нашей стране. В первую очередь это касается продажи лицензий на картографическую продукцию, разнообразия картографической продукции, организации розничной торговли (тысячи торговых точек), организации топографического мониторинга в крупных населенных пунктах.
По площади территории, подлежащей картографо-геодезическому обеспечению, наиболее близки к России такие страны, как США, Канада и Китай.
США тратят в год на картографо-геодезическое обеспечение в пять с лишним раз больше средств, чем Россия. При этом 73% затрат финансируется из федерального бюджета, а 27% - за счет других источников, в том числе за счет продажи космоснимков и др.
Г еодезическая служба Канады (Сектор геодезии, картографии и дистанционного зондирования Департамента энергетики, горного дела и природных ресурсов) финансируется за счет средств государственного бюджета на 68%, а 32% - за счет частных фирм.
Национальное бюро геодезии и картографии Китая финансируется за счет государственного бюджета на 42%. Остальные расходы службы, связанные с обеспечением картографо-геодезических нужд провинций, обеспечиваются из бюджета провинций [8].
Приведенный в работе [2] анализ финансирования картографо -геодезических работ из бюджета некоторых стран дает наглядное представление, насколько важное значение отводится этим работам в информационно развитых странах.
Страна Объем годового бюджетного финансирования, евро Площадь государств, млн. кв. км. Объем финансирования, евро на 1 кв. км
Россия 22 783 000 17,075 1,33
Канада 38 031 000 9,970 3,81
Китай 92 700 000 9,598 9,66
Польша 4 835 845 0,312 15,46
США 155 169 000 9,518 16,30
Эстония 4 300 000 0,045 95,34
Франция 58 189 000 0,549 105,95
Латвия 9 522 261 0,064 147,40
2
Как оказалось, Россия имеет самый малый объем финансирования на 1 км2 территории - около 5G руб. Следствием этого является чрезвычайно большое количество устаревших карт по всем масштабам.
Эффективность работы отрасли складывается из двух факторов:
- основного, но косвенного мультипликативного эффекта в других отраслях;
- технико-экономического эффекта внутри самой отрасли за счет снижения себестоимости работ, повышения производительности труда и т.д.
По данным зарубежных исследований (Еврогеографика) экономический эффект, рассчитанный через НДС на результаты использования работ в других отраслях, составил в США 1G долларов на 1 доллар затрат на геодезические и картографические работы, а в Европе -7 долларов на 1 доллар затрат. По экспертным оценкам, экономический эффект на результаты использования работ отрасли геодезии и картографии в других отраслях, составляет в России не менее 7 долларов на і доллар затрат [8].
3. Особенности вовлечения в рыночные отношения государственных фондов геопространственных данных
Аргументы в поддержку возмещения затрат на получение пространственных данных
Существуют три варианта решения финансовых проблем, связанных с удовлетворением заявок потребителей на приобретение пространственных данных:
- бесплатное обслуживание;
- возмещение минимальных затрат;
- возмещение сумм, превышающих минимальные затраты.
Создание и поддержание государственных фондов (баз) пространственных данных требует значительных затрат. Доводы о том, что представление бесплатного доступа к пространственным данным приведет к значительным выгодам для всей общественности, кажутся малоубедительными. Поэтому оптимальным вариантом решения этой проблемы представляется введение минимальной оплаты за услуги, предоставляемые государственными и
негосударственными фондами (базами) пространственных данных. При этом минимальная стоимость работ должна включать в себя: стоимость рабочего времени, потраченного на подбор, загрузку и обработку данных; стоимость машинного времени, расходных материалов, профилактики и обслуживания технических средств и программного обеспечения; стоимость консультаций для пользователей пространственными данными. Стоимость может включать в себя также затраты рабочего времени, необходимого для обработки заявки, для создания специальной программы (ГИС-оболочки, расчетно-аналитического блока и т. д.) по запросам потребителей. В этом случае расчет с заказчиком строится на обоснованном возмещении расходов, потраченных на выполнение заявки.
При минимальной оплате услуг некоторые государственные организации пытаются ввести ограничения на последующее распространение и использование информации. Это спорный вопрос, так как, подписывая такое соглашение, потребители пространственных данных ничего дополнительно не получают, кроме тех материалов, на которые они уже имеют права в соответствии с законом об открытых архивах. С другой стороны, при ограничении использования пространственных данных, создаются стимулы для накапливания данных, важных для других организаций. Наиболее выгодной со всех точек зрения для всех участвующих сторон является организация работ с выделением трех групп организаций:
- создающие и использующие пространственные данные;
- только использующие пространственные данные;
- только создающие пространственные данные.
Используя такой подход, можно предположить, что организации всех трех групп - производящие и использующие пространственные данные в каком-либо регионе, объединяются и создают общий фонд. Благодаря разделению усилий и сотрудничеству, каждая из организаций получает весь необходимый объем данных от всех организаций - участников общего фонда.
Организации, которые являются только пользователями пространственных данных, будут оплачивать полученную информацию по меньшей цене, чем если бы пришлось обращаться в организации, не сотрудничающие между собой.
Организации, преимущественно создающие информацию, в меньшей степени нуждаются в информации от других организаций для решения своих традиционных задач. Однако если считать, что эффективность создания пространственных данных измеряется объемом использования информации другими организациями, то эффективность значительно возрастет, если информация станет более доступной для других через соглашение о сотрудничестве. В конечном итоге такие организации тоже получат выигрыш от сотрудничества.
Функционирование фондов (баз) пространственных данных по третьему варианту с возмещением сумм, превышающих минимальные затраты на создание и распространение пространственных данных предусматривает
получение прибыли. При этом средняя стоимость информационного заказа будет устанавливаться из общей стоимости предоставления этой услуги, разделенной на число пользователей. Сложность использования такого подхода заключается в том, что если фактическое число пользователей окажется меньше прогнозируемого, то полная стоимость не будет возмещена. В том же случае, если фактическое число покупателей информации окажется выше прогнозируемого, полученная сверхприбыль будет переориентирована распорядителем фондов (баз) пространственных данных (правительством, неправительственными организациями и т. д.) на другие программы.
Для получения окончательных выводов необходимы сравнительные исследования микро- и макроэкономических достоинств различных подходов к решению вопроса распространения пространственных данных. Исследования ученых и практиков могут привести к новым вариантам, которые дадут возможность получения экономических и социальных выгод [2].
Правовое регулирование передачи и обмена пространственных данных в России
В связи с введением с 1 января 2008 г. в действие части четвертой Гражданского кодекса Российской Федерации изменился ряд норм законодательства, регулирующих порядок распоряжения правами на результаты интеллектуальной деятельности. В целях соблюдения вновь вводимых и действующих норм законодательства необходимо обеспечить при заключении договоров порядок закрепления прав на результаты интеллектуальной деятельности за Российской Федерацией, а также решение ряда иных юридических задач для надлежащего и эффективного использования и правовой охраны результатов интеллектуальной деятельности в области геодезии и картографии.
Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии распоряжается от имени Российской Федерации принадлежащим Российской Федерации исключительным правом на результаты интеллектуальной деятельности в области геодезии и картографии.
В соответствии со статьей 1233 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) правообладатель «может распорядиться принадлежащим ему исключительным правом на результаты интеллектуальной деятельности ... любым не противоречащим закону и существу такого исключительного права способом, в том числе путем его отчуждения по договору другому лицу (договор об отчуждении исключительного права) или предоставления другому лицу права использования соответствующих результатов интеллектуальной деятельности или средства индивидуализации в установленных договором пределах (лицензионный договор)».
В соответствии со статьей 1235 Кодекса:
- «По лицензионному договору одна сторона - обладатель исключительного права на результат интеллектуальной деятельности ... (лицензиар) предоставляет или обязуется предоставить другой стороне
(лицензиату) право использования такого результата ... в предусмотренных договором пределах».
Сторона, получившая по лицензионному договору от Роскартографии право использования результатов интеллектуальной деятельности в области геодезии и картографии (лицензиат), может использовать этот результат «только в пределах тех прав и теми способами, которые предусмотрены лицензионным договором. Право использования результата интеллектуальной деятельности ... , прямо не указанное в лицензионном договоре, не считается представленным лицензиату».
«Лицензионный договор заключается в письменной форме... Несоблюдение письменной формы ... влечет за собой недействительность лицензионного договора».
- «В лицензионном договоре должна быть указана территория, на которой допускается использование результата интеллектуальной деятельности» в области геодезии и картографии. Если в договоре она не указана, «лицензиат вправе осуществлять их использование на всей территории Российской Федерации».
- «Срок, на который заключается лицензионный договор, не может
превышать срок действия исключительного права на результат
интеллектуальной деятельности». «В случае, когда в лицензионном договоре срок действия не определен, договор считается заключенным на пять лет».
- «По лицензионному договору лицензиат обязуется уплатить лицензиару обусловленное договором вознаграждение». Если условия о размере вознаграждения или порядок его определения в возмездном лицензионном договоре не оговорены, договор считается незаключенным.
В соответствии со статьей 1236 Кодекса:
«1. Лицензионный договор может предусматривать:
предоставление лицензиату права использования результата
интеллектуальной деятельности ...с сохранением за лицензиаром права выдачи
лицензий другим лицам (простая (неисключительная) лицензия);
предоставление лицензиату права использования результата
интеллектуальной деятельности ...без сохранения за лицензиаром права выдачи лицензий другим лицам (исключительная лицензия).
2. Если лицензионным договором не предусмотрено иное, лицензия предполагается простой (неисключительной)».
В соответствии со статьей 1237 Кодекса:
- «Лицензиат обязан представлять лицензиару отчеты об использовании результатов интеллектуальной деятельности». Если условия о сроке и порядке предоставления отчетов в договоре отсутствуют, «лицензиат обязан предоставлять такие отчеты лицензиару по его требованию».
- «В течение срока действия лицензионного договора лицензиар обязан воздерживаться от каких-либо действий, способных затруднить осуществление лицензиатом предоставленного ему права использования результата интеллектуальной деятельности ... в установленных договором пределах».
- «При нарушении лицензиатом обязанности уплатить лицензиару в установленный лицензионным договором срок вознаграждения за предоставление права использования» результатов интеллектуальной деятельности в области геодезии и картографии «лицензиар может в одностороннем порядке отказаться от лицензионного договора и потребовать возмещения убытков, причиненных расторжением такого договора».
В соответствии со статьей 1238 Кодекса:
«При письменном согласии лицензиара лицензиат может по договору предоставить право использования результата интеллектуальной деятельности» «другому лицу (сублицензионный договор)».
«По сублицензионному договору сублицензиату могут быть представлены права использования результата интеллектуальной деятельности» «в пределах тех прав и тех способов использования, которые предусмотрены лицензионным договором для лицензиата».
«Сублицензионный договор, заключенный на срок, превышающий срок действия лицензионного договора, считается заключенным на срок действия лицензионного договора».
«Ответственность перед лицензиаром за действия сублицензиата несет лицензиат, если лицензионным договором не предусмотрено иное».
К сублицензионному договору применяются правила Кодекса о лицензионном договоре.
В соответствии со статьей 424 Кодекса «исполнение договора оплачивается по цене, установленной соглашением сторон. В предусмотренных законом случаях применяются цены (тарифы, расценки, ставки и т.п.), устанавливаемые или регулируемые уполномоченными на то государственными органами».
В соответствии со статьей 427 Кодекса:
- «В договоре может быть предусмотрено, что его отдельные условия определяются примерными условиями, разработанными для договоров соответствующего вида и опубликованными в печати» [2].
Очевидно, что для достижения максимального экономического эффекта от использования государственных геопространственных данных необходимо заключение договора об отчуждении исключительного права на геопространственные данные в пользу контролируемой государством коммерческой организации, и только потом их коммерческое использование, создание производной продукции, заключение лицензионных договоров юридическими и физическими лицами.
4. Проблемы участия небюджетных источников финансирования в работах по созданию и обновлению геопространственных данных для устойчивого развития территорий
Для обеспечения минимальных норм периодичности обновления государственных топографических карт и планов территории Российской Федерации, установленных Постановлением Правительства Российской Федерации
от 16 августа 2002 года № 608, необходимо ежегодно обновлять 50 тысяч номенклатурных листов топографических карт масштабов 1:10 000 -
1:1 000 000 и 27 тысяч листов планов населенных пунктов масштабов 1:2 000 -1:5 000. При этом необходимы следующие объемы финансирования:
- 1,6 млрд. руб. на ежегодное обновление топографических карт масштабов 1:10 000 - 1:1 000 000,
- 1,9 млрд. руб. на ежегодное обновление планов населенных пунктов масштабов 1:2 000 - 1:5 000.
Финансирование работ Росреестра из федерального бюджета составляет 1,6 - 2,2 млрд. руб. в 2013 - 2015 гг.. При этом необходимо обеспечить выполнение более 20 функций федерального органа исполнительной власти в области геодезии и картографии в том числе такие, как:
- определение параметров фигуры Земли и внешнего гравитационного поля в этих целях;
- создание и обновление государственных топографических карт и планов в графической, цифровой, фотографической и иных формах, точность и содержание которых обеспечивают решение общегосударственных, оборонных, научно-исследовательских и иных задач; издание этих карт и планов; топографический мониторинг;
- создание, развитие и поддержание в рабочем состоянии государственных нивелирных и геодезических сетей, в том числе гравиметрических фундаментальной и первого класса, плотность и точность которых обеспечивают создание государственных топографических карт и планов, решение общегосударственных, оборонных, научно-исследовательских и иных задач;
- геодинамические исследования на базе геодезических и космических изменений;
- создание и ведение географических информационных систем федерального и регионального назначения
- проектирование, составление и издание общегеографических, политико -административных, научно-справочных и других тематических карт и атласов межотраслевого назначения, учебных картографических пособий;
- проведение геодезических, картографических, топографических и гидрографических работ в целях обеспечения обороны и безопасности Российской Федерации;
- геодезическое, картографическое, топографическое и гидрографическое обеспечение делимитации, демаркации и проверки прохождения линии Государственной границы Российской Федерации, а также делимитации морских пространств Российской Федерации; обеспечение геодезическими, картографическими, топографическими и гидрографическими материалами и данными об установлении и изменении границ субъектов Российской Федерации, границ муниципальных образований;
- картографирование Антарктиды, континентального шельфа Российской Федерации, территорий иностранных государств, Мирового океана, в том числе создание топографических и морских карт;
- установление единых государственных систем координат, высот, гравиметрических измерений, а также масштабного ряда государственных топографических карт и планов, определение порядка установления местных систем координат.
Таким образом, свободный доступ к пространственным данным государственного картографо-геодезического фонда Российской Федерации, включающего федеральный, территориальные и ведомственные картографо -геодезические фонды, для субъектов геодезической и картографической деятельности, а также для различных потребителей пространственных данных при соблюдении критериев точности, современности и достоверности материалов и данных возможен только при условии резкого увеличения финансирования геодезических и картографических работ федерального назначения.
Одним из путей увеличения финансирования является взимание в соответствии с Федеральным законом «О геодезии и картографии» платы за пользование материалами и данными государственного картографо -геодезического фонда Российской Федерации, включающей в себя затраты на создание, хранение и доставку указанных материалов и данных, а также на услуги по подбору указанных материалов и данных, по изготовлению их копий.
При этом конечно нужно учитывать уровень «законопослушности» потребителей пространственных данных. Если общий доход от реализации материалов и данных федерального картографо-геодезического фонда составляет 1,5 % федерального финансирования Роскартографии, то по материалам Генеральной Ассамблеи Еврогеографики доходы от платежей пользователей составляют от 4 до 70 % общего бюджета картографических служб [2].
Страна Общий бюджет службы, млн. евро Доходы от платежей пользователей, %
Великобритания 164,3 70
Швейцария 34,0 43
Испания 6.1 41
Дания 37,4 40
Франция 124,0 40
Северная Ирландия 11,5 32
Бельгия 13,3 26
Чешская республика 70,0 25
Норвегия 75,5 18
Нидерланды 183,0 12
Австрия 10
Греция 5,5 5
Германия 25,0 4
5. Предложения по достижению достаточного уровня финансирования
Основной проблемой в сфере финансового обеспечения отрасли является дефицит бюджетного финансирования топографо-геодезических и картографических работ федерального назначения с целью обеспечения норм геодезического и
картографического обеспечения территории Российской Федерации, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 16 августа 2002 г. № 608, а так же недостаточное использование механизмов привлечения средств субъектов Российской Федерации, определенных постановлениями Правительства Российской Федерации6 7.
Дефицит финансовых ресурсов явился причиной отставания в темпах обновления государственных топографических карт и сказался на выполняемых объемах, которые значительно ниже нормативных. В результате государственные топографические карты устаревают быстрее, чем обновляются. Так, за последние двадцать лет уровень современности информации на государственных топографических планах и картах не превышает 40%.
Анализ состояния и востребованности потребителями государственных топографических карт и планов из картографо-геодезических фондов показал, что государственные крупномасштабные топографические планы населенных пунктов масштаба 1:2 000 и карты масштаба 1:10 000 на обжитые и экономически развитые районы являются наиболее востребованными. Однако большая часть информации, отображаемая на них, устарела более чем на 80%, и для удовлетворения в них потребителей необходимо практически выполнить новую съемку. Основными потребляемыми картами других масштабов являются карты масштабов 1:25 000 - 1:200 000 (более 70% из них на сегодня не соответствуют требованиям нормативно-технических документов и перспективным требованиям потребителей из-за многочисленных отклонений от стандартной технологии их создания и обновления). Процент неточных и устаревших государственных топографических карт и планов имеет тенденцию к увеличению.
Эффективность топографо-геодезического обеспечения Российской Федерации определяется темпами внедрения новейших научно-технических решений и технических средств. Для развития эффективного топографо -геодезического обеспечения страны требуется создание условий, стимули-рующих внедрение и использование результатов научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, широкое использование цифровых технологий, позволяющих повысить производительность труда и оптимизировать управленческие и производственные процессы.
Таким образом, сложились объективные предпосылки для неотложного принятия комплекса мероприятий по повышению эффективности геодезической и картографической деятельности в Российской Федерации.
6 Постановление Правительства Российской Федерации от 13.10.2008 № 752 "Об утверждении Правил заключения соглашений между федеральным органом исполнительной власти и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации о предоставлении субсидий федеральному бюджету из бюджета субъекта Российской Федерации"
7 Постановление Правительства Российской Федерации от 08.12.2008 № 924 «О порядке заключения и вступления в силу соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий»
Перечисленные факторы приводят к необходимости системного анализа и определения базовых направлений топографо-геодезического обеспечения государственных нужд с учетом сформировавшихся тенденций экономического развития страны, уровня развития техники и технологий и проблем, назревших в предшествующий и настоящий периоды. Решение вышеперечисленных задач предлагается программно-целевым методом - путем реализации государственной программы «Топографо-геодезическое обеспечение Российской Федерации на 2015 - 2020 годы». В основе Программы лежит задача создания и обновления государственных топографических карт и планов.
Основным целевым индикатором реализации мероприятий государственной программы должен быть такой показатель, как «Степень картографического обеспечения потребителей - процентов обновленных государственных топографических карт и планов по отношению к их общему количеству на территории Российской Федерации».
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Маркетинговые исследования. Агентство «Бизнес-монитор»
http://www.businessmonitor.ru/
2. Матвеева Е. Е., Побединский Г. Г., Яковлева Р. Б. Вопросы использования государственных фондов пространственных данных // Геопрофи. - 2008. - № 5. - с. 18 - 24, № 6. - с. 7 - 16.
3. Миллер С. А. Рынок геоинформатики России в 2007 г. Состояние, проблемы и перспективы развития// Информационный бюллетень ГИС-Ассоциации. - 2008. - № 3 (65). -с. 5 - 19.
4. Миллер С. А. Рынок геоинформатики России в 2008 г.: состояние, перспективы и проблемы развития// Информационный бюллетень ГИС-Ассоциации. - 2009. - № 3 (70). -с. 5 - 20.
5. Орлов С. В., Побединский Г. Г. Вопросы ценообразования на геодезические и картографические работы для государственных нужд // Геодезия и картография. - 2012. - № 12. - с. 8 - 19.
6. Побединский Г. Г., Прусаков А. Н. Варианты реформирования отрасли геодезии и картографии. Объем и источник финансирования для обеспечения территории Российской Федерации // Международный научно-промышленный форум «Великие реки’ 2011». Труды конгресса. Том 1. Нижний Новгород, ННГАСУ, 2012, с. 381 - 384.
7. Постановление Правительства Российской Федерации от 16 августа 2002 года № 608 «Об утверждении норм плотности размещения пунктов государственных нивелирных, геодезических и гравиметрических сетей и норм периодичности обновления государственных топографических карт и планов»
8. Программа развития геодезии и картографии на основе плана мероприятий
реализации концепции развития отрасли геодезии и картографии до 2020 года. Проект. 1-ая редакция. Москва. - ЦНИИГАиК. - 2012 г. 116 с.
http://cniigaik.ru/files/2012/augast/pervaj a_redakcij a_redakcij a_programmy_bez_karty. doc
9. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2010 г. № 2378 -р «Об утверждении Концепции развития отрасли геодезии и картографии до 2020 года».
10. Указ Президента Российской Федерации от 12 марта 2012 года № 296 «Об открытом акционерном обществе «Роскартография»
11. Целевая программа ведомства «Топографо-геодезическое обеспечение Российской Федерации на 2007 - 2009 годы» (утв. Приказом Минтранса России от 13 августа 2007 г. № 120).
© Г.Г. Побединский, С.В. Орлов, 2013
