CC BY
443
Рахматуллин Н.Р.
некоторые проблемы осуществления государственных закупок
цель: Рассмотрение проблем осуществления государственных закупок в рамках Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
Методология. В данной статье использована нормативно-правовая документация. Результаты: В данном исследовании было выявлено, что контрактная система государственных закупок требует кардинальных перестроек. Также определены способы ликвидации указанных проблем.
Новизна/оригинальность/ценность: В статье рассматриваются проблемы государственных закупок с двух позиций: заказчика и контрольного органа. Данная проблема актуальна, так как организация процесса в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд влияет на экономику государственного сектора.
Ключевые слова: государственные закупки, антимонопольный орган, заказчик, качество товара (услуги), единицы измерения, казначейское сопровождение контракта, мошенничество, критерии оценки, бумажный конкурс.
Rakhmatullin N.R.
THE PROBLEMS OF IMPLEMENTATION OF GOVERNMENT PROCuREMENT
Purpose: Consideration of the problems of public procurement within the framework of the Federal law of 05.04.2013 No. 44-FZ «On contract system in procurement of goods, works, services for state and municipal needs».
Methodology. This article used normative legal documents.
Results: This study revealed that the contract system of public procurement requires a radical rebuilds. Identified ways to eliminate these problems.
Novelty/originality/value: In the article the problems of public procurement from two perspectives: the customer and the regulatory authority. This problem is especially acute in this area because the organization of process in the procurement of goods, works, services for state and municipal needs affects the economy of the public sector.
Keywords: the government procurement, the antimonopoly authority, a customer, the quality of goods (service), the unit of measure, the treasury support of the contract, a fraud, the evaluation criteria, paper competition.
Основные проблемы осуществления государственных закупок в рамках Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» можно разделить на две части: проблемы заказчиков при размещении закупок и проблемы в сфере госзакупок, выявленные Федеральной антимонопольной службой в рамках контрольных полномочий.
Выделим некоторые из проблем заказчиков при размещении закупок:
- проблемы при описании объектов закупки;
- проблемы с казначейским сопровождением государственных контрактов;
- проблемы при определении критериев качества товара (услуги), которые необходимо указывать в документации ввиду отсутствия государственных стандартов товаров (услуг);
- проблемы с использованием разных единиц измерения для одной и той же продукции;
- проблемы дублирования позиций в справочнике закупаемой продукции;
- проблемы составления документации в связи с внутренними противоречиями в организации;
- проблема госзакупок - излишний акцент на стоимости закупки;
-проблема госзакупок - базы поставщиков.
Остановимся на ряде вышеуказанных проблем более подробно.
Судебная практика в сфере госзакупок в части споров относительно описания объектов закупки очень разнообразна и иногда даже противоречива. Например, одни суды считают, что заказчик при описании объекта закупки вправе самостоятельно определять параметры и характеристики товара, в наибольшей степени удовлетворяющие его потребности. Другие полагают, что заказчики должны формулировать требования к объекту закупки таким образом, чтобы, с одной стороны, повысить шансы на приобретение товара именно с такими характеристиками, которые им необходи-
мы, а с другой - не ограничить количество участников. Установление избыточных требований и, как следствие, двусмысленность и неопределенность при заполнении заявки участниками влечет признание действий заказчиков незаконными [1].
Расширенное казначейское сопровождение государственных контрактов позволяет не только отследить движение целевых средств по каждому заключенному контракту, но и проконтролировать достигнутый результат. Вместе с тем его минусы - трудности в допуске сотрудников УФК для контроля на особо опасные, технически сложные и уникальные объекты. Например, в некоторых случаях надо иметь разрешение на проведение высотных работ, работ с электричеством. Можно было бы применять робота или квадрокоптер. У УФК отсутствуют методики контроля качества и объема работ, слаба техническая оснащенность, недостаточно трудовых ресурсов. Все это мешает заказчику своевременно и качественно организовать работу в рамках контракта [2].
Особую проблему вызывает казначейское сопровождение контрактов по внешнеэкономической деятельности ввиду низкого уровня знаний особенностей внешнеторговых операций у сотрудников казначейства.
Повышению качества товара (услуги) и ликвидации проблемы установления критериев качества в документации помогут создание соответствующей правовой базы в части контроля за государственными закупками на особых объектах, а также обучение сотрудников контрольных органов и казначейства основам внешнеэкономических контрактов.
Повышению качества товара (услуги) и ликвидации проблемы установления критериев качества в документации помогут создание отраслевых стандартов, основанных на знаниях и опыте участников конкретного сектора рынка, которые содержали бы конкретные показатели для включения в Техническое задание, но при этом искусственно не ограничивали бы конкуренцию, и создание простого и доступного механизма контроля качества со стороны заказчика.
Одна из самых распространённых сложностей - использование разных единиц измерения для одной и той же продукции, например при покупке топлива. Обычно крупные компании закупают его в тоннах, а конечным потребителям отпускают в литрах. При этом его вес, в числе прочих факторов, напрямую зависит от температуры окружающей среды. Другой пример - закупка краски в банках или бочках, объем и вес которых может различаться в зависимости от фа-
совки производителя. Проблема касается любых расходных материалов, которые могут закупаться на вес, а отпускаться поштучно или поставляться в таре разного объема.
Это создает риск мошенничества или сложно вычисляемых потерь, а учитывая масштаб закупок крупных компаний, цена ошибки может быть очень велика. В такой ситуации, например, центральный офис не может полноценно контролировать закупки дочерних предприятий, так как нет возможности составить полноценный отчёт, сравнить цены и количество закупаемых товаров.
Для решения проблемы компании устанавливают во внутренних регламентах единицы измерения, правила закупок и пересчёта такой продукции. Это позволяет сделать пересчет объемов закупаемой и отпускаемой со складов продукции прозрачным и понятным, но усложняет закупку и учет продукции, а также не исключает ошибок, связанных с человеческим фактором.
Дублирование позиций в справочнике закупаемой продукции представляет собой ситуацию, при которой один и тот же товар может вестись и закупаться под разными наименованиями.
Такое дублирование может произойти случайно. При наименовании продукции специалисты могут чередовать буквы е/ё, использовать сокращения, условные обозначения, латиницу, профессиональный сленг или просто писать с ошибками. Выявление подобных позиций - задача нетривиальная, поэтому справочник постоянно пополняется такими дубликатами.
Работа закупщиков крупной компании может быть не согласована между филиалами, что приводит к искусственному увеличению ее объема и закупкам одной и той же номенклатуры под разными наименованиями.
Второй вариант - преднамеренное дублирование наименований. Недобросовестные закупщики могут вступить в сговор с контрагентами и намеренно искажать наименования закупаемой продукции, чтобы другие поставщики не смогли принять участие в закупке.
Раньше такие виды «мошенничества» были популярны в сфере государственных закупок. Заказчики меняли кириллические символы на латинские, буквы на похожие по написанию цифры и т. д. Система автоматизированного поиска не могла распознать такие описания, и в процедуре участвовали только «нужные» компании. В случае корпоративных закупок такие же махинации возможны с номерами продукции в каталоге.
Примером проблемы составления документации в связи с внутренними противоречиями в
ЕВРАЗИЙСКАЯ
> 1(32)2018 <
АДВОКАТУРА
организации является отсутствие взаимопонимания между производственным подразделением -заказчиком, специалистом-закупщиком, поставщиком и работником склада.
Каждый из них может использовать свои термины для обозначения товара. Представитель цеха в заявке может менять слова местами, использовать синонимы, сокращения и условные обозначения. Специалист в сфере закупок не может разбираться во всех технических нюансах и знать весь профессиональный сленг. Например, термин «автомат» может иметь самые различные значения: «автоматический выключатель», характеристика коробки передач, вид стрелкового оружия, а термин «труба металлическая» подразумевает тысячи вариантов исполнения этой самой трубы. Поэтому специалист-закупщик вынужден проводить настоящее расследование. Звонить в цех, уточнять, о каком механизме идет речь. Затем обсуждать закупку с поставщиками, которые предлагают свои варианты. Получается игра в испорченный телефон, когда на каждом этапе теряется или искажается часть информации.
Еще одна проблема госзакупок - излишний акцент на стоимости закупки. Дело в том, что регуляторы стимулируют заказчика выбирать самого дешевого поставщика. В результате страдает качество, и в итоге государство переплачивает.
Серьезная проблема госзакупок - базы поставщиков. На сегодняшний день отсутствует возможность предквалификации и установления рейтинга компаний, в результате чего в пул поставщиков попадают довольно много поставщиков, не отвечающих требуемым запросам. В Положении о закупках многих заказчиков нет такого процесса, как предквалификация. По факту в стране действует презумпция добросовестности поставщика, подкрепленная широко используемыми по Федеральному закону № 44-ФЗ механизмами обеспечения заявок и исполнения договоров.
Кроме того, Федеральная антимонопольная служба крайне негативно смотрит на предварительные отборы, реестры поставщиков и допуски к участию на основе опыта [4].
Что же касается проблем в сфере госзакупок, выявленных Федеральной антимонопольной службой в рамках контрольных полномочий, то основными являются:
- отсутствие в законе о закупках исчерпывающего перечня способов закупок;
- проведение бумажного конкурса при повышении значимости субъективных критериев оценки;
- отсутствие эффективной поддержки субъектов малого предпринимательства [3].
Отсутствие в законе о закупках исчерпывающего перечня способов закупок привело к тому, что заказчиками применяется более 4 тысяч способов определения поставщика, которые, в том числе, маскируют закупки у единственного поставщика.
В настоящее время законопроекты, предусматривающие поправки в оба закона, подготовленные при участии антимонопольной службы, прошли первое чтение и готовятся к принятию во втором чтении. Кроме того, ФАС России принимает участие в разработке ряда законопроектов, направленных на совершенствование регулирования деятельности участников госзакупок.
В связи с отсутствием в действующих нормах права раскрытия непосредственно предмета оценки по субъективным критериям, видов подтверждающих документов и порядка оценки, указанные данные определяются каждым заказчиком самостоятельно. По существу, такие закупки превращаются в «узаконенный» способ отбора «нужного» исполнителя при отсутствии гарантии качества исполнения контракта.
Порядок оценки заявок на участие в конкурсе, установленный постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 № 1085 «Об утверждении Правил оценки заявок, окончательных предложений участников закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», предусматривает возможность применения субъективных критериев оценки заявок со значимостью от 30 до 100 %.
При этом, по нашим подсчетам, субъективные критерии оценки при закупке работ по строительству составляют 40 %, при закупке информационных систем и при отборе экспертной организации - 70 %, НИОКР - 80 %.
Таким образом, ни в литературе, ни в действующем законодательстве не предложены конкретные меры по привлечению в качестве субподрядчика из СМП при исполнении контракта, а также не встречаются возражения для привлечения в качестве соисполнителей по контракту из СМП социально ориентированных структур.
В данном аспекте становится понятным, что контрактная система нуждается в реструктуризации, без нее эффективность закупок вряд ли возрастет, а государственная экономика останется вне конкурентной среды, что не будет способствовать повышению качества товаров, работ, услуг для населения.
Пристатейный библиографический список
1. Александрова Е.Н. Практика арбитражных судов Северо-Западного округа по делам, связанным с оспариванием торгов в порядке статьи 449 Гражданского кодекса Российской Федерации [Электронный ресурс]. URL: http://отрасли-права.рф/artide/23335.
2. Васин А.С. Особенности казначейского сопровождения в 2017 году. Порядок казначейского сопровождения государственных контрактов (контрактов, договоров, (соглашений) с учетом практики 2016 года [Электронный ресурс]. URL: https:// www.minfin.ru/common/upload/library/2016/12/main/ 0sobennosti_kaznacheyskogo_soprovozhdeniya_v_2017_ godu._Poryadok_kaznacheskogo_soprovozhdeniya_gos. kontraktov.pdf.
3. Доклад о состоянии конкуренции в Российской Федерации [Электронный ресурс]. URL: http:// nationalinterest.ru/wp-content/uploads/2017/02/doklad-o-sostoyanii-konkurentsii-v-Rossijskoj-Federatsii-za-2015-god.pdf.
4. Решение по жалобе № 123/05-18.1-2016 [Электронный ресурс]. URL: http://solutions.fas.gov.ru/to/ kemerovskoe-ufas-rossii/123-05-18-1-2016.
References (transliterated)
1. Aleksandrova E.N. Praktika arbitrazhnyh su-dov Severo-Zapadnogo okruga po delam, svjazannym s osparivaniem torgov v porjadke stat'i 449 Grazhdanskogo kodeksa Rossijskoj Federacii [Jelektronnyj resurs]. URL: http://otrasli-prava.rf/article/23335.
2. Vasin A.S. Osobennosti kaznachejskogo sopro-vozhdenija v 2017 godu. Porjadok kaznachejskogo so-provozhdenija gosudarstvennyh kontraktov (kontrak-tov, dogovorov, (soglashenij) s uchetom praktiki 2016 goda [Jelektronnyj resurs]. URL: https://www.minfin.ru/ common/upload/library/2016/12/main/0sobennosti_ka-znacheyskogo_soprovozhdeniya_v_2017_godu._Pory-adok_kaznacheskogo_soprovozhdeniya_gos.kontraktov. pdf.
3. Doklad o sostojanii konkurencii v Rossijskoj Federacii [Jelektronnyj resurs]. URL: http://nationalinterest. ru/wp-content/uploads/2017/02/doklad-o-sostoyanii-konkurentsii-v-Rossijskoj-Federatsii-za-2015-god.pdf.
4. Reshenie po zhalobe№ 123/05-18.1-2016 [Jelektronnyj resurs]. URL: http://solutions.fas.gov.ru/to/kemerovs-koe-ufas-rossii/123-05-18-1-2016.
Московская городская коллегия адвокатов «Московская гильдия адвокатов и юристов»
Moscow city Bar Collegium's «Moscow Guild of lawyer and legal advisers»
осуществляет квалифицированную юридическую помощь по следующим направлениям:
- правовое обслуживание бизнеса (представление интересов предпринимателей в арбитражных судах всех инстанций; защита чести, достоинства и деловой репутации; защита права собственности, владения; арендные отношения с федеральными и муниципальными органами власти; претензионное производство; досудебное урегулирование споров на этапе переговоров; правовое сопровождение антикризисных процедур);
- уголовное право, ведение уголовных дел различной категории, защита на предварительном расследовании и в суде (более 100 успешно проведенных дел: прекращение на стадии расследования, условное осуждение, мировые соглашения), защита прав потерпевших от преступлений; условно-досрочное освобождение (неоднократно добивались положительных результатов);
- гражданское право (бракоразводные процессы, раздел имущества, определение порядка общения с ребенком; признание права собственности на квартиру, долю в квартире, выселение; споры с ТСЖ; споры со страховыми компаниями (ОСАГО, КАСКО)).
Вы можете обратиться к нам по адресу: Юридический адрес: 115404, Россия, г. Москва, ул. Бирюлевская, д. 5, корп. 2, оф. 402.
Адрес для корреспонденции: 121601, г. Москва, Филевский бул., д. 37, оф. 88.
Телефоны: +7(926) 189-50-90, +7(903) 125-28-55 Веб-сайт коллегии: www.mos-guild.com
