CC BY
104
Ю. А. Случевская'
ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЙ МОДЕЛИ СОВМЕСТНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ МЕЖДУНАРОДНЫХ ВОДОТОКОВ
Аннотация. Статья посвящена проблеме формирования современной международно-правовой модели совместного использования и охраны международных водотоков, направленной на эффективное обеспечение водой государств международного водотока с учетом новых вызовов и угроз, которые негативно отражаются на мировых запасах водных ресурсов. В основе модели находится понятие «международный водоток», обладающее следующими признаками: 1) к международным водотокам относятся поверхностные и подземные воды; 2) пространственно-территориальная характеристика международного водотока, выражающаяся в пересечении границы между двумя или более государствами или нахождении на границе; 3) использование международных водотоков затрагивает интересы двух или более государств; 4) особый международно-правовой режим использования международных водотоков, формировавшийся с развитием международного права; 5) особые требования к защите экосистем международных водотоков, которые в том числе включают охрану от загрязнения и других форм деградации прилегающих к международным водотокам земельных участков, лесов, животного и растительного мира, а также морей, в которые впадают водотоки; 6) наличие большого конфликтного потенциала при использовании водных ресурсов международных водотоков. Анализ положений доктрин совместного использования и охраны трансграничных вод показывает, что при формировании международного водного права необходимо своевременно учитывать антропогенные факторы, технологические и социально-экономические изменения. Современная международно-правовая модель совместного использования и охраны международных водотоков представляет собой систему международных правовых норм, регулирующих межгосударственные отношения в следующих сферах: предотвращение, ограничение и сокращение трансграничного воздействия; защита экосистем международных водотоков; рациональное использование вод международных водотоков, эффективное управление водными ресурсами международных водотоков (включая создание и функционирование международных бассейновых организаций); информационное обеспечение населения международных водотоков.
Ключевые слова: международные водотоки, трансграничные воды, международное водное право, доктрина абсолютного суверенитета, доктрина ограниченного суверенитета, доктрина оптимального развития, доктрина приоритетности.
001: 10.17803/1729-5920.2019.148.3.073-086
© Случевская Ю. А., 2019
* Случевская Юлия Александровна, кандидат юридических наук, доцент кафедры уголовного права, криминологии и уголовно-исполнительного права Калининградского филиала Санкт-Петербургского университета МВД России ula-sl@mail.ru
236006, Россия, г. Калининград, ул. Генерала Галицкого, д. 30
ВВЕДЕНИЕ
Конфликты между государствами за обладание водными ресурсами сопровождают всю историю человечества. В 2400 г. до н.э. зафиксирован первый случай — противостояние двух шумерских городов-государств Лагаш и Умма в регионе Гуэдену. По приказу царя Лагаша из названного района была отведена вода, и это лишило население Уммы доступа к питьевым источникам1. Исторически водные ресурсы использовались в межгосударственных отношениях и как средство достижения политических и военных целей, и как сама цель. Правовой режим использования рек, каналов, озер и других водотоков приграничными государствами получил достаточно подробную регламентацию. По данным ООН, за период с 805 г. по настоящее время было заключено более 3 600 договоров, касающихся международных водных ресурсов2. В то же время международное водное право в настоящее время не обладает статусом самостоятельной отрасли, а проходит процесс становления. Причина этого видится в трансформации отношения человека к воде. Если на заре возникновения международного права в качестве приоритетного направления использования водных ресурсов рассматривалось судоходство, то на сегодняшний день формирование многих конвенционных соглашений определяется потребностью в чистой и безопасной питьевой воде.
Тенденции, связанные с разноплановыми и непрекращающимися процессами приобретения и утраты государственных территорий, а также с изменением ценности водных ресурсов, нашли отражение и в практике Международного Суда ООН. Рассматривая дело, касающееся проекта «Габчиково-Надьмарош» о строительстве дамб на реке Дунай, Суд отметил, что «действия, которые могли быть
правильными с точки зрения права в 1989 или 1992 году... могут стать нарушением правовых норм, будучи предписаны в 1997 году»3.
Проблемы правовой регламентации использования трансграничных вод непосредственно затрагивают подавляющее большинство населения Земли, а опосредованно — все население. По данным ООН, приблизительно 40 % проживают в бассейнах рек и озер, находящихся на территории двух и более государств, а 90 % — в странах, часть территории которых относится к какому-либо международному водному бассейну, около 2 млрд людей по всему миру зависят от подземных вод4. В современных условиях трансграничные воды имеют особое значение также в связи с тем, что борьба за их ресурсы содержит в себе большой конфликтный потенциал. Учитывая, что последствия, связанные с глобальными климатическими изменениями, приобретают все более опасные формы, количество такого рода конфликтов будет только увеличиваться.
В настоящее время происходит смена приоритетов использования водных ресурсов. В международном праве отчетливо прослеживается тенденция признания мировым сообществом права на воду в качестве неотчуждаемого права человека. Появляются новые методы гидрологических и других естественно-научных исследований, что непосредственно отражается и на понятийном аппарате международного водного права. Осуществляется своего рода ревизия положений разработанных доктрин, доказывают свою состоятельность новые теории. Принимаются международные соглашения, посвященные определению международно-правового режима трансграничных вод. Все эти процессы позволяют констатировать, что в настоящее время складывается международно-правовая модель совместного использования и охраны международных водотоков.
См.: Hatami H., Gleick P. Chronology of Conflict over Water in the Legends, Myths, and History of the Ancient
Middle East // Water, war, and peace in the Middle East. Environment. 1994. 36(3). URL: www.worldwater. org/conflict/list (дата обращения: 08.04.2018).
См.: Международное десятилетие действий «Вода для жизни», 2005—2015 годы. ООН — Водные ресурсы // URL: www.un.org/ru/waterforlifedecade/transboundary_waters.shtml (дата обращения: 07.06.2017). Дело, касающееся проекта «Габчиково-Надьмарош» (Вернгрия/Словакия). 1997. I.C.J. 92 (Sept.25); 37 I.L.M. 162 (1998) // URL: http://www.icj-cij.org/idocket/ihs/ihsjudgment/ihsjudcontent.html (дата обращения: 07.12.2017).
См.: Transboundary Waters: Sharing Benefits, Sharing Responsibilities // URL: www.unwater.org (дата обращения: 15.06.2017).
2
3
4
1. МЕЖДУНАРОДНЫЙ ВОДОТОК: ОСНОВНЫЕ ПРИЗНАКИ
Понятие «международный водоток» составляет основу современной международно-правовой модели совместного использования и охраны вод, обладающих трансграничным статусом5. Анализ источников международного права позволяет выделить следующие признаки соответствующего понятия:
А. К международным водотокам относятся поверхностные и подземные воды. В то же время необходимо учитывать, что не все виды поверхностных и подземных вод относятся к международным водотокам, которые являются объектами международного права. Подходы к определению объема этого понятия в международных соглашениях различаются.
Морские воды традиционно не рассматриваются в рамках международного права как воды (часть вод), обладающие статусом международных водотоков. Это связано главным образом с историческими особенностями. В течение длительного периода судоходство являлось основной целью использования поверхностных вод, в качестве которых рассматривались пригодные для этого реки, озера, каналы и др. Соответствующее регулирование, как правило, определялось приграничными государствами. В отношении же морских вод сложились специальные обычаи, которые легли в основу международных договоров, установивших особый правовой статус таких вод. Основным международным соглашением в этой сфере является Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. Подтверждение того, что морские воды не рассматриваются в рамках соглашений, определяющих статус международных водотоков, можно найти и в специальных международных документах. Например, в Берлинских правилах по водным ресурсам (2004 г.), подготовленных Ассоциацией международного права взамен Хельсинских правил об использовании вод международных рек (1966 г.), однозначно указывается, что морские воды исключаются из сферы данных Правил независимо от того, являются ли они водами международного водосборного бассейна или нет. Однако необходимо учитывать следующую особенность: в практике международных организаций режим трансграничных вод распространяется также на бухты,
заливы, проливы и каналы, которые являются границами двух или более государств или которые находятся внутри одного государства и признаны в качестве необходимого канала сообщения между открытым морем и другими государствами.
Одной из основных тенденций последних десятилетий является расширение понятия «международный водоток» за счет включения в него водоносных горизонтов и бассейнов подземных вод, которые находятся на территории двух и более государств. В первую очередь это связано, как уже отмечалось выше, с пересмотром значения и роли воды в современном мире, а также доминированием системного подхода в международном экологическом праве. Подземные воды не только являются значительным резервом питьевой воды, но и играют значительную роль в подержании наземных и водных экосистем. В Конвенции 1997 г. вместо термина «подземные воды» используется термин «грунтовые воды». В естественных науках грунтовые воды определяются как подземные воды первого от поверхности Земли постоянного водоносного горизонта. Действие Конвенции 1997 г. не распространяется на трансграничные водоносные горизонты, которые непосредственно не связаны с поверхностными водами. Это следует в том числе из п. «а» ст. 2 Конвенции 1997 г., в которой основной предмет ее регулирования — водоток — определяется как система поверхностных и грунтовых вод, составляющих в силу своей физической взаимосвязи единое целое и обычно имеющих общее окончание. В то же время в Руководстве по внедрению Конвенции по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер 1992 г., подготовленном Европейской экономической комиссией ООН в 2013 г., разъяснялось, что трансграничные воды не должны ограничиваться водным объектом (таким как, например, река, озеро, водоносный горизонт), а должны покрывать весь водосбор упомянутого водного объекта (в случае водоносного горизонта — как замкнутого, так и незамкнутого — всю его зону подпитки).
Новым этапом развития международного водного права стал проект статей о праве трансграничных водоносных горизонтов, подготовленный Комиссией международного права
5 См. подробнее: Случевская Ю. А. Проблемы понятийного аппарата в международном водном праве // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2017. № 2 (63). С. 134—139.
ООН (в приложении к Резолюции 63/124). На региональном уровне уже принимаются соответствующие соглашения, например Конвенция по охране, использованию, подпитке и мониторингу франко-швейцарского женевского водоносного горизонта (2007 г.). Причины необходимости самостоятельного международного режима использования водоносного горизонта, части которого находятся в различных государствах, видятся в особой уязвимости таких вод. Для их восстановления требуется значительное количество времени, некоторые водоносные горизонты рассматриваются как невозобнов-ляемые. На наш взгляд, несмотря на необходимость самостоятельного правового регулирования трансграничных водоносных горизонтов, они должны рассматриваться как части соответствующих международных водотоков.
Б. Международные водотоки пересекают границы между двумя или более государствами или расположены на таких границах. Указанная пространственно-территориальная характеристика международных водотоков определяет и особенности их загрязнения, которые проявляются в следующей зависимости. Если источник негативного воздействия на состояние международного водотока полностью или частично расположен в районе, находящемся под юрисдикцией одного государства, велика вероятность наступления вредных последствий для окружающей среды в районе, находящемся под юрисдикцией другого государства. При этом действует важнейшая закономерность: государство, находящееся выше по течению, может оказывать негативное воздействие посредством загрязнения и водозабора на качество и количество воды, которая поступает в государство, расположенное ниже по течению. Указанная закономерность лежит в основе межгосударственных конфликтов, сопровождающих всю историю человечества, международно-правовая модель их разрешения в силу глобальных социальных и природных изменений до сих пор находится на стадии формирования.
В. Использование международных водотоков затрагивает интересы двух или более государств. Наиболее полное объяснение этого признака содержится в позиции Комиссии международного права ООН, которая указала,
что «в той степени, в какой части вод одного государства не затрагиваются либо сами не затрагивают виды использования вод другого государства, они не рассматриваются в качестве составной части международной системы водотоков. Следовательно, только в той степени, в какой виды использования вод системы затрагивают друг друга, система является международной; соответственно, понятие международного водотока является не абсолютным, а относительным»6. На согласование интересов государств международного водотока оказывает влияние фактор государственного суверенитета. Цели государств одного международного водотока в отношении его использования могут кардинально отличаться.
Г. Определен особый международно-правовой режим использования международных водотоков. Содержательная сторона такого режима с течением времени подверглась изменениям. На сегодняшний день в международном праве сформировалось несколько доктрин совместного использования международных водотоков, критический анализ которых приводится ниже.
Д. Специальные требования, связанные с защитой экосистем международных водотоков. Соответствующее положение установлено во всех международных договорах, определяющих правовой статус и режим использования международных водотоков: государства берут на себя обязанность охранять от загрязнения и других форм деградации не только сами водотоки, но и прилегающие земельные участки, леса, животный и растительный мир, а также моря, в которые впадают водотоки. Новым этапом в реализации требования осуществления защиты экосистем международных водотоков стало установление на конвенционном уровне принципа «загрязнитель платит» (например, в Конвенции по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер 1992 г.), в соответствии с которым расходы, связанные с мерами по предотвращению, ограничению и сокращению загрязнения, покрываются загрязнителем. В то же время в международном водном праве не оформилась дефиниция «загрязнитель» — не определено, ни что признается загрязнением, ни уровень и степень оплаты последствий за-
6 Кришна Р. История и условия развития политики Банка в отношении проектов, касающихся международных водных путей // Международные водотоки: Расширение сотрудничества и урегулирование конфликтов. Нью-Йорк — Женева, 2000. С. 31.
грязнения. Это создает своего рода дискреционное пространство. В практике Суда Европейского Союза отмечается, что применение этого принципа должно быть пропорциональным, то есть уровень оплаты загрязнения должен устанавливаться от степени фактического загрязнения, осуществленного конкретными загрязнителями, и справедливым образом распределяться между ними7. Самыми известными судебными прецедентами, на основе которых сформировалось указанное правило, являются следующие дела, рассмотренные Судом Европейского Союза: the Standley8, the Van de Walle9, the Erika10. Главное при реализации этого принципа — не сводить его к формуле «загрязнитель платит за право загрязнять».
Е. Наличие большого конфликтного потенциала при использовании водных ресурсов международных водотоков. Недостаток водных ресурсов становится все более значимой проблемой для мирового сообщества. Сложность ситуации заключается в том, что на сегодняшний день отсутствуют эффективные международные правовые механизмы использования и охраны международных водотоков. Это, в свою очередь, может привести к серьезным международным конфликтам, связанным
с водными ресурсами. Исследователи данной проблемы используют не только слово «конфликт», но и «спор», «напряженность». Такого рода конфликтная сфера определяется как конфликтное взаимодействие между государствами, которые могут варьироваться от обоюдных обвинений и дипломатической напряженности до военных межгосударственных столкновений за обладание водными ресурсами11. Независимые международные организации и научные центры ведут своего рода кадастр международных споров за обладание водными ресурсами, которые имели место в прошлом и происходят в настоящее время12. Исследователи активно изучают и факторы, способствующие возникновению водных конфликтов: доступность воды в конкретном регионе13, изменения климата14, значимость международного водотока15, уровень развития демократии16, коммерческая торговля17, отношения между странами, находящимися выше и ниже по течению международного водотока18, наличие международных договоров о совместном использовании вод19. Большой конфликтный потенциал при использовании водных ресурсов международных водотоков не всегда рассматривается в качестве негатив-
См.: Bleeker A. Does the Polluter Pay? The Polluter-Pays Principle in the Case Law of the European Court of
Justice // European Energy and Environmental Law Review. 2009. December. P. 289.
См.: Case 239/97, The Queen v Secretary of State for the Environment and Minister of Agriculture Fisheries and Food ex parte H. A. Standley and Others and D.G. D. Metson and Others, [1999] ECR I-02603. См.: Case 1/03, Criminal proceedings against Paul Van de Walle, Daniel Laurent, Thierry Mersch and Texaco
Belgium SA, [2004] ECR I-07613.
См.: Case 188/07, Commune de Mesquer v. Total France SA and Total International Ltd, [2008] ECR I-04501. См.: De Stefano L., Petersen-Perlman J. D., Sproles E. A., Eynard J., Wolf A. T. Assessment of transboundary river basins for potential hydro-political tensions // Global Environmental Change. 2017. 45. P. 37.
Например: Pacific Institute. Information on the Worlds Freshwater Resources. Water Conflict // URL: www. worldwater.org/water-conflict/ (дата обращения: 20.12.2017).
См.: Furlong K., Gleditsch N. P., Hegre H. Geographic opportunity and neomalthusian willingness: Boundaries, shared rivers, and conflict // International Interactions. 2006. 32 (1). Pp. 79—108.
См.: Nordas R., Gleditsch N. P. Climate change and conflict // Political Geography. 2007. 26 (6). Pp. 627—638. См.: Hensel P. R., Mitchell S. M., Sowers T. E., Thyne C. L. Bones of contention: comparing territorial, maritime, and river issues // Journal of Conflict Resolution. 2008. 52 (1). Pp. 117—143.
См.: Brochmann M., Gleditsch N. P. Shared rivers and conflict: A reconsideration // Political Geography. 2012. 31. Pp. 519—527.
См.: Dinar S. D., Katz L., De Stefano L., and Blankespoor B. Climate change, conflict, and cooperation: global analysis of the effectiveness of international river treaties in addressing water variability // Political Geography. 2015. 45. Pp. 55—66.
См.: Munia H., Guillaume J. H. A., Mirumachi N., Porkka Y., Wada Y., and Kummu M. Water stress in global transboundary river basins: significance of upstream water use on downstream stress // Environmental
Research. Letters 11. 2016. 014002.
См.: Brochmann M. Signing River Treaties — Does It Improve River Cooperation? // International Interactions. 2012. 38 (2). Pp. 141—163.
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
LEX 1Р?Ж
ного явления. Высказывается точка зрения, что «водные конфликты могут парадоксальным образом стать движущей силой расширения сотрудничества между странами»20.
2. КРИТИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ ДОКТРИН СОВМЕСТНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ МЕЖДУНАРОДНЫХ ВОДОТОКОВ
Доктрины наиболее квалифицированных специалистов различных наций по международному праву считаются не источниками права, а источниками познания21. В то же время их роль в формировании международно-правового режима использования и охраны вод, обладающих трансграничным статусом, нельзя недооценивать. Многие положения доктрин, представляющих собой анализ сложившейся практики, стали основой для формирования конкретных международных норм, а некоторые позволили критически осмыслить накопленный международный опыт.
2.1. Доктрина абсолютного суверенитета на водные ресурсы, находящиеся в границах государства (доктрина абсолютного суверенитета, доктрина Хармона). Пожалуй, самая известная теория международного водного права, которая носит имя 41-го Генерального прокурора США Дж. Хармона, прославившегося своей фразой, выражающей смысл рассматриваемой доктрины: «Правила, принципы и прецеденты международного права не налагают на США никакой ответственности или обязательств». Эта позиция была озвучена во время спора между США и Мексикой по вопросу использования вод реки Рио-Гранде (1895 г.), по которой проходит граница между этими государствами. В соответствии с доктриной Хармона права государств, находящихся вверху по течению, не ограничены; при использовании водных ресурсов они могут не учитывать последствия для государств того же речного бассейна, находящихся ниже по течению22.
Эта доктрина не учитывала ускоряющиеся темпы технологических и социальных процессов, а также увеличивающееся влияние антропогенного фактора на природу, которые, безусловно, должны были своевременно найти отражение в международном праве. В конце XIX в. на юго-западе США активно применялось орошение ранчо, что привело к негативным экологическим последствиям для всего речного бассейна и обмелению реки Рио-Гранде. Выработанные к этому времени положения межгосударственных соглашений, которые регламентировали порядок использования водных ресурсов главным образом в целях судоходства, никак не регулировали подобного рода ситуации.
В обоснование своей позиции по рассматриваемому международному спору Хармоном были положены сформировавшиеся к этому времени теории — абсолютного суверенитета и самосохранения.
Положения теории абсолютного суверенитета нации на собственной территории, в том виде, в котором они приводятся Хармоном, базируются на довольно вольной трактовке позиции Судьи Верховного Суда США Дж. Маршалла, рассматривавшего в 1812 г. в одном из дел вопрос о характере и масштабах суверенитета в отношении судебной юрисдикции как одного из его элементов. Он указал: «Юрисдикция нации на своей собственной территории — исключительная и абсолютная. Она не подлежит никакому ограничению. Любые исключения возможны только с согласия самой нации. Они не могут происходить из другого легитимного источника». В то же время Маршалл в этом же деле отмечает: «.реалии международного общения и взаимозависимости означают, что часто государства не настаивают на абсолютной и полной юрисдикции и суверенитете на своих территориях»23.
Доктрина Хармона основывается и на положениях теории самосохранения. Под ней понимают право каждого государства на само-
20 Руководство по интегрированному управлению водными ресурсами в трансграничных бассейнах рек, озер и водоносных горизонтов, подготовленное Международной сетью бассейновых организаций, Глобальным водным партнерством, Экономической комиссией ООН для Европы, Центром Данди ЮНЕСКО, Глобальным экологическим фондом и Центром оценки природных ресурсов, 2012 г. С. 22.
21 Международное право = Völkerrecht / В. Г. Витцтум [и др.]. М. : Инфотропик Медиа, 2011. С. 98.
22 См.: Lammers J. G. Pollution of International Watercourses: A Search for Substantive Rules and Principles of Law. 1984. P. 268.
23 См.: McCaffreyS. C. The Harmon Doctrine One Hundred Years Later: Buried, Not Praised // 36 Nat. Resources J. 549. 1996. P. 565, 568.
сохранение и соответствующую обязанность не наносить ущерб сохранению другого государства. Одни авторы рассматривают право на самосохранение как следствие развития иных прав — защищать и поддерживать независимость, суверенитет и равенство государств. Другие, напротив, определяют его как единственное истинное фундаментальное право государств24. В дальнейших исследованиях в области международного права довод о применимости в случае спора между США и Мексикой о водах Рио-Гранде права государства на самосохранение был поставлен под сомнение. Во-первых, Мексика не нарушала каких-либо обязательств перед США, которые могли повлечь необходимость применения самообороны со стороны США; во-вторых, оценка со стороны США деятельности, связанной с орошением приграничных территорий, как реа -лизации государством права самосохранения означает факт признания ее незаконного характера; в-третьих, деятельность США в бассейне реки Рио-Гранде в случае ее рассмотрения как права государства на самосохранение не означает, что Мексика не обладает правом на возмещение соответствующего ущерба25.
Рассмотренные выше теории, которые послужили основой для формирования позиции Хармона, не в полной мере отвечали условиям времени и тем изменениям, которые уже затронули международное право. К моменту рассмотрения спора о водах Рио-Гранде в рамках международного права появились другие доктрины, обогатившие эту отрасль и ставшие основой для ее дальнейшего развития. В 1882—1883 гг. выходит в свет труд выдающегося российского юриста-международника Ф. Ф. Мартенса «Современное международное право цивилизованных народов», в котором, в частности, указано: «В области международных отношений территориальное верховенство ограничивается уже самим фактом сосуществования и сообщества государств. Сама природа,
естественные отношения соседства, в которых они все находятся, не дают им возможности полного, неограниченного распоряжения своей территорией. Поэтому говорят о естественных международных повинностях (servitutes juris gentium naturales), которым подчинены все государства вследствие неизбежных условий своего физического сосуществования рядом друг с другом»26. Как мы видим, положения уже сформировавшейся к тому времени теории естественного сервитута не учитывались Хар-моном при формировании позиции по спору между США и Мексикой.
Стивен Маккаффри ставит вопрос о состоятельности самой доктрины Хармона и об обоснованности ее рассмотрения в качестве части международного права. Он доказывает, что она применялась только в конкретном спорном случае, притом весьма условно, и США никогда не следовали такого рода практике27. Так, до момента официального информирования представителями США мексиканской стороны на основании позиции Хармона велись активные консультации с целью оценить ущерб, нанесенный мелиорационными мероприятиями приграничным территориям. Эти консультации продолжились и в последующем. В 1906 г. между США и Мексикой было подписано Предварительное соглашение о справедливом распределении вод реки Рио-Гранде. В 50-е гг. прошлого века США и Канада в отношении совместного использования вод реки Колумбия оказались в подобной ситуации, однако на этот раз США выступили в качестве потерпевшей стороны, так как находятся ниже по течению реки28. По результатам согласования интересов двух стран между США и Канадой в 1961 г. был подписан договор о реке Колумбия, установивший совместный режим ее использования на основе признания и внедрения оплаты за «выгоды нижнего течения»29.
Представляется, что нивелировать роль доктрины Хармона в международном праве
24 См.: Carbone S. M., Schiano di Pepe L. States, Fundamental Rights and Duties. Oxford Public International Law, 2009. URL: http://opil.ouplaw.com (дата обращения: 25.12.2017)/
25 См.: McCaffrey S. C. Op. cit. P. 567.
26 См: Мартенс Ф. Ф. Современное международное право цивилизованных народов. СПб., 1898. Т. 1. С. 371.
27 См.: McCaffrey S. C. Op. cit. Pp. 549—590.
28 См.: Информационный сборник Научно-информационного центра Межгосударственной координационной водохозяйственной комиссии Центральной Азии. 2001. № 2 (15).
29 Руководство по интегрированному управлению водными ресурсами в трансграничных бассейнах рек, озер и водоносных горизонтов ... С. 32.
LEX IPS»
(международном водном праве, в частности) неверно. Она не только выражала определенные политические и правовые течения, которые сыграли значительную роль в формировании этой отрасли, но и стала основой для критического осмысления порядка совместного использования трансграничных вод. Более того, идеи, лежащие в основе доктрины Хармона, переживают своеобразный ренессанс. В связи с избранием президентом США Дональда Трампа, провозгласившего лозунг «America First», специалисты в области международного права ставят вопрос, не идет ли речь о возвращении принципа абсолютного территориального суверенитета в межгосударственные отношения США. Пол Кибель и Габриэль Экштайн отмечают, что история доктрины Хармона показала, что вопрос заключается не в том, должны ли США руководствоваться во внешней политике принципом «Америка превыше всего», а в том, в чем состоит интерес США30. В условиях современного мира уровень проблем, которые носят трансграничный аспект, не могут быть решены самостоятельно каким-либо государством, выстраивающим свою политику на основе принципа абсолютного суверенитета.
2.2. Доктрина ограниченного суверенитета (также используется название «доктрина разумного участия и справедливого использования») является противоположностью рассмотренной выше доктрины Хармона. Она стала результатом закономерного процесса развития международного права в области использования водных ресурсов. В соответствии с ней каждое прибрежное государство имеет право использовать водные ресурсы международного водотока на своей территории по собственному усмотрению, но справедливо и разумно по отношению к другим прибрежным государствам. Это положение было разработано еще Ассоциацией международного права и нашло свое отражение в Правилах пользования водами международных рек (1966 г.) — так называемых Хельсинских правилах. Указанная доктрина стала основой для формирования главных
конвенционных соглашений по вопросам использования трансграничных вод (например, Конвенции ООН о праве несудоходных видов использования международных водотоков 1997 г.). Она выражается во введении специальных ограничений в отношении государств: не причинять значительный ущерб другим государствам, при причинении ущерба вступать в консультации относительно его устранения и решения вопроса о возможной компенсации31. С одной стороны, доктрина ограниченного суверенитета менее предпочтительна для государств, находящихся в верховье водотока, чем для государств низовья. В то же время вышеприведенный анализ доктрины абсолютного суверенитета (доктрины Хармона) показал, что право неограниченного использования водных ресурсов в стратегической перспективе может навредить интересам государства больше, чем следование принципу разумного участия и справедливого использования.
2.3. Доктрину принадлежности международных водотоков всем странам бассейна можно рассматривать как определенного рода компромисс. Указанная доктрина соответствует интересам государств, расположенных в низовье водотока, так как подразумевает равные права с государствами, которые расположены в верховье. Принцип общности интересов прибрежных государств стал основой решения Постоянной палаты международного правосудия по делу, касающемуся компетенции Международной комиссии реки Одер. Спор затрагивал интересы Великобритании, Чехословакии, Дании, Франции, Германии, Польши и касался толкования действовавших на тот момент положений международного права, относящихся к правилам судоходства. В решении Постоянной палаты международного правосудия указывалось, что «общность интересов в отношении судоходной реки становится основой общего юридического права, важнейшей особенностью которого является полное равноправие всех прибрежных государств в использовании реки на всем протяжении»32.
30 См.: Kibel P. S., Eckstein G. America First and the Harmon Doctrine's Demise — A History Lesson // The NewJurist. URL: http://newjurist.com (дата обращения: 27.01.2018).
31 См.: Речные бассейновые комиссии и иные институциональные механизмы в области трансграничного водного сотрудничества. Европейская экономическая комиссия ООН // URL: www.unece.org (дата обращения: 20.03.2017).
32 См.: Case relating to the Territorial Jurisdiction of the International Commission of the River Oder, United Kingdom v. Poland, Judgment № 16, Series A № 23 (PCIJ, Sep. 10, 1929) // URL: www.worldcourts.com (дата обращения: 15.05.2017).
К этой же доктрине, на наш взгляд, справедливо относить и требование выполнения обязательств по сотрудничеству между государствами международного водотока в духе доброй воли, который нашел свое отражение еще в одном важнейшем для международного водного права судебном решении. В 1957 г. международный арбитраж ad hoc по делу озера Лану (Lac Lanoux Case) указал, что «международная практика... ограничивается возложением на государства обязательства путем предварительных переговоров вести поиск условий для достижения соглашения», в связи с этим нарушением такого обязательства будет рассматриваться «в случае, например, незаконного прекращения обсуждения, выходящего за пределы разумных задержек, неуважения согласованных процедур, систематических отказов принять во внимание встречные предложения или интересы и, в общем, в случае нарушения правил доброй воли.»33. В дальнейшем эти принципы трансформировались в правило справедливого и разумного использования, ставшее основой для формирования и Конвенции о праве несудоходных видов использования международных водотоков 1997 г., и международного водного права.
2.4. Доктрина оптимального развития водного бассейна. В рамках этой доктрины бассейн рассматривается как единая гидрологическая единица. В связи с этим можно сделать вывод, что она в большей степени соответствует целям оптимального технического водохозяйственного планирования. В то же время во многих случаях границы бассейнов рек и озер не перекрывают водоносный горизонт. Этот факт начинает учитываться только сейчас. В международном праве очевидна тенденция к заключению соглашений по международным водотокам всеми прибрежными государствами в целях реализации бассейнового подхода и обеспечения интегрированного управления водными ресурсами. Конвенция по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер 1992 г. предусматривает, что прибрежные стороны устанавливают границы водозабора или его части (частей), в отношении которых осуществляют сотрудничество, и создают в целях его развития совместные органы.
Примером эволюции подходов к вопросу совместного использования водных ресурсов является своеобразная трансформация Международной комиссии по защите Рейна от загрязнения, созданной в 1950 г. Швейцарией, Францией, Германией, Люксембургом, Нидерландами (которая приобрела официальный статус в 1963 г.), в Координационный комитет по осуществлению Рамочной водной директивы Европейского Союза, в который вошли и другие страны, использующие бассейн реки Рейн, — Австрия, Италия, Лихтенштейн и район Валло-ния Бельгии.
Бассейновый подход к управлению водными ресурсами получил широкое распространение и показывает свою эффективность. Например, в рамках Соглашения Албуфейра 1998 г. Испания и Португалия осуществляют совместную деятельность в отношении бассейна реки Гва-дианы; в рамках Соглашения по устойчивому управлению водными ресурсами бассейна Великих озер — реки Св. Лаврентия, которое было подписано губернаторами штатов Висконсин, Иллинойс, Индиана, Мичиган, Миннесота, Нью-Йорк, Огайо, Пенсельвания и премьер-министрами Онтарио и Квебека, в 2005 г. учрежден региональный орган управления водными ресурсами.
Новым этапом развития бассейновых организаций должна стать их трансформация в организации управления не только поверхностными водами, но и грунтовыми как единой гидрологической системой.
2.5. Доктрина назначенного водопользования (доктрина приоритетности). Суть этой доктрины выражается в словах: «Первый по времени — первый по праву». В соответствии с ней права на воду принадлежат первому по времени пользователю, при этом права последующих пользователей не учитываются. Она используется более развитыми в экономическом и технологическом плане государствами бассейна для отрицания нового водопользования других государств бассейна на том основании, что они повлияют на существующий водозабор или водопользование34. Эта доктрина не поставлена в зависимость от расположения государства (в верховье или низовье водотока). В то же время она имела поддержку среди государств, расположенных ниже по течению во-
33 Цит. по: Руководство по внедрению Конвенции по трансграничным водам. ООН, 2013. С. 33.
34 См.: Роджерс П. Значение сотрудничества в разрешении споров по международным речным бассейнам // Международное и национальное водное право и политика. Ташкент. 2001. С. 26.
LEX 1Р?Ж
дотоков, поскольку они раньше имеют доступ к водным ресурсам35.
Доктрина назначенного водопользования выражает особенности формирования национального водного права некоторых штатов США, преимущественно западных, где она и получила широкое распространение. Доктрина не сводится только к временному признаку: в ее рамках также учитывается требование эффективного использования водных ресурсов, принцип «используй, или потеряешь», назначенное право на воду после его выдачи рассматривается как охраняемая собственность. Представляется, что роль доктрины назначенного водопользования (приоритетности) в международном праве значительно преувеличена.
3. СОВРЕМЕННАЯ МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВАЯ МОДЕЛЬ СОВМЕСТНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ МЕЖДУНАРОДНЫХ ВОДОТОКОВ
При формировании международно-правовой модели совместного использования и охраны международных водотоков необходимо учитывать, что вопросы рационального использования водных ресурсов не только входят в предмет международного права. Доминирующее воздействие на них оказывает международная политика, в рамках реализации которой водные ресурсы могут рассматриваться и как политическая цель, и как средства для ее достижения. Не случайно в международных документах стал появляться термин «гидродипломатия»36.
Цель формирования международно-правовой модели совместного использования и охраны международных водотоков — это создание международно-правового режима, позволяющего эффективно решать проблемы обеспечения водой (в достаточном количестве и надлежащего качества) государств международного водотока с учетом новых вызовов и угроз, которые негативно отражаются на мировых запасах водных ресурсов.
Исследование источников международного водного права позволяет представить современную международно-правовую модель совместного использования и охраны международных водотоков.
Основу международно-правовой модели совместного использования и охраны международных водотоков составляет система международных правовых норм, регулирующих межгосударственные отношения в следующих сферах:
1. Международно-правовое регулирование в сфере предотвращения, ограничения и сокращения трансграничного воздействия выражается в закреплении в международных документах: критериев и показателей качества воды; требований по их соблюдению; мер по предотвращению загрязнения вод опасными веществами; мер ответственности за несоблюдение установленных требований; основы осуществления мониторинга и оценки состояния вод международных водотоков.
2. Международно-правовое регулирование в сфере защиты экосистем международных водотоков представляет собой систему международных норм, которые на основе комплексного подхода к охране международных водотоков устанавливают требования, связанные непосредственно с их охраной, а также с охраной прилегающих к ним земельных участков, лесов, животного и растительного мира, морей, в которые впадают водотоки; связанные с охраной экосистем поверхностных и подземных вод как единого целого.
3. Международно-правовое регулирование в сфере рационального использования вод международных водотоков, эффективного управления водными ресурсами рассматривается как система международных норм, которая на основе:
а) бассейнового подхода определяет международный режим управления гидрографической единицей — международным водосборным бассейном;
б) интегрированного подхода учитывает экологические, гидрологические, социально-экономические взаимосвязи, оказывающие непосредственное влияние на управление водными ресурсами международных водотоков;
в) институционального подхода устанавливает основы для создания и осуществления деятельности действенных ин-
35 См.: Бекяшев К. А. Правовой режим международных водотоков // Lex Russica. 2009. № 2. С. 474.
36 См., например: Руководство по интегрированному управлению водными ресурсами в трансграничных бассейнах рек, озер и водоносных горизонтов ...
ституциональных структур, на которые возложено решение следующих задач: осуществление постоянного мониторинга точек так называемой гидрополитической уязвимости; контроль за выполнением международных соглашений; урегулирование водных конфликтов; организация эффективного управления международными водотоками; г) подхода учета эффективного национального опыта и особенностей национального законодательства вырабатывает наиболее действенные механизмы рационального использования и управления водными ресурсами. 4. Международно-правовое регулирование информационного обеспечения населения международных водотоков о количестве и качестве воды представляет собой системы международных норм, гарантирующих доступ населения к информации и принятию решений по вопросам, касающимся международных водотоков. В рамках современной международно-правовой модели совместного использования и охраны международных водотоков государства берут на себя следующие виды обязательств: абсолютные обязательства, обязательства результата, обязательства «должной осмотрительности». Последняя группа обязательств является компромиссным вариантом, позволяющим добиться максимального регулирования вопросов совместного использования и охраны международных водотоков. Цель обязательств «должной осмотрительности» состоит в предотвращении или сведении к минимуму риска значительного трансграничного вреда. Обязательство «должной осмотрительности» означает обязанность принять все соответствующие меры, направленные на предотвращение трансграничного воздействия. Суд Европейского Союза пояснил, что «соответствующие меры» означает «требуемые меры». Государство несет ответственность за нарушение обязательства «должной осмотрительности» в том случае, если не только установлен факт трансграничного воздействия со стороны государства, но и доказано, что государство не приняло все соответствующие меры для его предотвращения37.
Международно-правовая модель совместного использования и охраны международных водотоков должна обладать свойством гибкости. На основе прогнозирования изменений климата, которые могут негативно отразиться на водных ресурсах, а также последствий неудовлетворительного качества воды в виде заболеваний, наводнений, засух, эрозий, оползней и т.п. необходимо выработать механизмы совместного реагирования государств на такие изменения уже в рамках существующей модели.
Современное международно-правовое регулирование эффективного обеспечения водой государств международного водотока с учетом новых вызовов и угроз, которые негативно отражаются на мировых запасах водных ресурсов, находится в непосредственной взаимосвязи с реализацией права человека на воду.
Анализ положений доктрин совместного использования и охраны трансграничных вод показал, что при формировании международного водного права необходимо своевременно учитывать антропогенные факторы, технологические и социально-экономические изменения. Трансграничный характер современных проблем не позволяет государствам в международных отношениях осуществлять свою деятельность в соответствии с принципом абсолютного суверенитета. Право неограниченного использования водных ресурсов в стратегической перспективе может навредить интересам государства больше, чем следование принципу разумного участия и справедливого использования. В современных условиях показывает свою эффективность интегрированное управление водными ресурсами.
Современная международно-правовая модель совместного использования и охраны международных водотоков представляет собой систему международных правовых норм, регулирующих межгосударственные отношения в следующих сферах: предотвращение, ограничение и сокращение трансграничного воздействия; защита экосистем международных водотоков; рациональное использование вод международных водотоков, эффективное управление водными ресурсами международных водотоков (включая создание и функционирование международных бассейновых
37 Руководство по интегрированному управлению водными ресурсами в трансграничных бассейнах рек, озер и водоносных горизонтов ...
LEX 1PSSEA
организаций); информационное обеспечение населения международных водотоков. Эта модель направлена на реализацию права человека на воду, которое в силу уникальности
воды и особой ценности начинает признаваться на международном уровне в качестве самостоятельного права в общей системе прав человека.
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Бекяшев К. А. Правовой режим международных водотоков // Lex Russica. — 2009. — № 2. — С. 471—483.
2. Кришна Р. История и условия развития политики Банка в отношении проектов, касающихся международных водных путей // Международные водотоки : Расширение сотрудничества и урегулирование конфликтов. — Нью-Йорк — Женева, 2000. — С. 27—37.
3. Мартенс Ф. Ф. Современное международное право цивилизованных народов. — СПб., 1898. — Т. 1. — 464 c.
4. Международное право = Völkerrecht / В. Г. Витцтум [и др.]. — М. : Инфотропик Медиа, 2011. — 992 c.
5. Роджерс П. Значение сотрудничества в разрешении споров по международным речным бассейнам // Международное и национальное водное право и политика. — Ташкент, 2001. — С. 22—39.
6. Случевская Ю. А. Проблемы понятийного аппарата в международном водном праве // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. — 2017. — № 2 (63). — С. 134—139.
7. Bleeker A. Does the Polluter Pay? The Polluter-Pays Principle in the Case Law of the European Court of Justice // European Energy and Environmental Law Abstract. — 2009. — December. — Pp. 289—306.
8. Brochmann M. Signing River Treaties — Does It Improve River Cooperation? // International Interactions. — 2012. — 38 (2). — Pp. 141—163.
9. Brochmann M., Gleditsch N. P. Shared rivers and conflict: A reconsideration // Political Geography. — 2012. — 31. — Pp. 519—527.
10. Carbone S. M., Schiano di Pepe L. States, Fundamental Rights and Duties. — Oxford Public International Law, 2009.
11. De Stefano L., Petersen-Perlman J. D., Sproles E. A., Eynard J., Wolf A. T. Assessment of transboundary river basins for potential hydro-political tensions // Global Environmental Change. — 2017. — 45. — Pp. 35—46.
12. Dinar S. D., Katz L., De Stefano L., Blankespoor B. Climate change, conflict, and cooperation: global analysis of the effectiveness of international river treaties in addressing water variability // Political Geography. — 2015. — 45. — Pp. 55—66.
13. Furlong K., Gleditsch N. P., Hegre H. Geographic opportunity and neomalthusian willingness: Boundaries, shared rivers, and conflict // International Interactions. — 2006. — 32 (1). — Pp. 79—108.
14. Hatami H., Gleick P. Chronology of Conflict over Water in the Legends, Myths, and History of the Ancient Middle East // Water, war, and peace in the Middle East. Environment. — 1994. — 36 (3). — P. 6.
15. Hensel P. R., MitchellS. M., Sowers T. E., Thyne C. L. Bones of contention: comparing territorial, maritime, and river issues // Journal of Conflict Resolution. — 2008. — 52 (1). — Pp. 117—143.
16. Kibel P. S., Eckstein G. America First and the Harmon Doctrine's Demise — A History Lesson // The NewJurist. URL: http://newjurist.com (дата обращения: 27.01.2018).
17. Lammers J. G. Pollution of International Watercourses: A Search for Substantive Rules and Principles of Law. — 1984. — 724 p.
18. McCaffrey S. C. The Harmon Doctrine One Hundred Years Later: Buried, Not Praised // Natural Resources Journal. — 1996. — 36. — Pp. 549—590.
19. Nordas R., Gleditsch N. P. Climate change and conflict // Political Geography. — 2007. — 26 (6). — Pp. 627—638.
Материал поступил в редакцию 10 июля 2018 г.
PROBLEMS OF FORMATION OF AN INTERNATIONAL REGIME OF THE JOINT USE AND PROTECTION OF INTERNATIONAL WATERCOURSES
SLUCHEVSKAYA Yuliya Aleksandrovna, PhD in Law, Associate Professor of the Department of Criminal Law, Criminology and Penal Law of the Kaliningrad Branch of St. Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of Russia ula-sl@mail.ru
236006, Russia, Kaliningrad, ul. Generala Galitskogo, d. 30
Abstract. The article is devoted to the problem of formation of modern international legal regime of joint use and protection of international watercourses that is aimed at effective provision of water to the States of international watercourse with due respect to new challenges and threats that have a negative impact on international water resources. The model is based on the concept of "international watercourse" that has the following features: 1) international watercourses include surface and ground waters; 2) a spatial and territorial criterion of an international watercourse that means crossing of the border between two or more States or being on their border; 3) the use of international watercourses affects the interests of two or more States; 4) the special international legal regime for the use of international watercourses that has developed within the framework of international law development; 5) special requirements for the protection of ecosystems of international watercourses that include protection from pollution and other forms of degradation of lands and forests adjacent to international watercourses, their fauna and flora; as well as seas into which watercourses flow; 6) a high conflict potential in the use of water resources of international watercourses. The analysis of the provisions of the doctrines of joint use and protection of transboundary waters shows that the formation of international water law should timely take into account human factors, technological and socio-economic changes. The modern international law model of the joint use and protection of international watercourses is a system of international legal norms regulating inter-state relations in the following areas: prevention, limitation and reduction of transboundary impact; protection of ecosystems of international watercourses; rational use of waters of international watercourses, effective management of water resources of international watercourses (including establishment and functioning of international basin organizations); information support of the population with regard to international watercourses.
Keywords: international watercourses, transboundary waters, international water law, doctrine of absolute sovereignty, doctrine of limited sovereignty, doctrine of optimal development, doctrine of priority.
1. Bekyashev K. A. Pravovoy rezhim mezhdunarodnykh vodotokov [Legal regime of international watercoursest>]. Lex Russica. 2009. No. 2. P. 471—483.(In Russ.)
2. Krishna R. Istoriya i usloviya razvitiya politiki Banka v otnoshenii proektov, kasayushchikhsya mezhdunarodnykh vodnykh putey [History and conditions of development of the Bank's policy on projects related to international waterways]. Mezhdunarodnye vodotoki : Rasshirenie sotrudnichestva i uregulirovanie konfliktov [International watercourses : Enhanced cooperation and conflict resolution]. New York — Geneva, 2000. P. 27—37. (In Russ.)
3. Martens F. F. Sovremennoe mezhdunarodnoe pravo tsivilizovannykh narodov [Modern international law of civilized Nations]. St. Petersburg, 1898. Vol. 1. 464 p. (In Russ.)
4. Völkerrecht [International Law]. Wolfgang Graf Vitzthum [et al.]. Moscow, Infotropic Media Publ., 2011. 992 p. (In Russ)
5. Rogers P. Znachenie sotrudnichestva v razreshenii sporov po mezhdunarodnym rechnym basseynam [The Importance of cooperation in dispute resolution in international river basins]. Mezhdunarodnoe i natsionalnoe vodnoe pravo i politika [International and national water law and policy]. Tashkent, 2001. P. 22—39. (In Russ.)
6. Sluchevskaya Yu. A. Problemy ponyatiynogo apparata v mezhdunarodnom vodnom prave [Problems of conceptual apparatus in international water law]. Zhurnal zarubezhnogo zakonodatelstva i sravnitelnogo pravovedeniya [Journal of Foreign Legislation and Comparative Law]. 2017. No. 2 (63). P. 134—139. (In Russ.)
7. Bleeker A. Does the Polluter Pay? The Polluter-Pays Principle in the Case Law of the European Court of Justice. European Energy and Environmental Law Abstract. 2009. December. P. 289—306.
REFERENCES
LEX RUSSICA
8. Brochmann M. Signing River Treaties-Does It Improve River Cooperation? International Interactions. 2012. No. 38 (2). P. 141—163.
9. Brochmann M, Gleditsch N. P. Shared rivers and conflict: A reconsideration. Political Geography. 2012. 31. P. 519—527.
10. Carbone S. M., Schiano di Pepe L. States, Fundamental Rights and Duties. Oxford Public International Law, 2009.
11. De Stefano L., Petersen-Perlman J. D., Sproles E. A., Eynard J., Wolf A. T. Assessment of transitional river basins for potential hydro-political tensions. Global Environmental Change. 2017. 45. P. 35—46.
12. Dinar S. D., Katz L., De Stefano L., Blankespoor B. Climate change, conflict, and cooperation: global analysis of the effectiveness of international river treaties in addressing water variability. Political Geography. 2015. 45. P. 55—66.
13. Furlong K., Gleditsch N. P., Hegre H. Geographic opportunity and neomalthusian willingness: Boundaries, shared rivers, and conflict. International Interactions. 2006. 32 (1). P. 79—108.
14. Hatami H., Gleick P. Chronology of Conflict over Water in the Legends, Myths, and History of the Ancient Middle East. Water, war, and peace in the Middle East. Environment. 1994. 36 (3). P. 6.
15. Hensel P. R., Mitchell S. M., Sowers T. E., Thyne C. L. Bones of content: comparing territorial, maritime, and river issues. Journal of Conflict Resolution. 2008. 52 (1). P. 117—143.
16. Kibel P. S., Eckstein G. America First and the Harmon Doctrine's Demise — a History Lesson. The NewJurist. URL: http://newjurist.com (accessed: 27.01.2018).
17. Lammers J. G. Pollution of International Watercourses: A Search for Substantive Rules and Principles of Law. 1984. 724 p.
18. McCaffrey S. C. The Harmon Doctrine One Hundred Years Later: Buried, Not Praised. Natural Resources Journal. 1996. No. 36. P. 549—590.
19. Nordas R., Gleditsch N. P. Climate change and conflict. Political Geography. 2007. No. 26 (6). P. 627—638.
