CC BY
43
Некоторые вопросы реализации
административно-правовой защиты права граждан на обращения в органы государственной власти и органы местного самоуправления
Калинина С.В. *
In the given scientific article the attention to the mechanism of is administrative-legal regulation is paid and is administrative-legal regime in realisation of protection of the right of citizens on references in public authorities and local governments.
В соответствии с Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»1, основаниями для применения административно-правовых способов защиты права граждан на обращения в органы государственной власти и органы местного самоуправления могут быть нарушения общих гарантий права граждан при рассмотрении обращения (ст. 5), гарантий безопасности гражданина в связи с его обращением (ст. 6), а также конкретных положений, регламентирующих рассмотрение обращения граждан (ст. 8—13). Например:
• преследование гражданина в связи с его обращением в государственный орган, орган местного самоуправления или к должностному лицу с критикой деятельности указанных органов или должностного лица либо в целях восстановления или защиты своих прав, свобод и законных интересов либо прав, свобод и законных интересов других лиц (ч. 1, ст. 6);
• умышленный отказ от принятия мер, направленных на восстановление или защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина, либо бездействие по факту необходимости их принятия (п. 3, ч. 1, ст. 10);
• нарушение сроков рассмотрения письменного обращения, поступившего в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией (ч. 1, ст. 12) и др. Оттолкнувшись от оснований применения административно-правовых способов защиты права граждан на обращения
в органы государственной власти и органы местного самоуправления, перейдём к вопросу о проблеме квалификации этих правонарушений. В Кодексе об административных правонарушениях ответственность за правонарушения при рассмотрении обращений граждан определена, по нашему мнению, лишь частично2.
Таким образом, правонарушения, возникающие при работе с обращениями граждан, выраженные в нарушении положений Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», под сферу действия КоАП РФ пока напрямую не подпадают. Исходя из этого, проблема квалификации правонарушений в области рассмотрения обращений граждан Российской Федерации выдвигается в разряд актуальных. Проведём её исследование.
Дадим юридическую характеристику административным правонарушениям в области работы с обращениями граждан.
Объектом таких правонарушений будет совокупность общественных отношений, связанных с реализацией гражданами РФ права на обращения в органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Объективная сторона данных правонарушений характеризуется действием либо бездействием, направленным на сознательное нарушение положений Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», но не только его одного. Также указанные виды нарушений прав граждан на обращения прямо и грубо нарушают право граждан РФ на информацию, которое закреплено в положениях Федераль-
Преподаватель кафедры административно-правовых и финансовых дисциплин АЭБ МВД России.
О
О CJ
о о о
Q.
со
S
н о
0
1
о я с о т ф VO >5
о *
о ф
У S
2
0
1
о *
о
2 ф d
я *
<
*
S I
н
о ф
со
О
О
сч
о о о
Q.
со
S
н о
0
1
о я с о т ф VO >s о
о ш
У S
2
0
1
о *
о
2 ф d
я <
S I
н
о ф
со
ного закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и защите информации» 3.
Также непосредственно нарушаются положения Конституции РФ, а конкретно ч. 4, ст. 29 гарантирующей право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, ч. 1, ст. 32, гарантирующей право граждан участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, ст. 33, гарантирующей гражданам обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.
Давая характеристику субъективной стороне состава правонарушений в области работы с обращениями граждан, следует, на наш взгляд, отметить, что это правонарушение всегда виновное. Это однозначно обусловлено тем, практически все из перечисленных нами выше видов нарушений положений Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» совершаются умышленно либо в рамках недобросовестного отношения к своим должностным обязанностям. При этом особое место, по нашему мнению, будет занимать совершение правонарушений ущемляющих права граждан на обращения в форме бездействия, так как субъект данного правонарушения осознаёт общественную опасность своего бездействия, предвидит возможность наступления общественно опасных последствий, не желает, но сознательно допускает эти последствия либо относится к ним безразлично.
Субъектом правонарушений, в соответствии с положениями Закона, может являться руководитель государственного органа или органа местного самоуправления, должностное лицо, либо лицо, уполномоченное на осуществление каких-либо действий по полученному обращению гражданина4.
Для должностных лиц органов государственной власти и органов местного самоуправления ответственность может выступать в виде гражданско-правовой, дисциплинарной, административной и уголовной5.
Таким образом, основанием применения административно-правовых способов защиты прав граждан на обращения является совершённое или находящееся в
стадии совершения должностным лицом государственного органа или органа местного самоуправления виновное противоправное деяние, направленное на прямое нарушение положений Конституции РФ, федерального законодательства о работе с обращениями граждан и регламентирующего доступ к информации, а также гарантирующих гражданам Российской Федерации право свободно искать информацию любым законным способом, право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.
На практике административно-правовая защита права граждан на обращения в органы государственной власти и органы местного самоуправления, на наш взгляд, реализуется с помощью механизма административно-правового регулирования и административно-правового режима в осуществлении защиты данного права.
Приступая к рассмотрению механизма административно-правового регулирования в осуществлении защиты права граждан на обращения в органы государственной власти и органы местного самоуправления, отметим, что отправным моментом для нас станет уяснение его сущности.
Бесспорно, наибольший вклад в разработку понятия механизм правового регулирования вообще был сделан С.С. Алексеевым. В своих работах «Механизм правового регулирования в социалистическом государстве» и «Общая теория права» он предложил рассматривать его как взятую в единстве всю совокупность юридических средств, при помощи которых обеспечивается правовое воздействие на общественные отношения6.
К элементам механизма правового регулирования, по мнению А.П. Шерги-на, должны быть отнесены нормы права, правоотношения, акты применения норм права и способы правового регулирования (дозволение, разрешение, запрет). Являясь структурными образованиями единого механизма юридического воздействия на общественные отношения, они тесно связаны между собой. Совокупность названных юридических средств в той или иной комбинации «присутствует» в механизме отраслевого правового
регулирования. Они обретают отраслевую окраску, определяемую особенностями предмета и метода регулирования той или иной отрасли права7.
Переходя к рассмотрению именно роли механизма административно-правового регулирования общественных отношений в вопросе защиты права граждан на обращения в органы государственной власти и местного самоуправления, следует отметить, что мы согласны с А.П. Кореневым, который предложил в своей работе «Административное право России» нижеследующую концепцию8.
Под механизмом административно-правового регулирования он понимает систему административно-правовых средств, которые воздействуют на общественные отношения, организуя их в соответствии с задачами государства и общества. В структуру этого механизма он включает следующие элементы:
• нормы административного права и его принципы, объективированные в законах, указах Президента России и других нормативных актах;
• акты толкования норм административного права, издаваемые уполномоченными на то органами;
• акты применения норм административного права;
• административно-правовые отноше-
ния
9
При этом административно-правовые нормы занимают особое место в механизме административно-правового регулирования. Они являются его определяющим звеном, составляют нормативную основу административного права. Равно как и другие правовые нормы, они осуществляют нормирование общественных отношений, вносят упорядоченность в регулируемые отношения. Вместе с тем, они являются элементом отраслевого механизма правового регулирования, что предопределяет их специфику как юридического средства регулирования10.
Также одним из важнейших элементов механизма правового регулирования являются административно-правовые отношения. Они характеризуют динамику административно-правового регулирования, поскольку правоотношения переводят нормативные стандарты в реальное поведение субъектов права. При этом С.С. Алексеев подчеркивает, что правоотношения составляют главное средство, при помощи которого осуществляется
действие юридических норм
11
Реализа-
ция права предполагает возникновение, изменение или прекращение правоотношений, а такая форма реализации, как применение норм права, вообще немыслима без этого элемента механизма правового регулирования12.
Несомненно, весомую значимость имеют акты применения норм административного права, которые занимают особую нишу в механизме административно-правового регулирования. Они дополняют властность норм, конкретизируют нормативные предписания к определенному жизненному случаю.
Актами применения норм права разрешаются конкретные дела в сфере публичных отношений. Посредством данных актов решаются вопросы оперативного управления, удовлетворяются интересы физических и юридических лиц, уточняются и конкретизируются их обязанности и др. 13
Нельзя не согласиться с мнением А.П. Шергина, который считает, что специфическую роль в механизме административно-правового регулирования играют способы регулирования. Они не только оказывают непосредственное воздействие на поведение субъектов административного права, но и в значительной мере определяют характер и жесткость других элементов данного механизма (норм, правоотношений, актов применения права). Административное право, равно как и другие отрасли права, использует в качестве способов правового регулирования дозволение, разрешение и запрет14. Необходимо отметить, что в административно-правовом регулировании используются все способы юридического воздействия. Так, норма может предписывать желаемый вариант поведения, воздержаться от нежелательного поведения и т.д. Например, в п. 3 ст. 5 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» определено, что гражданин имеет право «получать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, за исключением случаев, указанных в ст. 11 настоящего Федерального закона», а ч. 3 ст. 11 Закона предписывает гражданину воздержаться от нежелательного поведения15, при котором его обращение не будет рассмотрено.
Применительно к нашему исследованию — механизм административно-правовой защиты права граждан на обращения в органы государственной власти и
о
о сч
о о о о.
с[ со
I-
О
0
1
о я с о т ф ю
О *
О ф
У
2
0
1
о *
о
2
ф
■а
я <
I I-
О ф
со
О
О
сч
о о о
Q.
со
S
н о
0
1
о я с о т ф VO >s о
о ф
У S
2
0
1
о *
о
2 ф d
я <
S I
н
о ф
со
органы местного самоуправления мы определяем как систему административно -правовых средств и способов, воздействующих на общественные отношения по поводу реализации защиты права граждан на обращения, организуя их в соответствии с задачами государства.
Что же касается административно-правого режима защиты права граждан на обращения в органы государственной власти и органы местного самоуправления, то, основываясь на мнениях учёных16 в данной области, можно сделать вывод о том, что эффективное функционирование правового режима, предполагает совершение действий, которые обусловлены двумя правилами:
1) они логически обоснованы;
2) каждое последующее действие закономерно и последовательно вытекает из всей совокупности предыдущих.
Также административно-правовой режим регулирует деятельность органов исполнительной власти, должностных лиц этих органов, их отношения с физическими и юридическими лицами. Поэтому его можно определить как общий режим деятельности субъектов исполнительной власти, который регламентирует типичные управленческие отношения. Он рассчитан на повседневную исполнительную и распорядительную деятельность органов исполнительной власти17.
Характеризуя административно-правовой режим защиты права граждан на обращения в органы государственной власти и органы местного самоуправления, отметим, что он направлен на удовлетворение интересов субъектов административных правоотношений по поводу обращения граждан в органы государственной власти и органы местного самоуправления и равно на неудовлетворение интересов субъектов этих правоотношений, не совпадающих с требованиями действующего законодательства18.
На практике, на наш взгляд, реализация этого правового режима обеспечивается дозволениями (ч. 4, ст. 29, ст. 33 Конституции, ч. 1, ст. 2 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», чч. 1,2, ст. 8 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» и др.), обязывания-ми (ч. 1, ст. 7, ч. 1 ст. 8 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и др.) и запретами (ч. 1, ст. 6, ч. 1 ст. 12 Федераль-
ного закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и др.) в области работы с обращениями граждан.
Практической формой выражения административно-правовой защиты права граждан на обращения выступает административное принуждение. Оно достигается различными способами: путём пресечения нарушений, восстановления вреда, причинённого ими, наказания. Поэтому в зависимости от той непосредственной цели, ради которой используются средства принуждения, можно различать меры пресечения, восстановительные меры и наказания19.
Использование этих мер отнесено к компетенции органов исполнительной власти и их должностных лиц, специально наделённых полномочиями рассматривать обращения граждан. Они реализуют средства административного принуждения в процессе своей деятельности без обращения в суд, руководствуясь нормами Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и подзаконных нормативных актах20.
По целевому назначению меры административного принуждения можно разделить на три группы: административно-предупредительные меры, меры административного пресечения и меры административной ответственности21.
К административно-предупредительным мерам при работе с обращениями граждан можно отнести «Правила работы с почтовыми отправлениями, вызываю -щими подозрение на содержание веществ или предметов, опасных для жизни и здоровья людей» 22.
Меры административного пресечения, по мнению Д.Н. Бахраха, применяются в целях прекращения противоправных действии и предотвращения их вредных последствий23. В отношении вопросов административно-правовой защиты права граждан на обращения это может быть, например, отстранение от работы с обращениями сотрудника органа государственной власти или органа местного самоуправления, передача его полномочий другому сотруднику и пр.
Административно-восстановительные меры применяются в целях возмещения причинённого ущерба, поэтому вид и размер этих мер зависит от характера и размера вреда, причинённого неправомерным деянием24. В соответствии со ст. 16 Фе-
дерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» гражданин имеет право на возмещение причинённых убытков и взыскание понесённых расходов при рассмотрении обращения.
Административные наказания являются частью административного принуждения. В ст. 3.1. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) определено, что административное наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами.
В ст. 3.2. КоАП РФ перечислены 9 видов наказаний, которые могут уста-
навливаться и применяться за совершение административных правонарушений. На наш взгляд, в отношении должностных лиц, рассматривающих обращения граждан могут применяться, следующие: предупреждение и административный штраф.
Таким образом, подводя итог рассмотрению вопросов, связанных с практической реализацией административно-правовой защиты права граждан на обращения, сформулируем её как комплекс мероприятий административно-правового противодействия посягательству на право граждан на обращения в органы государственной власти и органы местного самоуправления, выраженный в предупреждении, пресечении таковых посягательств и привлечении виновных в административной ответственности.
Литература и примечания
1. СЗ РФ. 2006. № 19. Ст. 2060.
2. Ст. 5.39. Отказ в предоставлении гражданину информации, ст. 19.9. Нарушение должностным лицом установленных законодательством сроков рассмотрения заявлений (ходатайств) о предоставлении земельных участков или водных объектов Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (с изм. и доп.) // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1).
3. СЗ РФ. 2006. № 31. Ст. 3448.
4. Ст. 15 Закона «Лица, виновные в нарушении настоящего Федерального закона, несут ответственность, предусмотренную законодательством Российской Федерации».
5. Зубарев С.М., Селиверстов В.И. Комментарий к Федеральному закону «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». М., 2007. С. 122.
6. Алексеев С.С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М., 1966. С. 30; Алексеев С.С. Общая теория права: в 2-х т. М., 1982. Т II. С. 9.
7. Шергин А.П. Понятие и содержание механизма административно-правового регулирования // Научный портал МВД России. 2009. № 1 (5). 2009. С. 5.
8. Коренев А.П. Административное право России: в 3-х ч. М., 1999. Ч. I. С. 42.
9. Коренев А.П. Указ. соч. С. 44.
10. Шергин А.П. Указ. соч. С. 6.
11. Алексеев С.С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М., 1966. С. 130.
12. Шергин А.П. Указ. соч. С. 9.
13. Там же. С. 10.
14. Там же. С. 10.
15. Государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо при получении письменного обращения, в котором содержатся нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи, вправе оставить обращение без ответа по существу поставленных в нем вопросов и сообщить гражданину, направившему обращение, о недопустимости злоупотребления правом.
16. Матузов Н.И., Малько А.В. Правовые режимы: вопросы теории и практики. // Правоведение. 1996. № 1. С. 16—29; Малько А.В., Родионов О.С. Правовые режимы в российском законодательстве // Журнал российского права. 2001. № 9 и др.
17. Попова Н.Ф., Попова Н.Н. Специальные административно-правовые режимы: монография. М., 2008. С. 11-12.
18. Авторское определение.
19. Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. М., 2005. С. 496.
20. Приказ МВД РФ от 22 сентября 2006. № 750 «Об утверждении Инструкции по работе с обращениями граждан в системе МВД России» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. № 49; Приказ Генпрокуратуры РФ от 17 декабря 2007. № 200 (в ред. от 5 сентября 2008.) «О введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе Прокуратуры Российской Федерации» // Законность. 2008. № 4 и др.
21. Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 499.
22. Приложение 1 к «Инструкции по работе с обращениями граждан в системе МВД России», утв. Приказом МВД РФ от 22 сентября 2006. № 750 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. № 49.
23. Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 504.
24. Там же. С. 515.
О
О
сч
о о о о.
с[ со
I-
О
0
1
о я с о т ф ю
О *
О ф
У
2
0
1
о *
о
2
ф
■а
я <
I I-
О ф
со
