CC BY
156
Вестник Омского университета. Серия «Право». 2017. № 1 (50). С. 101-105.
УДК 347
ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ЖИЛИЩНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В СФЕРЕ УПРАВЛЕНИЯ МНОГОКВАРТИРНЫМИ ДОМАМИ
PROSPECTS OF DEVELOPMENT OF HOUSING LEGISLATION IN THE SPHERE OF MANAGEMENT OF APARTMENT HOUSES
С. Э. МАСЛЕЙ (S. YE. MASLEY)
Определяются перспективы развития жилищного законодательства в соответствии с основными направлениями государственной политики в сфере управления многоквартирными домами.
Ключевые слова: управление многоквартирным домом; профессиональное управление; лицензирование; общественный контроль.
The article determines the prospects of development of housing legislation in accordance with the main directions of the state policy in the sphere of management of apartment houses.
Key words: apartment building management; professional management; licensing; public control.
Направления развития жилищного законодательства непосредственно связаны с основными целями государственной политики в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Главные цели и приоритеты государственной политики в данной сфере общественных отношений определены в Стратегии развития жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации на период до 2020 г., утверждённой Распоряжением Правительства РФ от 26 января 2016 г. № 80-р (далее - Стратегия) [1].
В сфере управления многоквартирными домами основной целью государственной политики является повышение уровня удовлетворённости граждан качеством и стоимостью услуг по содержанию и текущему ремонту общего имущества многоквартирных домов, а также коммунальных услуг.
Для достижения целей управления многоквартирными домами, как представляется, необходимо: наличие квалифицированного «управленца»; активное участие собственников помещений в многоквартирном доме в процессе управления; эффективный контроль за деятельностью лиц, осуществляющих управление; чёткие и определённые правила осуществления деятельности в данной сфере общественных отношений.
© Маслей С. Э., 2017
В Стратегии, при совершенно равноправном существовании трёх способов управления (непосредственное управление, управление специализированными юридическими лицами - товариществом собственников жилья (далее - ТСЖ), жилищным и жилищно-строительным кооперативом (далее -ЖК/ЖСК), иным потребительским кооперативом, управление управляющей организацией), приоритет отдаётся управлению управляющей организацией. Одной из задач, которая должна быть решена в рамках реализации Стратегии, является обеспечение профессионального управления многоквартирными домами, т. е. управляющими организациями, имеющими лицензию на осуществление предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами.
О реализации профессионального управления многоквартирными домами свидетельствуют и нормы действующего законодательства, а именно: устранение застройщиков от управления вновь построенными многоквартирными домами. До внесения изменений в ч. 14 ст. 161 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ) [2] застройщик мог управлять многоквартирным домом, если он отвечал стандартам и правилам
С. Э. Маслей
деятельности по управлению многоквартирными домами. Сейчас застройщик обязан заключить договор управления с управляющей организацией, сроком не более чем на 3 месяца, до выбора управляющей организации органом местного самоуправления путём проведения открытого конкурса.
Относительно других способов управления нормы действующего законодательства, регулирующие деятельность ТСЖ, ЖК/ЖСК и касающиеся непосредственного управления, корректируются только с позиций определения объекта управления. Так, в отношении непосредственного управления на сегодняшний день установлено, что такой способ может быть реализован в многоквартирных домах, в которых не более 30 квартир. В отношении организации ТСЖ в нескольких многоквартирных домах, напротив, сняты ограничения по количеству квартир в этих домах. Что же касается жилищных кооперативов, то они традиционно рассматриваются как способ решения жилищной проблемы, соответственно ЖК РФ только предусматривает возможность управления многоквартирным домом жилищным кооперативом, но не содержит норм, определяющих статус жилищного кооператива как способа управления.
Соответственно, и законодательство будет развиваться с учётом данного приоритетного способа управления. Предполагается:
1) создание механизма дифференцированной ответственности управляющих организаций, в том числе в части размера штрафов, налагаемых на управляющие организации в связи с нарушением ими лицензионных требований;
2) установление дополнительных требований к управляющим организациям (требований к уставному капиталу, материально-технической базе, финансовому состоянию и др.), в том числе включение их в состав лицензионных требований;
3) разработка предложений о необходимости учёта экономически обоснованной предпринимательской прибыли при определении размера платы за жилищные услуги;
4) совершенствование механизма выбора и смены управляющей организации, обеспечивающего, с одной стороны, защиту прав и законных интересов собственников помещений в многоквартирных домах и, с другой
стороны, исключающего принятие необоснованных решений о смене управляющей организации;
5) разработка специальных образовательных программ, обеспечивающих подготовку специалистов в сфере лицензирования предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами (обучение сотрудников органов государственного жилищного надзора, членов лицензионной комиссии);
6) совершенствование системы раскрытия информации лицами, осуществляющими деятельность по управлению многоквартирными домами;
7) разработка предложений о совершенствовании правового регулирования деятельности объединений собственников помещений в многоквартирном доме (товарищества собственников жилья, жилищно-строительные кооперативы и др.).
Тем не менее за рамками внимания остались некоторые проблемы.
Требуется уточнение количества голосов, необходимых для выбора способа управления (управляющей организации и непосредственного управления) многоквартирным домом. Общее правило: выбор осуществляется на общем собрании собственников помещений большинством голосов от числа присутствующих (п. 4 ч. 2 ст. 44 и ч. 1 ст. 46 ЖК РФ). Теоретически достаточно 26 % голосов, чтобы выбрать управляющую организацию. При этом для заключения договора управления многоквартирным домом с выбранной управляющей организацией необходимо, чтобы со стороны собственников выступали собственники, обладающие более чем 50 % голосов от общего числа голосов собственников помещений (ч. 1 ст. 162 ЖК РФ). В противном случае способ управления выбран, но реализован быть не может.
Следует установить гарантии для собственников помещений многоквартирного дома, в отношении которого может быть принято решение об исключении сведений об этом доме из реестра лицензий субъекта РФ, по причинам ненадлежащего управления многоквартирным домом управляющей организацией, в случае, если собственники хотят «оставить» эту управляющую организацию (ч. 7 ст. 198 ЖК РФ). Возможный вариант - это
страхование ответственности управляющей организации, что имеет место, например, при саморегулировании.
Как представляется, ст. 143.1 ЖК РФ в части установления прав лиц, не являющихся членами ТСЖ, не имеет особого смысла, по сути предоставляя равные права членам ТСЖ и лицам, которые не являются членами ТСЖ только в отношении ознакомления с информацией, касающейся управления многоквартирным домом. Именно в нормах, регулирующих деятельность ТСЖ, особенно чётко просматривается обязательность подчинения меньшинства (лиц, не вступивших в ТСЖ) большинству (лицам, объединённым в ТСЖ). Так, ч. 3 ст. 137 ЖК РФ предусматривает, что в случае неисполнения собственниками помещений в многоквартирном доме своих обязанностей по участию в общих расходах ТСЖ в судебном порядке вправе потребовать принудительного возмещения обязательных платежей и взносов. Ранее к лицам, не являющимся членами ТСЖ, в части несения ими расходов относились «лояльнее». В частности, в Постановлении Конституционного Суда РФ [3] было указано следующее: «Отказ части домовладельцев от вступления в члены товарищества собственников жилья не освобождает их от участия в несении необходимых расходов, связанных с управлением кондоминиумом в целях его содержания и эксплуатации.
Определение необходимых расходов, связанных с управлением, содержанием и эксплуатацией кондоминиума, должно производиться в порядке достижения общего согласия всех домовладельцев, а споры по данным вопросам - разрешаться в судебном порядке».
Думается, что пришло время (тем более если учитывать тенденции дальнейшего развития законодательства в данной сфере [4]) предусмотреть обязательность участия всех собственников помещений в ТСЖ.
Участие собственников помещений в многоквартирном доме в процессе управления этим домом позволит выбрать максимально устраивающий всех способ управления, даст возможность влиять на размер платы за содержание и ремонт общего имущества многоквартирного дома, определить требуемый набор обязательных работ и услуг по
содержанию и ремонту общего имущества и проконтролировать качество и объём выполняемых работ и оказываемых услуг. Участие собственников в управлении обусловлено многими факторами: количеством помещений в многоквартирном доме, состоянием дома, уровнем доходов собственников помещений, составом проживающих в многоквартирном доме и т. п. Так как решения в данной сфере общественных отношений могут приниматься собственниками только коллективно, т. е. путём проведения общих собраний, то и законодатель особое внимание уделяет процедуре проведения собраний и оформлению решений общих собраний.
Стратегией предусмотрено решение задач, направленных на упрощение координации действий собственников помещений в многоквартирном доме, в том числе участие в общих собраниях собственников, не проживающих фактически в многоквартирном доме, и упрощение форм и способов информирования собственников о проведении собраний.
Однако ряд положений действующего законодательства, а также некоторые положения Стратегии вызывают вопросы.
Недостаточно обоснованной представляется норма ч. 1. ст. 45 ЖК РФ, императивно устанавливающая обязанность собственников помещений в многоквартирном доме ежегодно проводить общее собрание. Если иное не установлено общим собранием собственников помещений в многоквартирном доме, годовое общее собрание собственников помещений в многоквартирном доме проводится в течение второго квартала года, следующего за отчётным годом.
Вопрос: зачем проводить общее собрание?
Если с целью заслушивания отчётов управляющей организации, то она отчитывается ежегодно в течение первого квартала текущего года за предыдущий год, а также размещает указанный отчёт в системе (ч. 11 ст. 162 ЖК РФ). ТСЖ проводит собрания в сроки и порядке, которые определены в уставе, и для ТСЖ законодательно не установлена обязательность проведения собрания ежегодно.
Если же норма о ежегодном собрании касается непосредственного управления, при
С. Э. Маслей
котором общее собрание является органом управления многоквартирным домом, то опять же неясны цели такого собрания.
Далее рассмотрим вопрос об использовании Государственной информационной системы жилищно-коммунального хозяйства (ГИС ЖКХ) [5] для проведения общих собраний собственников помещений. В частности, в Стратегии предполагается использовать возможности системы для голосования граждан в электронной форме на общем собрании собственников помещений в многоквартирном доме. Если допустить, что все собственники в многоквартирных домах будут иметь техническую возможность для такого голосования, обладать навыками такого голосования и будет возможно установить, что проголосовал именно собственник соответствующего жилого помещения, то, вероятно, данное положение Стратегии не будет выглядеть фантастично. В настоящее время, в соответствии с Федеральным законом от 3 июля 2016 г. № 267-ФЗ [6], до 1 января 2017 г. приостановлено действие ст. 47.1 ЖК РФ в части проведения общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме в форме заочного голосования с использованием ГИС ЖКХ.
Контроль за деятельностью лиц, управляющих многоквартирными домами, может осуществляться самими собственниками (непосредственно или через совет многоквартирного дома либо с использованием возможностей ТСЖ, ЖК/ЖСК); государственными и муниципальными органами (государственный жилищный надзор и муниципальный жилищный контроль); с использованием ГИС ЖКХ; посредством общественного контроля, реализуемого в рамках деятельности некоммерческой организации «Национальный центр общественного контроля в сфере жилищно-коммунального хозяйства «ЖКХ Контроль» [7] и региональных центров общественного контроля [8].
Перспективы развития законодательства в данной сфере направлены на создание механизмов, форм, способов осуществления контроля (в том числе с участием представителей советов многоквартирных домов, ТСЖ, ЖК/ЖСК), а также правил направления и рассмотрения органами государственной власти, органами местного самоуправления,
государственными и муниципальными организациями, иными органами и организациями запросов субъектов общественного контроля в жилищной сфере. Кроме этого, на уровне субъекта Российской Федерации планируется определение уполномоченного органа, ответственного за организацию функционирования ГИС ЖКХ на территории субъекта Российской Федерации.
В завершение следует отметить, что наиболее проблемной составляющей процесса управления многоквартирными домами является создание механизма эффективного контроля за деятельностью лиц, управляющих многоквартирными домами. Как представляется, общественный контроль, развитию механизмов которого уделено внимание в Стратегии, не даст быстрого и положительного эффекта в силу того, что сам по себе не предусматривает конкретных мер реагирования на правонарушения, а лишь предусматривает возможность обращения в компетентные органы, которые имеют реальную возможность влиять на управляющую организацию, ненадлежащим образом выполняющую свои обязанности (исключение многоквартирного дома из реестра лицензий, привлечение к административной ответственности, обращение в суд с требованием об аннулировании лицензии и т. д.). Поэтому, думается, что именно государственному надзору и муниципальному контролю следует отдать предпочтение. И, в связи с этим, необходимо уделить большее внимание совершенствованию процедуры проведения проверок деятельности управляющих организаций, ужесточить ответственность государственных и муниципальных служащих за ненадлежащее реагирование на обращения граждан и общественных организаций.
1. Стратегия развития жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации на период до 2020 г., утв. Распоряжением Правительства РФ от 26 января 2016 г. № 80-р // СЗ РФ. -2016. - № 5. - Ст. 758.
2. Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 188-ФЗ (ред. от 6 июля 2016 г.) // СЗ РФ. - 2005. - № 1 (ч. 1). - Ст. 14.
3. По делу о проверке конституционности пунктов 1, 3 и 4 статьи 32 и пунктов 2 и 3 статьи 49 Федерального закона от 15 июня 1996 года «О товариществах собственников жилья» в связи с запросом Советского район-
ного суда города Омска : Постановление Конституционного Суда РФ от 3 апреля 1998 г. № 10-П // СЗ РФ. - 1998. - № 15. - Ст. 1794.
4. В частности, это положение Стратегии, предусматривающее, что задача повышения эффективности функционирования созданной системы капитального ремонта будет решаться путём привлечения дополнительных источников финансирования капитального ремонта многоквартирных домов, прежде всего за счёт развития кредитования капитального ремонта многоквартирных домов. Привлечение кредитных средств и, следовательно, обязанность их возврата ляжет бременем не только на плечи членов ТСЖ, которые приняли решение об этом, но и на всех собственников помещений в многоквартирном доме, в том числе «будущих» собственников, которые приобретут жилые помещения в этом доме. А повлиять на принимаемые решения товариществом можно только будучи членом товарищества.
5. О государственной информационной системе жилищно-коммунального хозяйства : Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 209-ФЗ // СЗ РФ. - 2014. - № 30 (ч. I). - Ст. 4210.
6. О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 3 июля 2016 г. № 267-ФЗ // СЗ РФ. - 2016. -№ 27 (ч. 1). - Ст. 4200.
7. Судя по сайту этой организации, деятельность организаций общественного контроля является просветительской и информационной и связана с размещением правовой информации, судебных решений, методических пособий, ответов на вопросы, разработкой антикоррупционных проектов и т. п.
8. В Омской области центр открыт на базе Некоммерческого партнёрства по содействию в реформировании жилищного коммунального комплекса Омской области «Ассоциация собственников жилья». См.: Национальный центр общественного контроля в сфере ЖКХ : [сайт]. - URL: http://gkhkontrol.ru /regions/sfo/omskaya-oblast.
