CC BY
30
Г. Б. Харитонов
НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ВОДНЫМИ РЕСУРСАМИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Аннотация
В статье рассматривается опыт управления водными ресурсами США, Канады, Китая, Японии и Франции и возможность его применения в России. Выделены положительные стороны зарубежного опыта управления водными ресурсами, которые необходимо учитывать при модернизации отечественной системы управления этими ресурсами.
Annotation
In article experience of water resources management of the USA, Canada, China, Japan and France and possibility of its application in Russia is considered. Positive sides of foreign experience of water resources management which are necessary for considering at modernisation of a domestic control system by these resources are allocated.
2011 № 2
Вестник Ростовского государственного экономического университета (РИНХ)
Ключевые слова
Интегрированное управление водными ресурсами, устойчивое планирование и управление водными ресурсами, улучшение качества воды.
Keywords
The integrated water resources management, steady planning and water resources management, improvement of quality of water.
Основными направлениями совершенствования государственного управления в области использования и охраны водных объектов является развитие принципов интегрированного управления водными ресурсами, механизмов обеспечения сбалансированного развития водохозяйственного комплекса Российской Федерации, усиление роли Российской Федерации в решении глобальных проблем в области использования и охраны водных ресурсов.
Начальный этап совершенствования системы управления водными ресурсами заключается в изучении зарубежного опыта, включая прошлые успехи и неудачи. Реализация этого этапа позволяет критически взглянуть на современную отечественную систему управления водными ресурсами и начать обсуждение того, как следует её совершенствовать. В рамках данного исследования будут изучены лишь некоторые аспекты систем управления водными ресурсами США, Канады, Японии, Китая и Франции.
Планирование и управление водными ресурсами некоторых крупных межштатных рек, которые пересекают материковую часть США, главным образом основаны на местных потребностях и проблемах, иногда зависящих от многосторонних договоров и соглашений между штатами. Там, где многосторонние комиссии речного бассейна прекратили существование или никогда не образовывались, различные группы граждан или органы штата сами шли к согласованиям на бассейновом и суб-бассейновом уровнях, но только некоторые получили федеральную поддерж-
ку для всестороннего бассейнового планирования и управления, если вообще получили. Участие федеральных органов в управлении водными ресурсами в основном сфокусировано на специфических вопросах и целях. Интегрированное управление водными ресурсами на многих речных бассейнах стало результатом добровольных усилий многочисленных неправительственных организаций и региональных ассоциаций, верных принципам бассейнового планирования и управления ресурсами. Это то, что может быть названо подходом к бассейновому планированию и управлению с участием многочисленных неправительственных организаций. В бассейне реки Коннектикут, например, в этом направлении работают 15 неправительственных организаций. Существует большое число организаций, участвующих в управлении рекой Миссисипи, но не наделенных ответственностью по интегрированному управлению водными ресурсами всего бассейна.
Развитие и управление водными ресурсами в США, как правило, являются деятельностью общественного сектора. Кроме того, деньги, необходимые для управления водой, в основном идут от частного сектора. Средства, необходимые для создания новых рабочих мест, снижения уровня бедности и обеспечения спроса растущего населения, поступают от экономического развития, внутреннего сбережения и инвестиций на национальном и международном уровнях. Поскольку нельзя ожидать, что частный, ориентированный на получение прибылей бизнес может достичь устойчивости систем, эко-
номики и окружающей среды сам по себе, он видит себя партнером правительственных и неправительственных организаций по совместной работе для достижения этой цели [7].
Канада является федеративным государством. Канадские провинции и области обладают юридическим приоритетом в вопросах управления и защиты большей части водных территорий.
Многие провинции делегируют своих уполномоченных лиц в муниципалитеты, в особенности по вопросам очистки питьевой воды, водораспреде-ления и по обработке сточных вод. Они имеют право уполномочивать и передавать часть функций местным властям по управлению водными ресурсами с тем, чтобы те несли ответственность за определенную территорию бассейна реки. Местные органы власти в провинциях Канады выдают разрешения и лицензии на использование вод по основополагающим направлениям [6].
Все правительственные учреждения в Канаде переходят к интегрированным подходам в управлении бассейнами рек и экосистемами, которые основаны на принципах устойчивого развития. Они призваны обеспечить принятие решений по установлению баланса между широким диапазоном целей и выражают интересы многих заинтересованных лиц, включая устойчивое управление непрерывными водными ресурсами, по защите от угроз качеству вод, защите водных экосистем и видов и по снижению ущерба здоровью людей, а также экономического ущерба от наводнений и засухи.
С управленческой точки зрения, канадские федеральные, областные и территориальные органы управления разработали ряд подходов, которые могут служить мировой моделью в решении вопросов охраны и защиты вод. Данные подходы можно распределить по следующим критериям [6]:
• стратегии и установки по управлению бассейнами рек и океанами;
• ведомственные соглашения и руководства к действию (в интересах внутреннего и международного характера и канадско-американских отношений);
• партнерство в действии.
Правительства провинций разработали широкий круг установок, правил, стратегий и рамок с целью повышения безопасности запасов питьевой воды и защиты ее качества и количества, ее хранения и поддержания водных экосистем. Эти инициативы включают рассмотрение запасов грунтовых и поверхностных вод, равно как и охрану прибрежной и морской среды. Как правило, законы предполагают переход к интегрированному управлению бассейнами рек и экосистемой, что гарантирует учет в процессе принятия решений экономического и социального факторов и способствует решению задач по охране окружающей среды.
В Канаде многие уполномоченные органы объединяют усилия в разработке совместных программ охраны питьевой воды. Например, федеральный, областной и территориальный департаменты здоровья и окружающей среды под руководством Совета Министров Канады по окружающей среде и федерально-территориально-областного комитета по окружающей среде и гигиене труда разработали комплексную программу мероприятий по защите качества вод, включающую управление бассейнами рек. Данные мероприятия носят многоступенчатый характер и решают проблему многоаспектной защиты питьевых вод. Они включают изучение всех компонентов водной системы и проводят идентификацию гарантий соблюдения санитарных норм при водопользовании. Компоненты включают исходную воду, очистку питьевой воды и системы распределения. Гарантии включают управление, мониторинг, исследования, научные и технологиче-
ские разработки, руководящие директивы, нормы и объекты, законодательные рамки и установки, участие общественности и гласность[6].
Японский администратор, отвечающий за предупреждение наводнений, использование воды и сбережение речных и озерных экосистем, Министерство земельных ресурсов, инфраструктуры и транспорта (МЗРИТ) совместно с властями префектур предпринимают различные меры для создания благоприятного гидрологического цикла рек и озер. Главная идея улучшения качества воды заключается в управлении источником загрязнения, например, контроль дренажа и строительство канализационного водостока. Но если эти меры не работают, МЗРИТ выполняет следующие проекты по улучшению качества воды [3]:
1) Строительство сооружений по очистке речной воды.
Министерство строит сооружения, чтобы снизить нагрузку загрязнения в реке. Принятые методы очистки речной воды включают:
а) метод контактного окисления, в котором происходит седиментация и абсорбция загрязняющих веществ путем заполнения водного резервуара контактными материалами, такими как галечник; вода, которую пропускают через резервуар, очищается посредством контактных материалов за счет распада микроорганизмов и других подобных эффектов;
б) метод очистки, использующий способности водных растений и грунта поглощать загрязняющие вещества.
Министерство также разрабатывает метод для улучшения возможности рек очищать воду за счет самоочищения в мелководных и глубоководных зонах и восстановления очищающих функций озер путем искусственного восстановления внутренних озер (небольшие озера, сформированные вокруг крупных за счет накопления наносов), которые иг-
рают важную роль в очищении озерной воды и сохранении экосистемы.
2) Строительство водовода для переноса неочищенной воды до места очистки. Это эффективный метод очистки воды, поскольку он может напрямую улучшать качество воды, разбавляя воду в загрязненных районах, улучшая гидроусловия, перенося донные наносы. Однако проекты, использующие этот метод, должны выполняться с анализом реальности сокращения загрязняющих веществ, сбрасываемых с площадей водосбора, и восстановления первоначальных расходов в реках и озерах.
3) Строительство/техническое обслуживание обводного канала
С целью обеспечения потоков пресной речной воды и отделения воды в основном потоке от воды в загрязненных притоках на трех реках были построены обводные каналы с низким расходом.
4) Дноуглубительные работы.
Важный момент дноуглубительных работ состоит в том, что необходимо вначале изучить состояние, чтобы определить площадь драгирования и найти оптимальные методы для размещения или эффективного использования вынутых отложений. Удаление донных отложений включает непосредственно удаление накапливающихся загрязняющих веществ.
Большая часть водных ресурсов Японии обеспечивается за счет поверхностных речных вод. Законодательная база и структура управления водными ресурсами должны решать проблемы водосбора. Важно разделение выгод в соответствии с взаимосвязью между верхним и нижним течением (строительство водохранилищ в верхнем течении с использованием средств от районов-получателей воды в нижнем течении). Местные власти, расположенные в низовье, сотрудничают с местными властями верховья для установления государственной корпорации и ее финанси-
рования или для заключения соглашений о разделении прибыли для продвижения управления лесным хозяйством в районе водосбора. Важно повторное использование водных ресурсов и контроль скрытого спроса на воду. Использование имеющейся в избытке и качественно очищенной воды для туалетов и промывки будет способствовать контролю скрытого спроса на воду в городских районах[3].
Устойчивое водохозяйственное развитие сейчас является сутью управления водными ресурсами в Китае. Ниже приводятся некоторые руководящие принципы [2]:
1. Гармоничное сосуществование человека и природы при разрешении водных проблем. При освоении и использовании водных ресурсов человек должен научиться действовать таким образом, чтобы не причинять ущерба водным ресурсам. При удовлетворении спроса на воду для производства и бытовых нужд следует в полной мере учитывать обеспечение экологических нужд с целью поддержания здоровой экологической системы.
2. Акцентирование на сбережении, охране и оптимальном распределении водных ресурсов. Вода является базовым и дефицитным природным ресурсом. Признавая тот факт, что каждый регион или речной бассейн имеет свою природную потенциальную емкость, структура и масштаб социальноэкономического развития должны быть совместимы с локальной потенциальной емкостью водных ресурсов и водной среды.
3. Установление системы интегрированного управления водными ресурсами. Вода учитывается по речному бассейну с целью координации соотношения верхнего и нижнего течения, левого и правого берегов, основного русла и притоков. Интегрированное управление заключается в совокупном рассмотрении поверхностных и подземных вод,
балансировании требований к качеству и количеству воды и удовлетворении городских и сельских требований на воду.
4. Постепенное установление системы прав на воду и создания рынка воды. В рыночных условиях распределение, сбережение и охрана водных ресурсов приведут не только к преобразованию взаимосвязей между спросом и обеспечением водой, но также повлияет на экономические интересы различных групп.
5. Установление надлежащей системы инвестирования и финансирования и системы управления проектами, совместимой с рыночной экономикой.
6. Использование информационных технологий для модернизации управления водой.
В Российской Федерации необходимо также применять французский опыт управления водными ресурсами. Французская водная политика основывается на консультациях и участии заинтересованных сторон, независимо от того, являются ли они членами совета от муниципальных районов и их групп, водопользователями, предпринимателями, фермерами, организациями по охране окружающей среды или организациями по защите прав потребителя. Национальный водный комитет (Comite National de I'Eau) объединяет политических деятелей, пользователей, организации, глав бассейновых комитетов и государство (164 постоянных или заменяемых членов) на национальном уровне. Он служит форумом для предварительного обсуждения государственной водной политики на национальном уровне. Бассейновые комитеты объединяют региональных, ведомственных и муниципальных политиков, пред-
ставителей пользователей, организации и государство, причем представители государства находятся в меньшинстве. Эти комитеты позволяют заинтересованным лицам, связанным с водным
хозяйством, на уровне бассейна вести обсуждения и консультации. Эта совместная форма управления для каждого речного бассейна имеет место в водохозяйственных агентствах, руководители которых назначаются бассейновым комитетом и государством, и в местных водохозяйственных комиссиях, которые объединяют членов местных советов, пользователей, организации и государство с целью подготовки планов [5].
Итак, при совершенствовании системы управления водными ресурсами Российской Федерации необходимо учитывать следующие положительные стороны зарубежного опыта управления в этой сфере:
- основанием формирования водной политики являются консультации и участие заинтересованных сторон, причем представители государства находятся в меньшинстве;
- законодательная база и структура управления водными ресурсами должны решать проблемы водосбора;
- поддержка современными технологиями обработки информации всех заинтересованных лиц, вовлеченных или находящихся под влиянием процесса планирования и управления водными ресурсами;
- формирование перечня наилучших существующих технологий для систем и комплексов сооружений очистки сточных вод;
- развитие методов гидрологического, гидрохимического, гидробиологического мониторинга водных объектов;
- разделение выгоды в соответствии с взаимосвязью между верхним и нижним течением рек;
- строительство сооружений по очистке речной воды;
- использование воды от утилизованных канализационных и промышленных стоков, дождевых стоков и других потенциальных источников как части воды для хозяйственно-питьевых
нужд, которая используется в туалетах, системах охлаждения и отопления, дождевальных установках и т.п.
Библиографический список
1. Водная стратегия Российской Федерации на период до 2020 года. Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 августа 2009 г. N 1235-р.
2.Водное хозяйство Китая. - Ташкент: Научно-информационный центр МКВК,
2004.
3.Водные ресурсы Японии. - Ташкент: Научно-информационный центр МКВК,
2005.
4. Водный кодекс Российской Федерации (Собрание законодательства Российской Федерации, 05.06.2006, № 23, ст. 2381).
5.Государственная водохозяйственная политика во Франции: децентрализация и партнёрство//www.ecologie.gouv.fr
6. Кое-что о воде Канады. - Ташкент: Научно-информационный центр МКВК, 2004.
7.Совершенствование управления водными ресурсами США. - Ташкент: Научно-информационный центр МКВК, 2004.
Bibliographic list
1.Water strategy of the Russian Federation for the period till 2020. It is confirmed by the order of the Government of the Russian Federation from August, 27th, 2009 N the 1235-river
2.Water management of China. - Tashkent: Scientifically-information centre МКВК,
2004.
3.Water resources of Japan. - Tashkent: Scientifically-information centre МКВК,
2005.
4.The water code of the Russian Federation (Meeting of the legislation of the Russian Federation, 05.06.2006, № 23, item 2381).
5.The state water economic policy in
France: decentralisation and partner-
ship//www.ecologie.gouv.fr
6. Something about water of Canada. -Tashkent: Scientifically-information centre МКВК, 2004.
7.Perfection of water resources management of the USA. - Tashkent: Scientifi-cally-information centre МКВК, 2004.
