CC BY
212
УДК 347
НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЖИЛИЩНЫХ ОТНОШЕНИЙ
SOME PROBLEMS OF LEGAL REGULATION OF THE HOUSING ATTITUDES
С.Э. МАСЛЕЙ (S.YE. MASLEY)
Со ссылкой на нормы жилищного законодательства и судебную практику анализируются основные проблемы правового регулирования жилищных отношений на современном этапе.
Ключевые слова: жилищное законодательство, товарищество собственников жилья, управляющая организация.
In clause with the reference to norms of the housing legislation and judicial practice the basic problems of legal regulation of the housing attitudes (relations) at the present stage are analyzed.
Key words: the housing legislation, company of the proprietors of habitation managing organization.
Жилищный кодекс РФ (далее - ЖК РФ) [1], вступивший в силу с 1 марта 2005 г., был последним кодифицированным актом, принятием которого завершилась работа по обновлению российского законодательства. Новое жилищное законодательство, определив, что переходный период к новой системе закончился, оказалось малоэффективным, неадекватным существующим общественным отношениям [2]. Жилищное законодательство, в том числе ЖК РФ, содержит ряд декларативных норм [3], закрепляет положения, реализация которых в нынешних экономических условиях практически не возможна [4], принимаемые подзаконные акты, которые определяют порядок реализации ряда норм ЖК РФ, оказываются недействующими в силу своей неадаптированности к современным условиям. Например, Правила предоставления коммунальных услуг гражданам [5], определяющие в качестве исполнителя коммунальных услуг управляющую организацию, товарищество собственников жилья, жилищный кооператив, иную организацию. На практике, в частности, складывающейся в Омске, при наличии управляющей организации граждане оплачивают предоставленные коммунальные услуги непосредственно ресурсоснабжающим организациям.
Инициаторами такого положения дел являются сами ресурсоснабжающие организации, которые в одностороннем порядке расторгают договоры с управляющими организациями, напрямую направляют платёжные документы потребителям, очевидно считая граждан более надежными контрагентами.
Основные проблемы, возникающие при регулировании жилищных отношений, можно обозначить следующим образом.
1. Несогласованность норм ЖК РФ с нормами иных федеральных законов.
2. Несогласованность норм ЖК РФ между собой.
3. Отсутствие чёткого механизма реализации норм жилищного законодательства.
4. Несоответствие отдельных норм основным началам жилищного законодательства.
5. Наличие сложившейся правоприменительной практики, которая не соответствует действующему законодательству.
1. Нормы ЖК РФ находятся в определённом противоречии с нормами других законов, в том числе отраслевых. Например, с нормами Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ). В ЖК РФ включена ст. 29, предусматривающая ещё одно основание прекращения права собственности на имущество (жилое помещение)
© Маслей С.Э., 2011 102
помимо воли собственника: за самовольное переустройство и (или) перепланировку жилого помещения. Однако ГК РФ (ст. 235) предусматривает исчерпывающий перечень оснований прекращения права собственности на имущество в принудительном порядке, и этот перечень может быть расширен только внесением дополнений в указанную статью.
ЖК РФ определяет порядок организации и деятельности товарищества собственников жилья (главы 13 и 14), но ст. 291 ГК РФ предусматривает принятие специального закона о товариществах собственников жилья, который войдет в состав гражданского законодательства.
Либо ч. 5 ст. 161 ЖК РФ, определяя порядок заключения договора управления многоквартирным домом, если управляющая организация выбрана органом местного самоуправления путём проведения открытого конкурса, устанавливает, что договор должен заключаться по правилам ст. 445 ГК РФ. Но ст. 445 ГК РФ предусматривает заключение договора в обязательном порядке при условии, что одна сторона обязана заключить договор, а вторая свободна в выборе. Заключение договора между собственниками помещений в многоквартирном доме и выбранной по конкурсу управляющей организацией является обязательным для обеих сторон. Стороны после проведения конкурса не вправе продолжать согласовывать условия договора управления, так как эти условия определены органом местного самоуправления, отражены в конкурсной документации и именно исходя из этих условий проводился конкурс и выбиралась управляющая организация.
Несогласованность норм ЖК РФ с нормами других законов можно продемонстрировать, сравнивая нормы ЖК РФ и Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который, закрепляя статус органов местного самоуправления, чётко определяет их компетенцию, указывая перечень вопросов местного значения и права органов местного самоуправления по решению этих вопросов. Однако ЖК РФ, устанавливая полномочия органов местного самоуправления в жилищной сфере (ст. 14), «добавляет» органам местного самоуправления ряд полномочий, например,
полномочия по переводу жилых помещений в нежилые и нежилых в жилые (ст. 23), по согласованию переустройств и перепланировок жилых помещений (ст. 26), по созыву и проведению общих собраний собственников помещений в многоквартирном доме (ч. 6 ст. 161).
Для решения вышеперечисленных проблем следует внести изменения в ранее принятые законы, исключив тем самым возможность неоднозначного толкования норм различных законов.
2. Несогласованность норм ЖК РФ между собой. В качестве примера можно привести ст. 137, определяющую права товарищества собственников жилья и ст. 44, закрепляющую компетенцию общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме. Очевидно, что товарищество собственников жилья наделяется правом решать вопросы, которые отнесены к исключительной компетенции общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме, в том числе принятие решений о пользовании общим имуществом собственников помещений в многоквартирном доме, о надстройке и перестройке общего имущества. Однако в ст. 137 ЖК РФ сделана оговорка, что такие решения могут быть приняты товариществом, если это не нарушает права и законные интересы собственников помещений в многоквартирном доме. Неясно, кто будет определять, нарушены ли права и законные интересы собственников помещений и права какого количества собственников должны быть нарушены, чтобы решение не было принято, а также, нужно ли приглашать на собрания собственников помещений, не являющихся членами товарищества собственников жилья, и учитывать их мнение, выраженное путём голосования (ст. 146 ЖК РФ правом голосовать на общем собрании наделяет только членов товарищества собственников жилья).
Следует также обратить внимание и на
ч. 3 ст. 137 ЖК РФ, которая определяет последствия неисполнения собственниками помещений в многоквартирном доме, не являющимися членами товарищества собственников жилья, обязанностей по оплате расходов, связанных с управлением многоквартирным домом. Данная норма предусматри-
вает, что в случае неисполнения собственниками помещений в многоквартирном доме своих обязанностей по участию в общих расходах товарищество собственников жилья в судебном порядке вправе потребовать принудительного возмещения обязательных платежей и взносов. При такой формулировке не представляется возможным точно определить, что представляют собой общие расходы товарищества собственников жилья и обязательные платежи и взносы, а также, являются ли эти расходы и платежи одними и теми же платежами. При этом не учтены разъяснения Конституционного Суда РФ [6], который указал, какие расходы обязаны нести собственники помещений, не являющиеся членами товарищества собственников жилья. Конституционный Суд определил, что отказ части домовладельцев от вступления в члены товарищества собственников жилья не освобождает их от участия в несении необходимых расходов, связанных с управлением кондоминиумом в целях его содержания и эксплуатации.
В свою очередь, товарищество собственников жилья не вправе нарушать права домовладельцев, отказавшихся от членства в товариществе, устанавливая преимущества и льготы по владению и пользованию общей долевой собственностью только для членов товарищества либо налагая на домовладельцев, не являющихся членами товарищества, дополнительные обязанности, выходящие за рамки возмещения необходимых затрат по управлению кондоминиумом и его эксплуатации.
Определение необходимых расходов, связанных с управлением, содержанием и эксплуатацией кондоминиума, должно производиться в порядке достижения общего согласия всех домовладельцев, а споры по данным вопросам - разрешаться в судебном порядке.
Думается, что «необходимые расходы» и «общие расходы» / «обязательные платежи и взносы» - это не одно и то же.
3. Закрепление в ЖК РФ правил, механизм реализации которых неясен. Например, закреплённая законодательно (ст. 162 ЖК РФ) возможность существования двух способов управления в одном многоквартирном доме (управляющая организация и това-
рищество собственников жилья либо управляющая организация и жилищный кооператив). В такой ситуации, во-первых, собственники помещений будут нести дополнительные расходы: оплачивать и услуги управляющей организации, и работу органов управления товарищества или кооператива. И, во-вторых, необходимо чётко разграничить сферы деятельности управляющей организации, с одной стороны, и товарищества/кооператива - с другой. Представляется, что при такой схеме управления, в частности, товарищество собственников жилья должно заниматься исключительно деятельностью, приносящей дополнительные денежные средства, которые впоследствии будут направляться на оплату общих расходов, в том числе по оплате услуг управляющей организации.
В ЖК РФ включена норма (ст. 45), обязывающая собственников помещений в многоквартирном доме ежегодно проводить общее годовое собрание. Остаётся неясным, какова цель проведения такого собрания, кто должен быть инициатором его проведения и какие вопросы оно должно рассматривать. Думается, что общее собрание должно проводится по мере его необходимости: для выбора способа управления многоквартирным домом, решения вопросов по распоряжению общим имуществом и т. п.
Следует также указать на положения ЖК РФ (ст. 139), допускающие организацию товарищества собственников жилья в строящихся многоквартирных домах. Возможность организации товарищества в строящихся домах предусматривалась и Федеральным законом от 15 июня 1996 г. № 72-ФЗ «О товариществах собственников жилья» [7]. Следует признать, что создание товарищества в строящемся многоквартирном доме в полной мере не соответствует ни одной из целей создания товарищества, установленных ст. 135 ЖК РФ, а именно совместного управления комплексом недвижимого имущества, обеспечения эксплуатации этого комплекса, владения, пользования и распоряжения общим имущество в многоквартирном доме [8]. Более того, нельзя гарантировать, что лица, создавшие товарищества, в дальнейшем обязательно станут собственниками помещений в построенном доме. Думается, что здесь необходима иная форма организации лиц, кото-
рые участвуют в строительстве многоквартирного дома, например, потребительский кооператив.
4. Жилищное законодательство содержит положения, которые противоречат основным принципам, закреплённым в нормах ЖК РФ. В частности, в ЖК РФ продекларирован пообъектный принцип управления многоквартирными домами. С момента введения в действие ЖК РФ становится неправомерной практика выбора способа управления одновременно в отношении нескольких многоквартирных домов (квартала, района в городе или всего города) [9]. Однако ЖК РФ (ст. 136) допускает организацию товарищества собственников жилья в нескольких многоквартирных домах, Постановление Правительства РФ [10] предусматривает возможность проведения органами местного самоуправления открытого конкурса на право заключения договоров управления многоквартирным домом либо на право заключения договоров управления несколькими многоквартирными домами, общая площадь жилых и нежилых помещений (за исключением помещений общего пользования) в таких домах не должна превышать 100 тыс. кв. метров и такие дома должны быть расположены на граничащих земельных участках, между которыми могут располагаться земли общего пользования.
5. Противоречивая и не соответствующая нормам жилищного законодательства судебная практика. Следует отметить, что правоприменительная практика в области жилищных отношений столь же непоследовательна и противоречива, как и нормы жилищного законодательства. Так, например, по одному из дел было признано правомерным положение, при котором председателем товарищества собственников жилья и членом правления товарищества были избраны лица, не являющиеся собственниками помещений в многоквартирном доме [11]. Однако ЖК РФ (ст. 147) обязывает избирать правление и председателя правления товарищества собственников жилья из числа членов товарищества, которые должны быть собственниками помещений в многоквартирном доме.
По другому делу судом была признана возможность управления товариществом
собственников жилья физическим лицом, не являющимся членом товарищества и осуществляющим функции управления товариществом по трудовому договору с этим товариществом [12].
Не менее интересным является спор, рассмотренный в Федеральном арбитражном суде Северо-Западного округа [13], по результатам рассмотрения которого суд констатировал, что ЖК РФ предусматривает возможность заключения договора о частичном управлении многоквартирным домом в пределах переданного управляющей организации общего имущества дома и установленного перечня услуг и работ по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме. Из материалов дела следует, что за «пределами управления» оказалось внутри-домовое газовое оборудование, и суд рекомендовал собственникам помещений - потребителям газа - заключить договоры по обслуживанию внутридомового газового оборудования с ресурсоснабжающей организацией напрямую, минуя управляющую организацию.
И ещё одна категория дел по спорам, связанным с передачей технической документации вновь избранной управляющей организации или товариществу собственников жилья. Спор между управляющими организациями (ранее действующей и вновь избранной) по передаче технической документации был разрешен следующим образом: так как вновь избранная управляющая организация не представила доказательств нахождения технической документации на дом у ранее управляющей организации, то и документация не может быть истребована и ей передана [14]. По другому делу, когда техническую документацию требовало передать организованное и зарегистрированное в качестве юридического лица товарищество собственников жилья, суд решил, что документацию передавать не нужно, так как товарищество собственников жилья как способ управления было создано с нарушением действующего законодательства [15].
Таким образом, жилищное законодательство, и прежде всего ЖК РФ, требуют дальнейшего совершенствования, устранения существующих пробелов и согласования норм. Кроме этого необходимы разъяснения
Верховного Суда РФ по ряду спорных вопросов. А поскольку жилищное законодательство регулирует одну из важнейших сфер общественной жизни, представляется неприемлемым подход законодателя, который «точечно» корректирует закон, не учитывая наличие других законодательных актов и не внося изменения в подзаконные нормативные акты.
1. Федеральный закон от 29.12.2004 г. № 188-ФЗ (с изм. и доп. от 27.07.2010 г.) // Справочноправовая система «Консультант Плюс».
2. Литовкин В. Н. Жилищное законодательство: Вчера, сегодня, завтра // Жилищное право. -2010. - № 6. - С. 108.
3. Например, ст. 2 ЖК РФ, предусматривающая, что органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своих полномочий обеспечивают условия для осуществления гражданами права на жилище, в том числе: содействуют развитию рынка недвижимости в жилищной сфере в целях создания необходимых условий для удовлетворения потребности граждан в жилище;... стимулируют жилищное строительство. Однако конкретные меры по содействию, созданию и стимулированию не определены.
4. Например, ч. 3 ст. 158 ЖК РФ, закрепляющая несение обязанности по осуществлению капитального многоквартирного дома собственниками помещений в этом доме. А в случае перехода права собственности на помещение к новому собственнику, к нему переходит и обязательство предыдущего собственника по оплате расходов на капитальный ремонт многоквартирного дома. При этом следует учесть, что жилищный фонд последние десятилетия практически не ремонтировался и, следовательно, проведение капитального ремонта требует значительных вложений при невысоких доходах граждан. Кроме этого не учтено, что многие граждане приобрели жилые помещения в порядке приватизации, и прежний собственник (государство или муниципальное образование) свои
обязанности по проведению капитального ремонта не выполнил.
5. Утв. Постановлением Правительства РФ от
23.05.2006 г. № 307 // Справочно-правовая система «Консультант Плюс».
6. Постановление Конституционного Суда РФ от 03.04.1998 № 10-П «По делу о проверке конституционности пунктов 1, 3 и 4 статьи 32 и пунктов 2 и 3 статьи 49 Федерального закона от 15 июня 1996 года «О товариществах собственников жилья» в связи с запросом Советского районного суда города Омска» // Вестник Конституционного Суда РФ. - 1998. - № 4.
7. С принятием ЖК РФ данный закон утратил силу.
8. Постатейный комментарий к Жилищному кодексу РФ / под ред. д-ра юрид. наук П. В. Крашенинникова. - М. : Статут, 2005. -С. 495.
9. Там же. - С. 609.
10. Постановление Правительства РФ от
06.02.2006 г. № 75 «О порядке проведения органом местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом» // Справочно-правовая система «Кон-сультантПлюс».
11. Решение Первомайского районного суда г. Омска от 28 июля 2010 г. Дело № 335845/10. Решение было оставлено в силе Судебной коллегией по гражданским делам Омского областного суда.
12. Решение Первомайского районного суда г. Омска от 9 декабря 2009 г. Дело № 331455/10. Решение было оставлено в силе Судебной коллегией по гражданским делам Омского областного суда.
13. Постановление от 17 августа 2009 г. Дело № А05-5/2009.
14. Постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 26 марта 2009 г. Дело № Ф04-1843/2009(3395-А75-30).
15. Постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 27 июля 2009 г. Дело № А33-6914/07.
