CC BY
176
ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА
Н.М. Римашевская [=1
НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ СОЦИАЛЬНОГО РЕФОРМИРОВАНИЯ В РОССИИ
В статье рассматриваются проблемы и последствия реформы социальной сферы, проведенной в 90-е годы в России по методу шоковой терапии. Приведены принципиальные положения, определяющие пути решения социальных проблем в контексте социального реформирования, а также меры по их реализации.
Сложившаяся ситуация. До конца 90-х годов основная часть российского населения все еще находилась в ситуации чрезвычайной бедности, переживая последствия реформы, проведенной десятилетие назад по методу шоковой терапии.
Об этом свидетельствует главный индикатор материальной обеспеченности граждан страны - прожиточный минимум (ПМ), - сформированный в 1992 г. и оказавшийся вдвое меньше величины предшествующего стандарта. Это была абсолютно нищенская потребительская корзина, более 68% которой приходилось на продукты питания. Ее легальное действие первоначально предполагалось на 1,5-2 года, но реально оно продлилось до 2000 г. Указанный стандарт просуществовал так долго (9 лет), поскольку правительством в этот период приоритет был отдан экономическим реформам, которые осуществлялись без каких-либо социальных амортизаторов, вне оценок социальных последствий и объективных возможностей встраивания человека в рыночные отношения. Считалось, что вначале должны быть проведены экономические преобразования, а затем, когда экономика окрепнет, перейти к решению социальных проблем, обеспечению потребностей и интересов населения.
Подобная логика бумерангом отразилась на состоянии общества, включая экономику, ввергнув его в глубокий кризис. Ведь экономические и социальные процессы органически взаимосвязаны, иначе они блокируют друг друга. Более того, социальные императивы, которые фактически не признавались (и пока не признаются) российскими неолибералами, в кризисной ситуации выступают как ограничения «снизу», указывая на то, что их нарушение чревато катастрофическими изменениями в состоянии населения. Существует объективный предел, который нельзя преступать. За невыполнение этого правила «расплачивается» не только экономика, но человеческий потенциал и генофонд страны.
Вступая в третье тысячелетие и оценивая результаты преобразований в социальном контексте, очевидно (и это показывают многочисленные наблюдения), что от проведенных реформ выиграла, примерно, лишь пятая часть населения, а остальные - находятся по другую сторону «игры».
Обострились и завязались в тугой узел острые социальные проблемы:
- бедность, нищета, эксклюзии отдельных групп, затронувшие не менее трети населения и получившие самые разные формы, включая новых бедных, феминизацию бедности, застойную бедность, целые зоны бедности;
- социальное неравенство и несправедливость не только в части текущих доходов, но и накоплений, жилищной обеспеченности, потребления социально значимых благ и услуг, состояния здоровья и уровня образования;
- оплата труда ниже предельного минимума (одной четверти ПМ) и задержка выплат препятствуют важнейшей экономической категории - заработной плате -выполнять свои функции в качестве главного элемента экономического механизма: экономическую, воспроизводственную, социальную и реформаторскую; замораживая минимальную заработную плату, власти не только воспроизводят несправедливость социальных отношений, но и тормозят развитие физического и социального капитала, одновременно создавая невыносимые условия для жизни людей. Это источник состояния стресса и депрессии, в котором находится 70% населения;
- безработица во всех формах своего проявления, которая не только формирует риск бедности, но и дестабилизирует трудовой потенциал, разрушая его качество и возможности развития;
- обездоленность престарелого населения, для которого пенсия становится фактически пособием по старости;
- кризис в отраслях социальной сферы (здравоохранение, образование, жилищнокоммунальное и социальное обслуживание).
Указанные проблемы не могли не отразиться на динамике населения: за 10 лет в результате естественной убыли Россия потеряла 9 млн.чел., часть их была компенсирована положительным сальдо миграции, однако численность граждан России продолжает уменьшаться.
Состояние «износа» и «усталости» населения приводит к деформации генофонда страны, проходящего опасные точки «невозврата». Что касается численности, то подобную точку российское население пересекло еще в 1992 г., а относительно качества оно приближается к опасной черте. Между тем конкурентные отношения и инновационный характер экономического роста требуют качественно новой рабочей силы, соответствующей современным особенностям технологического развития.
Правительственная реформа социальной сферы. На рубеже веков власти отчасти под давлением извне (имеются в виду Мировой банк и Валютный фонд) стали осуществлять (или готовить) реформы, которые активно затрагивают социальные отношения и социальную сферу в целом.
Остановимся на самых ярких ее мероприятиях.
Введение плоской шкалы налога на доходы с физических лиц. Мотив установления такой процедуры, по мнению властей, определялся тем, что низкий уровень налогообложения заставляет раскрыть теневые доходы и заработки. Между тем главным являются механизмы администрирования налогов.
Как показывают исследования, налоговая масса после установления новых правил почти не возросла, а доходы физических лиц так и остались в тени. Некоторое увеличение поступлений от соответствующих налогов связано со следующими обстоятельствами: естественный рост оплаты труда и доходов; установление налоговых платежей с довольствия военнослужащих; небольшое дезавуирование доходов, которые затем вновь ушли в тень.
Социальный «эффект» этого мероприятия сводится к следующему:
- платежи с доходов малооплачиваемых, раньше составлявшие 12%, увеличились на 1%;
- основная часть налогового бремени переложена с богатых и очень богатых на бедные и малообеспеченные слои;
- усилилось неравенство доходов-нетто до 17 раз, если брать соотношение в среднем 10% наименее и наиболее доходных групп.
Введение единого социального налога (ЕСН) вместо страховых платежей в пенсионный, социальный, обязательный медицинский фонды. Страхование риска безработицы было отменено. Мотив: облегчить работу бухгалтерий, которые обслуживают несколько фондов.
Результаты:
- трансформация обязательных страховых платежей в ЕСН фактически перечеркнула формирующуюся в России страховую систему; ЕСН стал банальным налогом, как один из многих, которыми распоряжается Минфин России в качестве представителя государства, а не страхователя;
- ресурсы ЕСН теряют свою социальную направленность, становясь фактически собственностью государства, которое постоянно стремится их сократить; между тем платежи предпринимателей в ЕСН производятся фактически за счет фонда оплаты труда;
- в расчет доли оплаты труда в ВВП включаются страховые взносы; превращение же их в налог сразу снижает эту величину, так как налоги - это не страховые платежи;
- уменьшение ЕСН с 35,6 до 26% (есть намерения уменьшить его до 15%)
приводит к сокращению ресурсов для решения социальных проблем в пользу частного предпринимательства; таким образом, уменьшаются рамки
воспроизводства рабочей силы.
Введение накопительной компоненты в трудовую пенсионную систему. Мотив: следует уже сегодня копить «на старость»: к 2010-2015 гг. значительно увеличится численность стариков как результат «демографического эха». Между тем, учитывая сегодняшний рост смертности (продолжительность предстоящей жизни мужчин ниже пенсионного возраста, т. е. всего 59 лет), вероятность того, что большая когорта престарелых доживет до выхода на пенсию, с каждым днем уменьшается. Если произойдет перелом тенденции и здоровье населения начнет интенсивно улучшаться, а смертность, естественно, снижаться, то вполне возможно повышение пенсионного возраста, учитывая, что в России он один из самых низких в мире. Кроме того, вероятность расширения демографической нагрузки невелика, так как при росте за счет престарелых происходит существенное ее уменьшение за счет детей.
Результат: осуществление перманентного реформирования пенсионной системы фактически превратило пенсии в пособие по старости, оторвав их от величины заработка и продолжительности трудового стажа работника. Низкая величина существующих пенсий - треть пенсионеров получает ее на уровне, меньшем ПМ нетрудоспособного населения, а средняя пенсия лишь в 2004 г. достигла минимального стандарта - есть следствие введения накопительной компоненты.
Фактически за счет уровня жизни сегодняшних пенсионеров образуется накопительный фонд в интересах тех, кто им распоряжается. Между тем при любой пенсионной системе выплата пенсий обеспечивается за счет продукта, созданного в период ее выплаты; пенсионные накопления в лучшем случае трансформируются в инвестиции, обогащая либо тех, кто их отложил (в меньшей степени), либо общество в целом, либо тех, кто их успел утилизировать в своих интересах. В России накопительная система начинает разваливаться, как и в других странах, где ее пытались вводить. В первый год население никак не распорядилось своими «накоплениями», и они фактически были использованы на покрытие внешнего государственного долга. Затем срок получения «накопления» был
перенесен, а в настоящее время ставится вопрос о переводе накоплений в негосударственные пенсионные фонды.
Главная причина провала накопительного принципа состоит в том, что при такой низкой оплате труда, как в России, а также уменьшающейся доле отчислений в пенсионный фонд отсутствуют какие-либо источники для формирования накопительного ресурса. Поэтому вместо накопительного принципа теперь предлагается сделать переход к «дополнительному пенсионному страхованию», которое будет строиться на добровольных началах.
В условиях развития системы негосударственных пенсионных фондов нет смысла участвовать будущему пенсионеру в накопительном пенсионном обеспечении, либо переходить на дополнительное пенсионное страхование, так как эти формы пенсионирования, если не идентичны, то одного порядка.
Монетизация льгот, т. е. компенсация льгот денежными выплатами. Мотив: государственный бюджет, а также бюджеты регионов и отрасли (предприятия), предоставляющие льготные блага, несут большие потери; часть льгот не получают те, кому они предназначены, между тем материальное содержание разворовывается; рыночная экономика должна строиться исключительно на отношениях купли-продажи; никаких натуральных предоставлений. Эти посылки, которые используются в качестве аргументов для обоснования мотива, могут быть приняты лишь отчасти; во всяком случае, они не являются обоснованием монетизации льгот в сегодняшних условиях, что доказала практика реализации известного Постановления Правительства РФ.
Чтобы понять, почему события развивались не по заданному сценарию, приведем некоторые аналитические выводы:
- численность населения, имеющего право на получение социальных льгот и
число «льготных единиц» (число льгот) не совпадают, так как часть
льготополучателей имеет две и более льготы. Вместе с тем из 44 млн. граждан, обладающих правом на льготы (льготные категории граждан), реально их использовали 35 млн. чел., т. е. примерно 9 млн. имеют право на льготы, но не пользуются ими - у них отсутствует доступ к товарам и услугам, предоставляемым на льготной основе (например, льготы на транспортные услуги есть, а транспорта в месте проживания льготополучателя нет);
- самой массовой категорией среди льготополучателей являются «ветераны
труда», к которой относится около 20 млн. чел., в основном пожилое население страны, имеющее либо заслуги перед страной, либо ограничения жизнедеятельности по состоянию здоровья. Средний возраст льготополучателей 62 года, т. е. в
2 раза выше, чем возраст населения, не охваченного льготами;
- это люди пенсионного возраста, т. е. наиболее обездоленные слои населения, что вытекает из сравнения уровня пенсий и ПМ.
Анализ имеющейся информации показал еще до введения в действие указанного Постановления, что монетизация чревата существенными негативными последствиями не только для населения, но и для государственного бюджета. Конкретизируем этот тезис.
Во-первых, финансовые расходы бюджета пришлось увеличивать как минимум на пятую часть, так как численность льготных категорий граждан при монетизации возросла за счет тех, кто сегодня льготами не пользуется (например, льготы по оплате транспортных услуг в сельской местности).
Во-вторых, передача оплаты льгот «ветеранам труда» на региональный уровень означает массовый переход их в категорию «инвалидов 1-й и 11-й групп», льготы
которым финансируются из федерального бюджета, поскольку в региональных всегда существует дефицит ресурсов. Число федеральных «льготников» может возрасти еще на 7-14 млн. чел., а региональных - сократиться, чему местные власти, разумеется, будут только способствовать, чтобы уменьшить свои обязательства.
В-третьих, учитывая, что основная часть льготников - это пенсионеры, а пенсии - самый низкий источник существования граждан и вид трансферта, следует иметь в виду, что даже малейшее снижение денежных компенсаций перемещает их в группу риска бедности. Нельзя противопоставлять программу социальных льгот программе преодоления бедности, трансформируя ресурсы, выделяемые для одной, в обеспечение другой. Это противоречит общепринятым нравственным ценностям и этическим нормам: ведь треть пенсионеров и есть беднейшая часть населения, если исходить из уровня пенсий.
В-четвертых, руководствуясь принципиальными соображениями, следует учитывать, что льготы нельзя отменить, если они уже установлены для конкретного лица. Повсеместные выступления граждан против монетизации отчасти продемонстрировали именно эти принципы. Другое дело - не назначать новые льготы, не определять новых льготных категорий граждан. Но пока, как известно, численность льготополучателей постоянно увеличивается; правда, за счет таких групп, которых власти не хотят «обижать».
Денежные компенсационные суммы существенно меньше реального льготного потребления, особенно применительно к ветеранам труда. В противном случае не имело бы смысла их монетизировать. Кроме того, проблема информации, которая по-разному воздействует на цены отдельных товаров и услуг, и периодическая корректировка денежных выплат, которая имеет среднее значение, будут искажать реальные процессы, связанные с доходами населения.
Существует еще ряд положений, которые не были учтены в Постановлении. Среди них: а) включение одинаковой компенсационной суммы потребления бесплатных медикаментов для всех ветеранов не только неправильно, но и бессмысленно, так как здоровье и конкретные болезни престарелого населения чрезвычайно разнообразны, что требует специфических лекарств и относительно дешевых, и супердорогих; б) низкий уровень доходов вынуждает пенсионеров использовать денежные компенсации не всегда по назначению, что фактически лишает их льгот как таковых; в) значительная часть ветеранов не сможет воспользоваться санаторным лечением не только по причине низкой денежной компенсации, но и своего физического состояния.
В целом же замена льгот денежными компенсациями, т. е. монетизация - это на самом деле «красивая» форма их отмены.
Как ни странно, но замена льгот денежной компенсацией существенно увеличит численность населения с доходом ниже или на уровне ПМ, фактически будет препятствовать решению проблемы борьбы с бедностью. В самом деле, отмена льгот на медикаменты и транспортные расходы, например, потребует корректировки минимальной потребительской корзины, составляющей основу ПМ, для увязки ее с неотложными потребностями человека. Это существенно повысит ее стоимость для тех, кто имел льготы (т. е. для престарелого населения), и линию бедности, что неизбежно увеличит среди этой группы населения численность бедных в полном соответствии с реальным положением. И денежная компенсация льгот не поможет в этой ситуации.
В настоящее время готовятся (а частично уже реализуются) реформы в основных отраслях социальной сферы: здравоохранении, образовании, ЖКХ. Основная направленность этих реформ, если судить по реальным мероприятиям в
указанных отраслях, состоит в том, чтобы сделать их продукт (услуги) платным. Разумеется, способы и формы этих трансформаций в каждой отрасли свои, определяемые ее спецификой. В то же время во всех социальных отраслях есть две группы проблем: одна касается технологии и организации производства услуг, другая - источников их финансирования. Какая в этих процессах роль государства на федеральном и региональном уровнях, а какая человека, домохозяйства - это особая тема.
В любом случае реформа в социальной отрасли, затрагивающая жизнедеятельность каждого человека страны, - большая политическая работа чрезвычайной важности, которая, кроме всего прочего, должна перевести отрасли социальной сферы на рыночные рельсы, но таким образом, чтобы сохранить их социальную суть - обеспечить удовлетворение социально значимых потребностей на максимальном уровне и подтвердить, что Россия - это рыночное социальное государство.
Подводя итоги анализа тех мероприятий, которые уже осуществлены (или осуществляются) правительством, следует сделать ряд принципиальных выводов.
Первый. Ряд российских либералов, стоящих у власти, делают все возможное, чтобы уменьшить социальную компоненту в государственном бюджете, ссылаясь на то, что в странах, придерживающихся подобного принципа, интенсивнее экономическое развитие и обеспечиваются более высокие темпы роста ВВП. Между тем многое зависит от того, какие механизмы и инструменты перераспределительного назначения использовать при формировании бюджетов. Если при мобилизации социальных ресурсов опираться на налоговую систему, как, например, при введении ЕСН, фактически вытеснившего обязательное страхование, то социальная часть бюджета автоматически возрастает, отнюдь не увеличивая возможности потребления населения. Напротив, если распространить социальное страхование на максимальное число рисков и поддерживать соответствующие внебюджетные фонды, в которые ресурсы попадают, минуя бюджет, то, естественно, его социальная часть сокращается, не уменьшая уровня удовлетворения потребностей граждан страны.
Все зависит от типа перераспределительных механизмов, характер которых определит не только состояние потребления и жизненного уровня населения, но и экономическое развитие страны как функции масштаба потребительского рынка. Все взаимосвязано, поэтому сравнивать страны по их структуре и составу государственного бюджета следует весьма осторожно, чтобы не впасть в заблуждение.
Второй. Сужение рамок обязательного социального страхования, уменьшение социальной компоненты в государственном бюджете, снижение уровня трансфертов инициируют развитие рыночных отношений, которые в конечном счете поглощают социальную сферу. Это самым серьезным образом противоречит положению действующей Конституции, в которой утверждается, что Российская Федерация -это социальное государство (ст. 7). Противопоставление социальной политики правительства положениям Конституции не может продолжаться: либо политика должна следовать главному Закону страны, либо должна меняться Конституция.
Несмотря на то, что реформа под громким названием «монетизация», можно сказать, провалилась, правительство не желает останавливаться перед проведением следующих этапов социального реформирования. Так, Е. Ясин, один из идеологов подобных мер, считает, что нельзя останавливаться, надо смело идти вперед, так как преобразования открывают путь России в постиндустриальное общество.
Третий. Проводимая государством социальная политика противоречит не только Конституции РФ, но и ряду международных актов, в которых определены принципы, касающиеся положения населения в стране. Речь идет, прежде всего, о следующем:
- минимальная оплата труда не может быть ниже ПМ трудоспособного населения;
- соотношение средней пенсии и средней оплаты труда не должно быть ниже 40%;
- базовый стандарт, который должен обеспечиваться в современном государстве, включает основные компоненты условий жизни: питание, одежду, жилищную обеспеченность, основные предметы длительного пользования, а также минимальные услуги здравоохранения и образования. Все это по существу составляет набор минимальных социальных гарантий.
Четвертый. Осуществляемое правительством реформирование социальной сферы нацелено на благополучие верхней по доходу 20-процентной части населения в ущерб основной и, прежде всего, 20-процентной нижней. Главный «законодатель моды» в надвигающихся на население как «цунами» реформах -экономическая и политическая элита. Среди правящего слоя существует мнение относительно того, что бедные и малообеспеченные граждане сами виноваты в своем тяжелом положении. Главное - жить в условиях, которых требует рынок.
Подытоживая изложенное, нельзя не отметить, что в 2004 г. были приняты новые правила бюджетирования, которые базируются на формировании стратегических целей и задач, стоящих перед Правительством РФ и действующих под лозунгом: «Создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека» (Конституция РФ). Это - прекрасная риторика, увлекающая и правых, и левых.
На базе правительственных целей и задач определяются аналогичные положения для каждого министерства. Если в этой связи проанализировать «Планы и показатели деятельности на 2005 год и на период до 2007 года Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации», то необходимо отметить следующее:
- ориентация на средние характеристики роста реальных денежных доходов в оценке благосостояния; между тем в существующих условиях катастрофически полярного неравенства в качестве узлового индикатора следует использовать не среднюю, а положительную динамику ПМ, тем более, что этот показатель выступает в качестве границы доходов, определяющей состояние бедности граждан страны; не удивительно, что правительственные органы намеренно отказываются от использования минимальных социальных гарантий, в том числе минимальной оплаты труда, минимальной пенсии, минимального пособия;
- величина ПМ в качестве показателя границы бедности «исчисляется по действующей методике», которая не выдерживает критики и не может быть принята по следующим соображениям: а) ПМ, исчисленный по действующей методике, абсолютно устарел, подвергся моральному износу, особенно применительно к нетрудоспособному (престарелому) населению, о чем свидетельствует структура реального потребления в сопоставлении с действующим минимумом; б) когда доля питания в ПМ составляет более половины, то на непродовольственные товары и особенно на оплату услуг, которые ранее были бесплатными, недостаточно другой половины; в) структура потребления бедных групп населения кардинальным образом меняется под воздействием проведенных и намечаемых к осуществлению реформ в социальных
отраслях (монетизация, оплата услуг ЖКХ, платные услуги в сфере здравоохранения и образования);
- отсутствует и показатель минимальной пенсии, которая не должна быть меньше ПМ нетрудоспособного населения;
- отсутствует задача повышения уровня здоровья детей, которая сегодня стоит чрезвычайно остро: доля здоровых детей, по оценкам Минздрава России, составляет менее трети;
- не рассматривается необходимость улучшения здоровья населения репродуктивного возраста.
Этот перечень можно было бы продолжить, но и указанного достаточно, чтобы представить, насколько Минздрав «озабочен» состоянием российского населения.
Как проводить реформы? Необходимо учитывать несколько принципиальных положений, которые определяют пути решения социальных проблем в контексте социального реформирования, а именно:
- социальные реформы в сложившихся условиях жизни российского населения можно осуществить лишь на основе перераспределения текущих доходов, используя известные экономические механизмы - налоги, обязательное социальное страхование, рост оплаты труда в рамках требований повышения жизненного уровня, что позволит воздействовать на формирование более равномерной материальной обеспеченности в процессе создания ВВП;
- социальное реформирование возможно лишь на базе и в процессе роста жизненного уровня населения, главным индикатором которого является положительная динамика ПМ, определяющего не только минимальную оплату труда и минимальный размер пенсий, но и все другие минимальные гарантии государства; если ПМ, как бы он ни измерялся, увеличивается, то это первый признак улучшения материальной обеспеченности населения страны и возможностей государства его гарантировать; и наоборот, если ПМ оказывается ниже уровня удовлетворения реальных потребностей, то, следовательно, жизненный уровень снижается;
- социальные реформы могут проводиться только при условии существования комплекса социальных стандартов, главные из которых - минимальные гарантии, включая ПМ или минимальный потребительский бюджет (МПБ), которые позволяют провести границу бедности и стратифицировать население по уровню материальной обеспеченности с помощью показателя, построенного на кратности соотношения текущих доходов и ПМ; в число минимальных социальных гарантий входит минимальная оплата труда, минимальная пенсия и другие минимальные трансферты, а также минимальные стандарты («корзины») медицинской помощи, бесплатного образования, социальной поддержки и защиты, жилищно-коммунальной обеспеченности;
- наряду с минимальными гарантиями государства необходимо всемерное развитие обязательного страхования от всех социальных рисков как государственного, так и добровольного; минимальные социальные стандарты и широкое социальное страхование определяют в конечном счете границы рыночных отношений, платность и бесплатность социальных благ;
- в процессе социального реформирования следует исходить из коренной реструктуризации рынка труда и его оплаты. Только в условиях последовательного вместе с динамикой ПМ роста заработной платы можно обеспечить заинтересованность работника в более эффективном труде и реализовать постоянное повышение его производительности, сделать труд инновационным.
Увеличение заработной платы обеспечит выполнение основных ее функций:
- воспроизводственной, нацеленной на восстановление качественной рабочей силы;
- социальной, связанной с интенсивным развитием профессионализма участников общественного труда на базе интеллектуального и технического прогресса;
- экономической, определяющей стоимость рабочей силы, стимулирующей мотивацию каждого конкретного работника к росту производительности труда;
- реформаторской, способствующей реализации реформ в социальной сфере на основе развития рыночных отношений и выбора потребительских благ, в том числе платных услуг.
Только на базе повышения оплаты труда как главного источника доходов (две трети доходов населения) основной части населения можно поддерживать и расширять покупательский спрос, в том числе на товары отечественных производителей. Это в свою очередь будет способствовать оживлению производства в стране, тем самым и экономическому развитию.
Социальные реформы в области оплаты труда включают три взаимосвязанные компоненты: радикальное повышение минимальной и средней оплаты труда на базе изменения ПМ и «структуры обязательных расходов» заработной платы; увеличение налогов и обязательных платежей социального страхования; существенное сокращение дифференциации заработков.
Таким образом, реформа представляет собой одномоментное осуществление трех взаимосвязанных действий: повышение заработной платы, снижение ее дифференциации и рост обязательных платежей со стороны работника. Главное требование к трансформации оплаты труда - это обоснование некоторых принципиальных соотношений между указанными компонентами. Они должны быть такими, чтобы, с одной стороны, реформа достигла поставленных целей (повышение заработной платы и снижение ее дифференциации), а с другой - не были разрушены макро- и микроуровневые связи в соотношении между ростом заработной платы, увеличением производительности труда, доходов и эффективности экономической деятельности предприятий.
Первая компонента реформирования касается радикальных перемен в оплате труда на основе ее существенного роста, включая, прежде всего, гарантированный минимум. Минимальная заработная плата не должна быть ниже не только ПМ, но и МПБ, который включает как традиционную потребительскую корзину, так и более высокие, чем сегодня, налоги и платежи по обязательному социальному страхованию, расходы на оплату жилищно-коммунальных и других платных услуг, а также наличие свободных средств («сбережений»). Подобный набор рассматривается как модель «полного минимального потребительского бюджета» (или социального потребительского бюджета), и построенная на ее основе заработная плата является «рыночной моделью оплаты труда», в том числе на минимальном уровне. Более того, она должна включать коэффициент иждивения (0,3 или 0,5), учитывающий необходимость расширенного воспроизводства рабочей силы, т. е. с расчетом на содержание ребенка. Только при таких условиях работник получает адекватную рынку оплату труда, в полной мере включается в систему обязательного социального страхования как основу своего социального обеспечения, а отрасли социальной сферы приобретают рыночный характер.
Вторая компонента реформирования оплаты труда служит сбалансированности интересов работника и работодателя. Повышение уровня заработной платы вместе с ростом налогов и обязательных платежей, которые
производит работник, совмещается с уменьшением аналогичных платежей со стороны работодателя. Налоговые и страховые выплаты распределяются более равномерно между работником и работодателем. Освобождение
государственного бюджета от дотаций жилищно-коммунального характера не только позволит снизить налоги с предпринимателей, но и откроет резервы для инвестиций в сферу производства. Произойдет определенный «размен» между повышением заработной платы работникам и снижением налогов и страховых выплат, уплачиваемых предпринимателем. Кроме того, сокращение налогов с предприятий усилит стимулы к их саморазвитию, создаст собственный источник инвестирования, оплаты кредитов, пополнения оборотных средств. Повышение заработной платы будет стимулировать предприятия к уменьшению численности работников, к сокращению неэффективных производств.
Изменение соотношения страховых платежей работодателя и работника в сторону увеличения доли последнего будет стимулировать заинтересованность работника в легализации полного объема заработка и выхода его из тени, так как социальные выплаты и услуги органично связаны с уровнем страховых платежей. Масштабы и характер перераспределения охватывают всех участников данного процесса: страхователей, страховщиков и застрахованных.
Третья компонента реформы предполагает уменьшение поляризации заработной платы. Соотношение заработков крайних 10% работников в форме децильного коэффициента не должно быть пятикратным и более, о чем убедительно свидетельствует мировой опыт. Для достижения этого необходимо: ввести определенные ограничения на рост максимальных заработков, прежде всего, на государственных предприятиях, определяя их в коллективных договорах; установить «запретительные налоги» на высокие заработки и доходы, используя опыт европейских стран, где максимальные налоги достигают (50-60%); ввести дифференцированные налоговые и страховые шкалы.
Уменьшение различий в оплате труда в конечном счете позволит повысить ее уровень при меньшем фонде как компоненты себестоимости. Изменение же налоговых платежей и обязательных страховых взносов будет определенным балансиром повышения оплаты труда, без которого нельзя не только трансформировать рынок рабочей силы, но и реформировать систему социального обеспечения.
Исходным пунктом социальных решений, включая и все направления реформирования, является четкое формулирование социально-экономических проблем, сложившихся в обществе, определение их остроты и приоритета.
В зависимости от методов решения можно говорить о трех группах таких проблем.
Одна группа касается бедности населения, тесно сопряженной с проблемой преодоления социального неравенства, и должна решаться в комплексе. Это решение лежит в одном русле - в рамках политики доходов населения.
Вторая группа вызвана реформами в отраслях социальной сферы -здравоохранении, образовании, жилищно-коммунальном и социальном обслуживании.
Третья группа связана с состоянием населения, количественными и качественными аспектами демографического воспроизводства, включая все вопросы миграционного движения.
Решение проблемы бедности во всех формах проявления последней: «зоны бедности», «новые бедные», «экономическая бедность», «социальная бедность», «устойчивая бедность» - это главное стратегическое и тактическое направление социальной политики, острота которой определяется, с одной стороны,
масштабами этого явления в России, а с другой - ее негативным воздействием на основные социально-экономические и демографические процессы, включая мотивацию труда, ухудшение здоровья, сокращение рождаемости, снижение уровня образования, размывание нравственных ценностей.
Составляющие этой проблемы связаны с ее масштабами и распространением по территории страны, с правильным определением границы бедности, за чертой которой (в каком-то смысле условно) находятся обездоленные слои населения, с выявлением главных факторов, формирующих бедность, и причин их воздействия.
Относительно границы бедности существуют различные подходы и методологии определения: по величине текущих денежных доходов, по величине располагаемых ресурсов, а также с помощью депривационного и субъективного методов. Величина показателя, который «отсекает» бедных от небедных, определяется традиционно (во всяком случае, в течение последнего десятилетия) величиной ПМ; если в семье душевой денежный доход ниже ПМ, то он должен быть идентичен тому, что содержит ПМ. По данным государственной статистики, в среднем по стране таких граждан около 20%, или 30 млн. чел., но по регионам он существенно колеблется (от 55% в Калмыкии, Ингушетии, Читинской и Ивановской областях до 25% в наиболее благополучных регионах) (данные 2002 г.). Однако если в качестве границы бедности использовать оценку потребительской корзины, которая применялась в 1990 г. и была в полтора раза больше принятой в 2000 г., то их доля увеличится, по крайней мере, до 30% (44 млн. чел.). Более того, если при определении ПМ учитывать не только потребительскую корзину, но и минимум жилищной обеспеченности, что вполне естественно (крыша над головой нужна человеку не в меньшей степени), то доля бедных возрастет до 40% населения, составив 60 млн. чел. Еще в большей мере увеличится доля бедных, если учесть конкретные лишения, т. е. подойти к оценке границы бедности с депривационной стороны.
Если в качестве границы бедности использовать не ПМ, который представляет собой масштаб биологического выживания, а минимальные социальные потребности (страхование и др.), т. е. трансформировать ПМ из биологического в социальный, то доля бедных возрастет до 60%, составив 90 млн. чел. из 144 млн. Это, разумеется, - лишь некоторые авторские оценки сложившейся ситуации, но их уточнение по существу не изменит общего вывода.
Многочисленные исследования факторов, влияющих на формирование бедных групп населения, приводят к одним и тем же выводам. Главный фактор имеет экономический характер - это чрезвычайно низкая оплата труда, включая и случаи так называемых неплатежей заработной платы, а также незанятость (безработица), хотя при хорошем развитии социального страхования безработные могли бы получать пособие по безработице на более высоком уровне, не становясь иждивенцами семьи. Аргументация здесь чрезвычайно проста и очевидна. По последним данным (2004 г.), 26% работников имеют номинальную заработную плату ниже ПМ, а если из нее вычесть налог, т. е. определить фактически выплаченную (если она выплачена), то эта цифра увеличится до 30%. Для этих работников риск попасть в группу бедных или оказаться на иждивении других членов семьи равен 100%.
Сопровождающий низкую заработную плату фактор - низкий уровень пенсий, который зависит от заработка и низкого соотношения пенсии и заработка. Только в 2004 г. средняя (!) пенсия достигла ПМ нетрудоспособного населения, что
означает для трети пенсионеров 100-процентный риск пополнить бедное население страны; кстати, это подтверждают анкетные опросы.
Традиционный фактор бедности связан с социально-демографическими особенностями семей, в первую очередь неполных (мать с детьми), многодетных (больше трех детей), с детьми-инвалидами (мать должна сопровождать своего ребенка) и престарелых инвалидов, лишенных возможности самообслуживания.
Факторы и причины, приводящие к бедности, позволяют сформулировать концепцию ее преодоления; главное условие (компонента) - это трансформация оплаты труда, реформирование пенсионного обеспечения, установление рамок социальной защиты населения, попавшего в трудное жизненное положение, а также меры, связанные с расширением занятости трудоспособного населения.
Исследования показывают, как было уже отмечено, что проблема бедности в российских социально-экономических условиях органически связана с проблемой социального неравенства, поэтому их решение должно осуществляться в тесном контакте. Методологически необходимо осуществление триединой системы мер, включающих:
- кратное повышение оплаты труда таким образом, чтобы минимальный заработок не был ниже ПМ, а все остальные уровни увеличивались по регрессионной шкале, т. е. чем выше заработная плата, тем меньше кратность ее роста;
- введение прогрессивной шкалы взимания подоходного налога с физических лиц; оптимальной может быть градация доходов (и заработной платы) в соотношении с ПМ; например, целесообразно, чтобы с доходов и заработка ниже ПМ налог не взимался, с дохода в интервале ПМ-2ПМ - выплачивался в размере 10%, в интервале 2ПМ-ЗПМ - 15%, выше ЗПМ - 20%;
- в связи с тем, что важнейшее значение получает обязательное социальное страхование, которое вводится при условии отмены ЕСН, и страховые взносы платят как работодатели, так и работники, устанавливается пологопрогрессивная шкала: чем больше доход (и заработок), тем выше страховой взнос; разумеется, что ставка (сумма) страховых платежей зависит от набора социальных рисков, которые покрываются обязательным страхованием.
Указанные мероприятия располагаются на оси времени, но проводятся параллельно; их результаты представляются трансформационной матрицей; набор мер располагается по горизонтали, а по вертикали - годы периода реформирования; матрица отражает динамику проводимых мероприятий. На каждом временном отрезке (например год) происходит сдвиг всех показателей матрицы, находящихся в жесткой взаимосвязи.
Социальные отношения и мероприятия в российском обществе, как в «социальном рыночном государстве», описываются следующей системой индикаторов: уровень и структура ПМ; минимальная оплата труда; средняя оплата труда; дифференциация доходов; средний доход в расчете на душу; минимальная пенсия; соотношение средней пенсии и средней оплаты труда; средняя пенсия; доля безработных среди экономически активного населения; соотношение среднего пособия по безработице и средней заработной платы; среднее пособие по безработице.
Представленный набор индикаторов увязывается с базовыми социальными гарантиями. В качестве результативных показателей распределительных отношений используются следующие: доля работников с уровнем заработка ниже ПМ; доля пенсионеров с пенсией ниже ПМ; доля населения с уровнем душевого дохода ниже ПМ.
Первый принцип трансформации социальной сферы состоит в системности и комплексности действий.
Второй принцип трансформационных действий состоит в прояснении целеполагания и определении того, что и как должно изменяться. Поэтому жестко фиксируются два ряда параметров, один из которых относится к исходному, «базовому» моменту времени, а другой - к «целевому».
В качестве третьего принципа предлагается использовать минимальные социальные гарантии как целевые ориентиры, имеющие характер императива. Их достижение крайне необходимо, так как меньшие параметры условий жизнедеятельности не обеспечивают даже физического воспроизводства населения, между тем социальное государство должно гарантировать минимальное потребление.
Методологической основой изложенной процедуры определения системы мер по преобразованию социальных отношений является трансформационная матрица. Ее краеугольный индикатор - величина ПМ, которая адекватно отражает жизненный уровень населения и увязывает все минимальные гарантии.
Приведенная матрица представляет собой условный пример, на основе которого можно показать использование предлагаемой методологии и алгоритма расчетов (таблица).
Целевая идеология выстраивается следующим образом.
Первый шаг - определение базовой вертикали на основе статистической информации и соответствующих расчетов.
Второй шаг - построение целевой вертикали (например, как в приведенной матрице, относящейся к 2010 г.); расчет начинается с определения величин ПМ, один из которых конституирует минимальную заработную плату. Оптимальная величина дифференциации оплаты труда, задаваемая экспертно, и уровень минимального заработка позволяют перейти к определению его средней величины, а затем фонда заработной платы. ПМ нетрудоспособного населения означает минимальную пенсию, а оптимальное соотношение средней пенсии и средней оплаты труда, которое определяется экспертно, позволяет перейти к средней пенсии и к объему пенсионного фонда. На основе фонда оплаты труда и пенсионного фонда можно исчислить реальные доходы населения и их среднедушевой уровень, а затем - перейти к дифференциации доходов.
Третий шаг - «раскручивание» целевой вертикали по годам прогноза; при этом производится взаимная увязка всех индикаторов по каждой вертикали и их корректировка.
Таким образом, с помощью трансформационной матрицы, основываясь на некоторых целевых установках и используя минимальные нормативы как государственные гарантии, осуществляется реформирование всего комплекса доходов населения, реализуя социальную политику в области доходов основной части населения.
В заключение следует отметить два аспекта социального реформирования: федеральный и региональный. Несмотря на жесткую взаимосвязь, оба имеют различные формы воплощения в жизнь. Федеральный уровень реформ определяет концепцию и направления деятельности. На уровне региона формируются региональные социальные программы, нацеленные на решение наиболее приоритетных задач локального характера.
Трансформационная матрица, в ценах 2000 г.
Основные индикаторы 2002 г. 2003 г. 2004 г. 2005 г. 2006 г. 2007 г. 2008 г. 2009 г. 2010 г. 2
Часть I ПМ населения, руб. 1210 1585 1580 1580 1980 1980 1980 2430 2430
ПМ трудоспособного, руб. 1320 1785 1785 1785 2290 2290 2290 2850 2850
Минимальная оплата труда, руб. 450 1000 1785 2000 2290 2490 2700 2850 3100
Средняя оплата труда, руб. 3070 3920 5100 5820 6735 7780 8500 9190 9700
Децильный коэффициент дифференциации оплаты труда, раз 9,2 7,2 6,5 6,3 6,5 6,3 6,1 5,9 507
Средний денежный душевой доход, руб. 2030 2642 3506 4050 4740 5533 6105 6701 7152
Децильный коэффициент дифференциации доходов, раз 8,2 7,0 6,8 6,7 6,6 6,5 6,3 5,9 5,7
Часть II ПМ пенсионера, руб. 913 1150 1150 1150 1385 1385 1385 1665 1665
Базовая пенсия, руб. 730 920 1035 1150 1385 1385 1385 1665 1665
Соотношение базовой пенсии с ПМ пенсионера, % 80 80 90 100 100 100 100 100 100
Средняя пенсия трудовая, руб. 1178 1520 1995 2294 2656 3074 3360 3629 3822
Соотношение средней пенсии со средней оплатой труда, % 38,4 38,8 39,1 39,4 39,4 39,5 39,5 39,5 39,4
Уровень безработицы, % к экономически активному 7,5 6,9 6,4 5,8 5,4 4,8 4,3 3,7 3,2
населению 726 982 2841 3242 3751 4333 4887 5284 5577
Среднее пособие по безработице, руб. Соотношение среднего пособия по безработице со средней оплатой 23,6 25,1 55,7 55,7 55,7 55,7 57,5 57,5 57,5
труда, %
