CC BY
158
УДК 340.115.7 © Е.В. Иванова, О.Ю. Соколова
Е.В. Иванова, О.Ю. Соколова МЕХАНИЗМ ПОДДЕРЖКИ СУБЪЕКТОВ МАЛОГО И СРЕДНЕГО ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА
В СИСТЕМЕ ГОСЗАКУПОК
Статья посвящена основным проблемам применения Федерального закона № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 г., и анализу доступности участия субъектов малого предпринимательства в контрактах по муниципальным и региональным закупкам.
Ключевые слова: контрактная система, государственные закупки, бюджет, субъекты малого и среднего предпринимательства.
Одним из способов для закрепления своей
доли рынка для начинающего, малого бизнеса является выход на рынок государственных закупок и закупок у государственных корпораций и компаний. Государство предпринимает шаги по расширению возможности доступа субъектов малого предпринимательства к таким закупкам. Такие закупки используются государством, обеспечивая экономический рост государства, для привлечения максимального количества бизнесменов и увеличения конкуренции, а некоторые стимулирующие меры применяются для предоставления преимуществ участия в закупках более чувствительного сегмента экономики страны.
Основные правила о такого рода закупок описаны в 223-ФЭ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»[3], а также в Федеральном законе № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 (далее - закон о контрактной системе, 44-ФЗ)[4].
На сегодняшний день произошла ключевая реформа Российской Федерации сферы закупок товаров, работ, услуг, которая ввела комплекс защитных мер для соответствующей преференциальной группы. Суть реформы раскрывают два федеральных закона, установивших основные гарантии процесса публичных закупок и узаконивших немаловажные инструменты поддержки и развития СМП. В рамках данной статьи публичные закупки можно разделить на три вида:
1) Государственные закупки;
2) Муниципальные закупки;
3) Корпоративныезакупки (в узком смысле слова).
В связи с этим, считаем необходимым отметить две основные категории: «корпоративные закупки» и «государственные закупки».
Корпоративные закупки (в узком смысле слова) обозначают проведение государственными корпорациями, монополиями, автономными учреждениями и иными юридическими лицами процедур закупок в соответствии с Федеральным
законом №°223-Ф3 от 18.07.2011 «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее - Закон о корпоративных за-купках)[3]. Соответственно, государственные закупки (в рамках настоящей статьи автор считает целесообразным включить в это понятие и муниципальные закупки, в связи с тем, что закупки и тех и других заказчиков осуществляются за счет общественных средств) осуществляются федеральными, региональными, муниципальными заказчиками и бюджетными учреждениями в соответствии с Федеральным законом №□44-03 от 5 апреля 2013 г. «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон о контрактнойсистеме)[4].
В принятые законы о корпоративных закупках и контрактной системе уже несколько раз вносились изменения, совершенствуя различные механизмы регулирования, направленные на обеспечение общественных нужд, которые, как мы видим, носят всеобъемлющий характер.
Соблюдение определенных правил должно сопровождать весь процесс закупок, и главное-несоблюдение хотя бы одного принципа на любой стадии определения поставщика влечет нарушение всей системы закупок, и организационного процесса в целом.
Закрепленные гарантии в нормативно-правовых актах о корпоративных закупках и о контрактной системе неразрывно соединены с самим механизмом закупок, который должен быть действенным инструментом поддержки и развития малого и среднего предпринимательства. В течение всего периода становления этой системы эксперты и практики говорят о неких «барьерах», препятствующих справедливой организации процесса, и выстраивании алгоритма определения поставщиков. Оставшиеся недостатки системы закупок напрямую сказываются на развитии системы предпринимательства. Ведь и само общество обеспокоено процветанием коррупции в этой сфере. При хищении бюджетных средств должностными лицами наносится огромный вред государству. Следствием раз-
базаривания бюджетных средств является общественное недоверие к системе государственного управления.
Считаем, что всеобщей проблемой коррупционности и протекционизма в закупках также является их безнаказанность и отсутствие ответственности за несоблюдение установленного законодательства. Для корпоративных и государственных заказчиков - это напрямую сговоры и недобросовестная конкуренция, а для малого бизнеса это потеря интереса и стимула в участии в таких закупках. Потенциальных поставщиков СМП вынуждают принимать такой «антиконкурентный регламент» деятельности в этой сфере.
Поэтому государство и непосредственно общество должны быть заинтересованы в прозрачности закупок и поддержке СМП как в прямом или косвенном участии в закупках (предоставлении льгот и преференций), так и в их профессиональном образовании, что в контрактной системе выделяется отдельным принципом.
Для участия в соответствующих закупках субъектам малого бизнеса необходимо соответствовать критериям, закрепленным ст. 4 Федерального закона от 24.07.2007 №°209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации», а главным отличием участия субъектов малого предпринимательства в закупках государственных
_Доля закупок у
и корпоративных заказчиков являются преференциальные группы:
1) в соответствии с Законом о контрактной системе - субъекты малого предпринимательства и социально ориентированные некоммерческие организации;
2) в соответствии с Законом о корпоративных закупках - субъекты малого и среднего предпринимательства.
Участие в государственных закупках, безусловно, помогает субъектам малого и среднего предпринимательства, хотя есть и определенные сложности. Первая заключается в том, что не каждый бизнесмен обладает знаниями и навыками, достаточными для того, чтобы получить доступ к тендерам, а вторая°-°это то обстоятельство, что обычно тендеры предусматривают оплату по факту доставки товара, оказания услуги, выполнения работ, что не всегда выгодно малому бизнесу.
Выполнение нормы закупок у субъектов малого предпринимательства и социально ориентированных некоммерческих организаций (СМП и СОНКО) стало нелегким делом и для заказчиков со специфическими объектами закупками, поэтому многие крупные федеральные и региональные заказчики показали невыполнение установленного Законом № 44-ФЗ минимального объема закупок у СМП и СОНКО, о чем свидетельствуют данные, приведенные в таблице 1.
Таблица1
СМП и СОНКО [5]_
№ п/п
Заказчик
Доля закупок у СМП и СОНКО в СГОЗ, за исключением объема закупок, сведения о которых составляют государственную тайну и за вычетом закупок, предусмотренных ч.1.1 ст. 30 Закона № 44-ФЗ, %_
Министерство экономического развития
17,00
Федеральное казначейство
3,90
Федеральная антимонопольная служба
19,6
Министерство финансов
42,55
Генеральная прокуратура
2,31
Управление делами Президента
0,77
Министерство иностранных дел
5,00
Центральная избирательная комиссия
16,04
Департамент политике
города Москвы по конкурентной
15,00
10
Комитет области
по конкурентной политике Московской
5,15
Абсолютный рекорд по закупкам у субъектов малого предпринимательства, социально ориентированных некоммерческих организаций поставила средняя общеобразовательная школа Находкинского городского округа - 475%.
Согласно части 11 статьи 7.30 КоАП[1], осуществление закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд у субъектов малого предпринимательства, социально ориентированных некоммерческих организаций в размере менее разме-
ра, предусмотренного законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере пятидесяти тысяч рублей.
Кодекс РФ об административных правонарушениях содержит норму о презумпции невиновности, причем неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица (ст.1.5). В связи с многочисленными противоречиями в нормативном регулировании вопро-
сов осуществления закупок и составления отчетности о закупках у СМП и СОНКО, у заказчиков есть шанс на то, что они не будут привлечены к административной ответственности за невыполнение нормы закупок у СМП и СОНКО в связи с отсутствием вины соответствующего должностного лица, особенно, когда большинство проводимых закупок с ограничением участия поставщиков, не являющихся СМП и СОНКО, были признаны несостоявшимися.
Практика применения мер поддержки субъектов малого предпринимательства в рамках Закона о государственных закупках привела к тому, что законодательно был оговорен случай, когда заказчик объявляет закупку для таких участников, но заявок от них не поступает. Эта попытка засчитывалась заказчику как исчерпывающее выполнение нормы закона (важна не сумма контракта, а желание его заключить). Из содержания части 4 статьи 30 Закона о контрактной системе аналогичного вывода однозначно сделать нельзя. Поэтому в связи с наличием административной ответственности за неисполнение нормы статьи 30 Закона о контрактной системе необходимы скорейшие разъяснения этой ситуации.
Подводя итоги и оценивая значение ушедшего в прошлое 94-ФЗ, можно многое сказать о его достоинствах и недостатках, главное извлечь уроки для настоящего и будущего. Заслуга прежнего закона в том, что благодаря его нормам была запущена система электронных торгов, был наведен порядок в процедурах выбора поставщиков. За соблюдением законности конкурсных процедур следила Федеральная антимонопольная служба. Государственные закупки стали доступными для малого и среднего бизнеса. И все же система давала сбои на стадии определения поставщиков: не могла препятствовать участию фирм - «однодневок», неквалифицированных и демпингующих организаций.
В результате получилось так, как получилось. Федеральный закон от21.07.2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнении работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» [2] «защищал» частные интересы отдельных личностей, которые влияли или могли повлиять на процесс регулирования общественных отношений, складывающейся в сфере государственных заказов.
Как показывает судебная практика, согласно вышеуказанному закону не предъявлялись дополнительные требования к участнику заказа по его имуществу, производственным мощностям, оборудованию, необходимого для поставки товаров, выполнению работ, оказания услуг при выполнении строительно-монтажных работ, стоимостью до 50 миллионов рублей. Не были прописаны требования к квалификации работников, стажу и опыту работы, независимо для кого,
выполнялись указанные работы образовательным учреждением где-то в глубинке Российской Федерации или же велись строительно-монтажные работы, согласно целевой программе по развитию какой-либо отрасли народного хозяйства, развитию сельских территорий и так далее[6].
Этой правовой лазейкой умело пользовались недобросовестные заказчики и подрядчики, заключая на один объект несколько контрактов. Зачастую выигрывали контракт лица, которые не обладали ни оборудованием, ни производственными мощностями, ни трудовыми и финансовыми ресурсами. Эти организации, которые могли располагаться в арендуемой комнате, с площадью в несколько квадратных метров, не имея никакого имущества для выполнения работ, автомобиля для оказания услуг итак далее.
В дальнейшем, чтобы избежать подобных преступных посягательств со стороны недобросовестных подрядчиков, в законодательство введена новация, а именно в статью 31 Федерального закона от 05.04.2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товара, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [4] как единые, так и дополнительные требования к участникам закупки, независимо от суммы контракта.
Предыдущий Федеральный закон от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ [2] не смог поставить заслон и на пути недобросовестных заказчиков, которые находили лазейки для того, чтобы закупать предметы роскоши и неэффективно тратить бюджетные средства. Недостаточная подготовка конкурсов приводила к конфликтам на стадии их исполнения.
Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ [4] регулирует отношения по осуществлению закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Все новации в контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд рассмотрены автором прежде в № 1 Вестнике Сибит в 2014 г. [7, с.3-8].
В правовое поле регулирования включен весь цикл закупок. Новый закон регулирует планирование, определение поставщика, заключение и исполнение контрактов (бюджетные учреждения заключают не контракт, а гражданско-правовой договор бюджетного учреждения)^,с.343]. Каждый этап государственных закупок описан статьями 44-ФЗ, в которых четко представлены действия заказчиков и исполнителей. На этапе прогнозирования и планирования вводится новый механизм определения начальной цены государственного контракта. На этапе проведения государственных закупок по-новому оцениваются заявки на участие в государственных закупках. На этапе заключения контрактов
введены правила изменения и расторжения государственного контракта, правила надзора за деятельностью государственных и муниципальных заказчиков. На этапе контроля исполнения установлены особенности исполнения заключенных контрактов.
На этапе прогнозирования и планирования контрактные службы заказчика теперь формируются планы закупок на 3 года и планы-графики закупок для государственных, муниципальных нужд и нужд для бюджетных учреждений на бюджетный год, и эти планы-графики будут размещаться в сети Интернет. Впервые поставщики смогут планировать свою деятельность, ведь им заранее будет известно, когда их продукция понадобится их потенциальным клиентам. Введена система определения и обоснования начальной цены контракта на основе данных Росстата, исследований рынка и уже заключенных контрактов на товары, работы, услуги, которые планирует приобретать заказчик. Обоснование цены заказчик обязан приводить в документации о конкурсе (аукционе). Это значит, что теперь закупки по всей стране будут осуществляться по сопоставимым ценам, что может действительно привести к экономии бюджетных расходов.
Заключенные контракты теперь оцениваются не только с точки зрения цены контракта,
но и с точки зрения качества товара, работ, услуг, выполнения всех условий контракта. Для этого в сети Интернет размещают документы, подтверждающие выполнение каждого этапа контракта.
Замысел реформы опирается на опыт государственных закупок других стран. Это положительный момент, но учтены ли отрицательные стороны зарубежного опыта? Какой эффект эти нововведения дадут на российской почве? Необходимы исследования ученых, индикативное планирование процессов, апробация региональных практик.
Таким образом, с нашей точки зрения, модернизация государственных закупок невозможна без обновления идеологии государственных закупок, регламентации всех стадий закупочного процесса. Опасения вызывает то, что опыт американской практики государственных закупок, взятый за основу, не удастся перенести безболезненно на российские реалии. Потребуется длительный переходный период, принятие нескольких десятков правовых актов, обеспечивающих переход к новой системе. Поэтому важным становится неукоснительное исполнение принятых решений и совершенствование правоприменительной практики.
Библиографический список
1. Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. №195-ФЗ[электронный ресурс]. Государственная дума - официальный сайт. URL: http://www.duma.gov.ru.html (дата обращения 20.10.2015.).
2. О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд: Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ (в ред. от 30 декабря 2012 г.) // Собрание законодательства РФ. 2005. № 30. Ст. 3105.
3. О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц: Федеральный закон
сурс].RL: http: //www.consultant. ru/document/cons_doc_law_116964/(дата обращения 20.10.2015.).
4. О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ (в ред. от 31 декабря 2014 г.) // Собрание законодательства РФ. 2013. № 14. Ст. 1652.
5. Закупки и тендеры Российской Федерации государственные и коммерческие. ФКС: подготовка к переходу на новую систему госзакупок. [электронный ресурс]. URL: http://zakupki-tendery.ru/articles/item/184-fks-podgotovka-k-perekhodu-na-novuyu-sistemu-goszakupok(flaTa обращения 17.10.2015).
6. Коновалова З.А. Инструменты по предупреждению злоупотреблений в сфере государственных и муниципальных закупок [Текст] // З.А.Коновалова, Вопросы современной юриспруденции.
7. Иванова Е.В.Новации в контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд [Текст] // Е.В.Иванова// Вестник Сибита.
8. Сергиенко Н.С. Новые технологии управления бюджетными средствами [Текст] // в сборнике: Ценности и интересы современного общества -экономика и управление. - 2014. - С. 343-345.
References
1. The code of administrative offences of the Russian Federation of 30 December 2001 No. 195-FZ [electronic resource]. The state Duma - official site. URL: http://www.duma.gov.ru.html (accessed on 20.10.2015.).
2. On placing orders for supply of goods, performance of works, rendering of services for state and municipal needs: Federal law dated 21 July 2005 No. 94-FZ (as amended on December 30, 2012). [collected legislation of the Russian Federation]. 2005. No. 30. PT. 3105.
3. On procurement of goods, works, services by separate types of legal entities: the Federal law of 18.07.2011 N and 223-FZ (red. ot on 29.06.2015) [electronic resource]. RL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_law_116964/ (accessed on 20.10.2015.).
4. On the contract system in procurement of goods, works, services for state and municipal needs: Federal law dated 5 April 2013 No. 44-FZ (as amended on December 31, 2014). [Meeting of the legislation of the Russian Federation]. 2013. No. 14. PT. 1652.
5. Procurement and tenders of the Russian Federation government and commercial. FCC: preparing for the transition to the new system of public procurement, [electronic resource]. URL: http://zakupki-tendery.ru/articles/item/184-fks-podgotovka-k-perekhodu-na-novuyu-sistemu-goszakupok (17.10.2015).
6. Konovalova Z. A. Tools for the prevention of abuses in the field of public procurement [Text] / Z. A. Konovalova, Issues of modern jurisprudence. 2013. No. 31. P. 17-26.
7. Ivanova E. V. Novation in the contract system in the procurement of goods, works and services for state and municipal needs [Text] // E. Ivanova, journal of Sibiti, 2014, №1 (9), pp. 3-8.
8. Sergienko N. With. New techniques of budget management [Text] // in the book: Values and interests of modern society-Economics and management. 2014. S. 343.-345.
THE MECHANISM OF SUPPORT OF SUBJECTS OF SAAALL AND MEDIUM ENTERPRISES IN THE STATE PROCUREMENT SYSTEM
Elena V. Ivanova,
associate Professor, Siberian Institute of business and information technologies
Olga Y. Sokolova,
master student, Siberian Institute of business and information technologies
Abstract. The article is devoted to the main problems of application of the Federal law No. 44-FZ "On contract system in procurement of goods, works, services for state and municipal needs" dated 05.04.2013, and the accessibility of participation of small businesses in contracts for municipal and regional procurement.
Keywords: contract system, public procurement, budget, small and medium enterprises.
Сведения об авторах:
Иванова Елена Владимировна - кандидат экономических наук, доцент кафедры менеджмента Сибирского института бизнеса и информационных технологий (г. Омск, Российская Федерация), е-mail: iva-ev@yandex.ru.
Соколова Ольга Юрьевна - магистрант Сибирского института бизнеса и информационных технологий (г. Омск, Российская Федерация), e-mail: 502_22@mail.ru. Статья поступила в редакцию 28.12.2015.
