CC BY
65
Муниципальная реформа: проблемы разграничения прав на имущество
Н.И. Миронова
научный сотрудник лаборатории проблем муниципального развития Фонда «Институт экономики переходного периода», кандидат социологических наук
В начале проведения современной реформы местного самоуправления объекты муниципальной собственности практически отсутствовали даже в тех поселениях, которые формально имели статус муниципальных образований, не говоря уже о тех, которые его не имели. В статье речь пойдет о том, каким образом идет процесс формирования муниципальной собственности городских и сельских поселений.
Ход реформы местного самоуправления
К настоящему времени появилась новая муниципальная карта России, на которой насчитывается более 24 000 муниципальных образований. Половина из них - вновь созданные городские и сельские поселения. Во всех, как существующих так и новых муниципалитетах, сформированы представительные и исполнительные органы местного самоуправления, создается новая нормативная правовая база, должен создаваться и имущественный комплекс вместе с земельными участками.
Для каждого типа муниципального образования - городского округа, муниципального района или поселения федеральный законодатель установил свое ведение (функции, зону ответственности) в виде перечня вопросов местного значения. Концептуальными положениями муниципальной реформы является установление фактически закрытого (исчерпывающего) перечня видов имущества, которое может находиться (а может и не находиться?) в муниципальной собственности. Это означает, что виды имущества, находящегося в собственности любого муниципального образования, должны строго соответствовать веде-
нию муниципалитета данного типа. Имущество, не предназначенное для решения вопросов местного значения, считается излишним и подлежит передаче другому публичному собственнику, перепрофилированию или приватизации.
Действующая редакция статьи 50 Федерального закона № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - ФЗ № 131) допускает иметь в собственности муниципальных образований:
1) имущество, предназначенное для решения установленных ФЗ № 131 вопросов местного значения и перечисленное в частях 2-4 статьи 50;
2) имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
3) имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования;
4) объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) независимо от категории их историко-культурного значения в случае, если такие объекты необходимы для осуществления полномочий органов местного самоуправления, а также в иных случаях, установленных федеральным законом (пункт введен Федеральным законом от 31 декабря 2005 года № 199-ФЗ «О вне-
сении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий»);
5) имущество, необходимое для осуществления полномочий, право осуществления которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами (пункт введен Федеральным законом от 31 декабря 2005 года № 199-ФЗ).
Не останавливаясь подробно на концептуальных изъянах закрытого перечня, отметим, что они проявились в ходе муниципальной реформы, когда в декабре 2004 года федеральный законодатель в статье «Вопросы местного значения» ввел новые полномочия для муниципальных образований всех типов (статьи 14-16 ФЗ № 131), «забыв» расширить перечни имущества для решения этих вопросов, то есть не дополнив статью 50 ФЗ № 131. С опозданием на целый год этот правовой пробел был восполнен, но не до конца. Поправками в ФЗ № 131, введенными Федеральным законом от 31 декабря 2005 года № 199-ФЗ, поселениям, муниципальным районам и городским округам дано право иметь имущество библиотек, имущество для развития физической культуры и массового спорта, для организации защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, другое имущество для решения введенных дополнительно вопросов. При этом опять «забыто» имущество, которое в принципе может потребоваться муниципалитетам для таких вновь введенных полномочий местного значения, как развитие сельскохозяйственного производства, малого предпринимательства (например бизнес-инкубаторы, бизнес-центры), организация работы с детьми и молодежью (соответствующие здания, строения, помещения) и другие.
Актуальность вопросов разграничения публичного имущества
Сейчас вопросы разграничения имущества между Российской Федерации, субъектами Российской Федерации и муниципальными образования выходят на первый план многоаспектных процессов реформирования. Эти проблемы были и остаются одними из самых трудных и противоречивых в современной муниципальной реформе, особенно при разграничении имущества в рамках двухуровневой системы местного самоуправления, а именно между двумя типами муниципальных образований - муниципальными районами и находящимися на их территориях поселениями. Даже в тех субъектах Российской Федерации, где двухуровневая модель существовала с 1995 года, эти вопросы в большинстве случаев не были решены, хотя Федеральный закон № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» также требовал от регионов разграничивать своими законами объекты муниципальной собственности.
В настоящее время разграничение имущества с целью формирования собственности вновь созданных городских и сельских поселений является одним из ключевых моментов, обеспечивающих успешность реализации реформы местного самоуправления и связанных с ней реформ социальной сферы, жилищно-коммунального хозяйства и других. Без решения этой проблемы в переходный период реформы органы местного самоуправления поселений не смогут выполнить возложенный на них законом объем полномочий, а жители городов, сел и деревень не смогут получить муниципальные услуги необходимого объема и качества.
Сроки муниципальной реформы перенесены Федеральным законом № 129-ФЗ1
1 Федеральный закон от 12.10.2005 № 129-ФЗ «О внесении изменений в статьи 83 и 85 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» и в статью 7 Федерального закона «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации о налогах и сборах».
(далее - ФЗ № 129) на 2009 год, а акцент реальных преобразований в ближайшие три года перенесен в субъекты Российской Федерации. Это значит что результаты, направления и темпы реформирования в основном зависят от позиции и решений органов государственной власти регионов, которые согласно ФЗ № 129 обязаны определить региональные особенности проведения реформы местного самоуправления, включая способы формирования экономической основы местного самоуправления -имущества муниципальных образований.
Основания для возникновения права муниципальной собственности
Федеральным законом № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что особенности возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности устанавливаются федеральным законом. Такой закон до сих пор не принят. Таким образом, вопросы возникновения права муниципальной собственности (равно как и иной публичной собственности) регулируются в пунктах 11 и 11.1 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»» (далее - ФЗ № 122)2.
В соответствии с указанными пунктами статьи 154 к правоотношениям, возникающим при передаче имущества от одного публичного собственника к другому, нормы Гражданского кодекса Российской Федера-
ции (ГК РФ) могут действовать с ограничением. В частности, в последних абзацах пунктов 11 и 11.1 установлено, что нормы ГК РФ и Федерального закона от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», определяющие момент возникновения права собственности на имущество, применяются в части, не противоречащей положениям статьи 154 ФЗ № 122. То, что ФЗ № 122 фактически отменяет основополагающие нормы гражданского кодифицированного законодательства в сфере имущественных отношений и регистрации прав собственности, уже само по себе вызывает тревогу. Содержание же нововведений вызывает сомнения в правомерности выбранного подхода к процедурам перераспределения публичной собственности.
Что же содержится в новых положениях?
Во-первых, в них указаны органы власти, принимающие соответствующие решения о передаче имущества. Ими являются исполнительные органы государственной власти вышестоящего уровня. Органы местного самоуправления ни при принятии собственности, ни при передаче собственности решений не принимают. В случае если происходят передача из федеральной собственности в региональную или муниципальную, а также обратный процесс (из региональной и муниципальной собственности в федеральную), то решения принимаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим полномочия собственника имущества (если иное не установлено Правительством Российской Федерации). Аналогично решения о передаче имущества из региональной собственности в муниципальную и обратно принимаются уполномоченными исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими полномочия собственника имущества.
Во-вторых, указанными решениями сразу утверждаются перечни передаваемых унитарных предприятий и учреждений, а также
2 Этот Федеральный закон широко известен как закон о монетизации льгот. Оба пункта 11 и 11.1 действуют в новой редакции, принятой Федеральным законом от 31 декабря 2005 № 199-ФЗ.
иного имущества. При этом право собственности на эти предприятия и учреждения переходит к другому публичному собственнику в соответствии со статьей 300 ГК РФ, в которой говорится просто о сохранении правового режима передаваемого предприятия или учреждения. В частности:
1) при переходе права собственности на государственное или муниципальное предприятие как имущественного комплекса к другому собственнику государственного или муниципального имущества такое предприятие сохраняет право хозяйственного ведения или право оперативного управления на принадлежащее ему имущество;
2) при переходе права собственности на учреждение к другому лицу это учреждение сохраняет право оперативного управления на принадлежащее ему имущество.
В-третьих, передача имущества, закрепленного за государственными или муниципальными учреждениями или предприятиями, может быть осуществлена исключительно с согласия указанных учреждений или предприятий. В этом случае от передающей стороны передаточный акт подписывается уполномоченным лицом предприятия или визируется уполномоченным лицом учреждения.
В четвертых, и это самое важное с точки зрения оснований для возникновения права собственности на муниципальное имущество (равно как и на государственное): согласно ФЗ № 122 именно решения указанных органов государственной власти и являются такими основаниями. При этом нет необходимости даже регистрировать права государственной или муниципальной собственности на их имущественные комплексы как объекты недвижимости. Также не требуется ликвидация государственных и муниципальных унитарных предприятий, государственных и муниципальных учреждений как юридических лиц.
Получается, что вместо процедуры регистрации права собственности, в результате которой публичный собственник (Российс-
кая Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование) в лице его уполномоченных органов получает документ установленного образца, достаточно принять соответствующее решение и утвердить перечни объектов имущества и передаточные акты. С одной стороны, это является упрощением процедуры, но с другой стороны, чревато возникновением конфликтов и споров между публичными собственниками.
Не менее конфликтным выглядит и положение пункта 11 статьи 154 ФЗ № 122 об обязанности как передать, так и принять публичное имущество. Для принятия переданного имущества в законе установлен трехнедельный срок. Если в этот срок передаточный акт не подписан и (или) не представлен органу государственной власти или органу местного самоуправления, осуществляющим передачу имущества, передаточный акт утверждается уполномоченным органом в одностороннем порядке3.
Права на находящиеся в публичной собственности объекты недвижимости согласно тому же пункту 11 статьи 154 ФЗ № 122 регистрируются одновременно с правами на земельные участки, на которых расположены эти объекты недвижимости, на основании тех же решений органов государственной власти, подписанных передаточных актов и иных документов, предусмотренных законодательством Российской Федерации.
Базовым механизмом формирования муниципальной собственности городских и сельских поселений является перераспределение собственности муниципальных районов. В дальнейшем формирование муниципальной собственности может идти путем создания новых объектов собственности, приобретения на основании различных допускаемых законодательством сделок, получения в дар, принятия в муниципальную собственность бесхозяйных объектов и другими законными способами, в том числе путем принудительного изъятия для муниципальных нужд в судебном порядке зе-
3 Известны случаи, когда предпринимаются попытки передать муниципальные унитарные предприятия коммунального комплекса с районного уровня в сельское поселение вместе с долгами.
мельных участков. Естественно, виды объектов муниципального имущества должны соответствовать тому закрытому перечню, который установлен в статье 50 ФЗ № 131.
О порядке безвозмездной передачи имущества между вновь образованными поселениями и муниципальными районами
Одним из концептуальных положений проводимой в России реформы является законодательно установленная возможность безвозмездной передачи собственности между всеми публичными собственниками - Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями. На переходный период Федеральным законом № 129-ФЗ органам местного самоуправления дано еще и право безвозмездно использовать имущество для решения вопросов местного значения и исполнения полномочий по решению вопросов местного значения. Причем использовать необходимое имущество разрешено до регистрации права собственности на это имущество.
Согласно поправкам в ФЗ № 131 (введены Федеральным законом от 31 декабря
2005 года № 199-ФЗ) до 1 января 2009 года органы местного самоуправления в порядке, предусмотренном законодательством о приватизации, осуществляют отчуждение или производят перепрофилирование муниципального имущества, находящегося в муниципальной собственности на 1 января
2006 года, не соответствующего требованиям статьи 50 настоящего Федерального закона и не переданного в федеральную собственность. На практике это приводит к распродаже органами местного самоуправления районов того имущества, которое они должны были бы передать поселениям для решения вопросов местного значения.
Кроме того, в пункте 11.1 статьи 154 ФЗ № 122 установлен порядок безвозмездной передачи имущества между муниципалитетами различных типов в процессе разграни-
чения вопросов местного значения и объектов муниципальной собственности. В соответствие с этим пунктом до 1 января 2009 года разграничение имущества, находящегося в муниципальной собственности, между вновь образованными поселениями и муниципальными районами, в состав которых они входят, осуществляется законом субъекта Российской Федерации, который определяет порядок решения вопросов местного значения во вновь образованных поселениях.
Норма о роли и влиянии органов государственной власти субъектов Российской Федерации на процесс разграничения собственности между муниципалитетами районного и поселенческого уровней, обязанных принять соответствующие законы, осталась аналогичной норме, которая содержалось в Федеральном законе № 154-ФЗ о местном самоуправлении от 1995 года. Как уже отмечалось, это положение федерального законодателя не выполнено ни в одном субъекте Российской Федерации, где существовала двухуровневая модель территориальной организации местного самоуправления4. Тем не менее именно региональным законом теперь должны утверждаться перечни передаваемого имущества, включающие в себя муниципальные унитарные предприятия, муниципальные учреждения и иные объекты, которые подлежат передаче между муниципалитетами.
Наряду с установлением обязательности передачи-принятия имущества между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями в пункте 11.1 существует императивная норма об обязательности передачи-принятия имущества между муниципалитетами. Установлен тот же трехнедельный срок, в течение которого имущество должно быть принято, но эти три недели установлены с момента вступления соответствующего регионального закона в силу. Правда, сам закон должен приниматься по согласованным предложениям соответствующих органов местного самоуправления. Поря-
4 В тот период с формальной точки зрения в 1/3 субъектов Российской Федерации действовала двухуровневая модель.
док урегулирования возникающих разногласий также должен регулироваться законом субъекта Российской Федерации о разграничении имущества. Органы местного самоуправления, наделенные в установленном порядке соответствующими полномочиями по передаче (принятию) имущества, в установленный срок после вступления в силу закона субъекта Российской Федерации передают (принимают) имущество в муниципальную собственность, их уполномоченные лица подписывают передаточный акт о принятии имущества в муниципальную собственность.
Важной нормой законодательного регулирования является установление основания возникновения права собственности муниципального образования, принявшего имущество от другого муниципального образования. И таким основанием является закон субъекта Российской Федерации. Важно учитывать, что момент возникновения права собственности на имущество муниципального образования, передаваемое в таком порядке, также устанавливается законом субъекта Российской Федерации. Муниципальное образование, имущество которого передано в соответствии с положениями статьи 154 ФЗ № 122 несет субсидиарную ответственность по обязательствам переданных им учреждений и казенных предприятий, возникшим до перехода права собственности.
В настоящее время к проблемному полю сферы имущественных отношений можно отнести и следующие вопросы.
1. Представители органов местного самоуправления и эксперты по-разному понимают смысл вопросов местного значения и полномочий органов местного самоуправления, установленных ФЗ № 131. На практике это приводит к неоднозначности определения объектного состава муниципального имущества, необходимого для реализации этих полномочий, а значит - к спорам и коллизиям, возникающим в процессе разграничения имущества.
2. До сих пор на федеральном уровне не установлены какие-либо критерии и принципы, по которым должны приниматься решения о перераспределении имущества между Российской Федерацией, субъектами Рос-
сийской Федерации и муниципальными образованиями, а также о перераспределении имущества между муниципальными образованиями различных типов. Одним из таких критериев мог бы стать критерий установления круга пользователей муниципальных услуг спорного объекта собственности.
3. Один и тот же объект имущества может рассматриваться как необходимый для решения разных вопросов местного значения, установленных для муниципальных образований разных типов. Например, музыкальные школы и центры детского творчества могут считаться учреждениями дополнительного образования и в этом качестве должны стать муниципальной собственностью муниципального района. Но, с другой стороны, да и по сути, эти же школы и центры предназначены для обеспечения жителей поселений услугами в сфере культуры, поэтому должны стать муниципальной собственностью поселений. Аналогично спортивные комплексы, катки, хоккейные коробки, бассейны, стадионы как спортивные сооружения необходимы району для решения вопроса местного значения по дополнительному образованию. В то же время эти же объекты вполне можно рассматривать как необходимые поселениям для развития на территории поселения физической культуры и массового спорта.
4. Первоначально содержащийся в статье 50 ФЗ № 131 перечень имущества, предназначенного для решения вопросов местного значения муниципальных районов и поселений, содержал в себе незначительное количество пересечений и позволял более-менее последовательно осуществить разграничение объектов. Многочисленные дополнения в вопросах местного значения муниципальных районов и поселений вместе с дополнительными видами муниципального имущества (особенно введенными Федеральным законом от 31.12.2005 № 199-ФЗ) усилили дублирование полномочий и тем самым осложнили проблемы разграничения объектов муниципальной собственности.
В таблице представлены потенциально спорные объекты собственности при разграничении имущества между муниципальными районами и поселениями.
Имущество поселений Имущество муниципальных районов Потенциально спорные объекты собственности
Имущество, предназначенное для электро- и газоснабжения населения Имущество, предназначенное для электро- и газоснабжения поселений в границах муниципального района Электрические и газораспределительные сети Трансформаторные подстанции
Имущество, предназначенное для организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения, включая земельные участки Имущество, предназначенное для содержания на территории муниципального района межпоселенческих мест захоронения и организации ритуальных услуг, включая земельные участки Кладбища Муниципальные специализированные службы по оказанию ритуальных услуг
Имущество библиотек поселения Имущество межпоселенческих библиотек Здания для размещения библиотек, книгохранищ Библиотечный фонд Муниципальные библиотечные учреждения
Имущество, предназначенное для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры Имущество, предназначенное для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами по организации досуга и услугами организаций культуры Дома культуры Клубы Центры творчества
Имущество, предназначенное для развития на территории поселения физической культуры и массового спорта Имущество, предназначенное для развития на территории муниципального района физической культуры и массового спорта Спортивные комплексы Катки Хоккейные коробки Бассейны Стадионы Оборудованные беговые и лыжные трассы
Объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) независимо от категории их историкокультурного значения Объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) независимо от категории их историкокультурного значения Старинные усадьбы Ландшафты Музеи Исторические здания Природные памятники
Имущество, предназначенное для организации защиты населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера Имущество, предназначенное для организации защиты населения и территории муниципального района от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера Некоторые виды техники -бульдозеры, трактора Средства оповещения жителей
Имущество, предназначенное для обеспечения безопасности людей на водных объектах, охраны их жизни и здоровья Имущество, предназначенное для обеспечения безопасности людей на водных объектах, охраны их жизни и здоровья Спасательные станции с имуществом (сторожевые будки, вышки) Средства оказания первой медицинской помощи Лодки
Имущество, предназначенное для создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения Имущество, предназначенное для создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории муниципального района Санатории Парки Целебные источники и т. п.
