CC BY
80
Некоторые проблемы разграничения муниципального имущества
Л.С. Леонтьева
директор института государственного и муниципального управления негосударственного образовательного учреждения Международный университет бизнеса и новых технологий «институт», доктор экономических наук, профессор (г. Ярославль)
Ю.А. Чернышев
заместитель директора департамента по вопросам местного самоуправления администрации Ярославской области
В настоящее время в Российской Федерации проводится реформа местного самоуправления, основы которой заложены в положениях Федерального закона от
6.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 6.10.2003 № 131-ФЗ)1.
Эффективность местного самоуправления напрямую зависит от его обеспеченности материально-финансовыми ресурсами. Муниципальные образования должны обладать необходимыми средствами для выполнения своих задач, а также иметь право самостоятельного владения, управления и распоряжения ими.
Федеральный закон от 6.10.2003 № 131-ФЗ установил исчерпывающий перечень видов муниципального имущества, а также критерии отнесения отдельного имущества к имуществу, находящемуся в муниципальной собственности.
Органы местного самоуправления района, поселения, городского округа самостоятельно владеют, пользуются, распоряжаются муниципальной собствен-ностью2.
В соответствии со статьей 50 Федерального закона от 6.10.2003 № 131-ФЗ в
собственности муниципальных образований может находиться:
• имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения;
• имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
• имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования;
• объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) независимо от категории их историко-культурного значения в случае, если такие объекты необходимы для осуществления полномочий органов местного самоуправления, а также в иных случаях, установленных федеральным за-коном3;
• имущество, необходимое для осуществления полномочий, право осуществле-
1 Федеральный закон от 6.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. 8.10.2003. № 202.
2 Статья 130 Конституции Российской Федерации // Российская газета. 25.12.1993. № 237.
3 Подпункт «а» пункта 7 статьи 29 Федерального закона от 31.12.2005 № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» // Российская газета. 31.12.2005. № 297.
ния которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами4.
Положения Федерального закона от
6.10.2003 № 131-ФЗ предусматривают разграничение имущества, находящегося в муниципальной собственности, между Российской Федерацией, субъектом Российской Федерацией, городским, сельским поселениями, городским округом.
Правительство Российской Федерации обеспечивает безвозмездную передачу в муниципальную собственность находящегося в федеральной собственности имущества, предназначенного для решения вопросов местного значения, до 1 января 2008 года.
Субъект Российской Федерации обеспечивает безвозмездную передачу в муниципальную собственность находящегося в собственности субъекта Российской Федерации имущества, предназначенного для решения вопросов местного значения, до 1 января 2008 года.
Органы местного самоуправления обеспечивают безвозмездную передачу в федеральную собственность, собственность субъектов Российской Федерации находящегося в муниципальной собственности имущества, предназначенного для осуществления полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с разграничением полномочий, до 1 января 2008 года.
В переходный период, до регистрации права собственности на предаваемое имущество, Российская Федерация, субъект Российской Федерации, органы местного самоуправления вправе безвозмездно использовать указанное имущество для исполнения полномочий по решению вопросов местного значения.
В период до 1 января 2006 года на основании решений представительных органов местного самоуправления муниципальное имущество было передано в пользование
федеральным государственным учреждениям, учреждениям субъекта Российской Федерации как по договорам безвозмездного пользования, так и по договорам аренды. Органы местного самоуправления обязаны привести свои нормативные правовые акты в соответствие с положениями Федерального закона от 6.10.2003 № 131-ФЗ.
Ряд федеральных государственных учреждений, учреждений субъекта Российской Федерации пользуются отдельно стоящими нежилыми зданиями, находящимися в муниципальной собственности. Подготовка к передаче и непосредственно передача этих нежилых зданий не вызывают затруднений. Часть административных нежилых зданий, находящихся в муниципальной собственности, одновременно находится в пользовании у нескольких собственников: федеральных государственных учреждений, учреждений субъекта Российской Федерации, муниципальных учреждений. Методика расчета долевой собственности Правительством Российской Федерации не установлена. В связи с этим органы местного самоуправления находятся в сложном положении: с одной стороны, они обязаны обеспечить передачу муниципального имущества, с другой стороны, методика расчета долевой собственности при передаче и дальнейшем использовании отсутствует.
Органы местного самоуправления обязаны вести реестр муниципальной собственности, который позволяет систематизировать и накапливать сведения обо всех муниципальных предприятиях и муниципальных учреждениях, использующих муниципальное имущество, а также сведения об иных объектах муниципальной собственности. На основании данных реестра муниципального имущества идет подготовка перечней муниципального имущества, подлежащего передаче.
Передача имущества для осуществления надлежащих полномочий различными уровнями власти осуществляется на осно-
4 Подпункт «б» пункта 7 статьи 29 Федерального закона от 31.12.2005 № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» // Российская газета. 31.12.2005. № 297.
вании перечня имущества5, утверждаемого исполнительным органом государственной власти Российской Федерации либо субъекта Российской Федерации соответственно. Эти перечни формируются на основании предложений органов местного самоуправления.
Для подготовки перечней имущества, подлежащего передаче, органы местного самоуправления провели полный переучет муниципального имущества. На основании результатов переучета муниципального имущества в разрезе вопросов местного значения, установленных статьями 14 и 15 Федерального закона от 6.10.2003 № 131-ФЗ, выделены 4 группы перечней имущества:
1) перечень имущества, подлежащего разграничению между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления до 1 января 2008 года;
2) перечень имущества, подлежащего разграничению между муниципальным районом и муниципальными поселениями;
3) перечень имущества, остающегося в муниципальном районе;
4) перечень имущества, не соответствующего требованиям статьи 50 Федерального закона от 6.10.2003 № 131-ФЗ, не переданного в федеральную собственность и собственность субъектов Российской Федерации и подлежащего приватизации, от-
чуждению или перепрофилированию до 1 января 2009 года.
Владелец муниципального имущества (по состоянию на 1 января 2006 года), предназначенного для осуществления полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с разграничением полномочий, обязан обеспечить его безвозмездную передачу в срок до 1 января 2008 года в федеральную собственность, собственность субъектов Российской Федерации. Указанное имущество не подлежит приватизации или перепрофилированию.
При формировании перечня имущества возникла проблема безвозмездной передачи. Дело в том, что ни в статьях 66, 218 и 235 Гражданского кодекса Российской Федерации, ни в статье 13 Федерального закона от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»6 не содержится порядок отчуждения муниципального имущества и прекращения права муниципальной собственности в связи с добровольной его передачей. Изменения в Федеральный закон от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» не внесены.
Порядок разграничение имущества, закрепленный в пункте 11 статьи 154 Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ7, нарушает права органов местного самоуп-
5 Пункт 11 статьи 154 Федерального закона от 22.08.2004 №122-ФЗ «О внесении изменений в
законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. 31.08.2004. № 188.
6 Федеральный закон от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального
имущества» // Российская газета. 31.08.2004. № 188.
7 Пункт 11 статьи 154 Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в
законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. 31.08.2004. № 188.
равления. Органы местного самоуправления должны будут расстаться со своим имуществом, построенным или приобретенным за счет средств местного бюджета.
Заложенная в Федеральном законе от
6.10.2003 № 131-ФЗ возможность «добровольно-принудительного» изъятия муниципальной собственности, в отличие от конституционных гарантий самостоятельного распоряжения муниципальной собственностью, приводит к попыткам давления на органы местного самоуправления со стороны государственных органов.
На территориях муниципальных образований находятся объекты недвижимого имущества, имущественные комплексы, находящиеся в федеральной собственности, часть из них вообще не используется. Объекты недвижимости находятся в удовлетворительном состоянии. Десятки тысяч квадратных метров нежилых зданий, находящихся в федеральной собственности, сдаются в аренду.
Существующее законодательство не регламентирует перепрофилирование указанного имущества с одновременной передачей его в муниципальную собственность. Передача такого имущества может быть осуществлена в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»8.
Необходимо рассмотреть вопрос о возможности безвозмездной передачи указанного имущества в муниципальную собственность взамен объектов недвижимости, готовящихся к передаче в соответствии с разграничением полномочий.
С учетом изложенного органы местного самоуправления не заинтересованы в передаче муниципального имущества в федеральную собственность, в собственность субъектов Российской Федерации и не направляют соответствующие предложения о передаче муниципального имущества в уполномоченный орган исполнительной власти.
В соответствии с пунктом 2 части 7 статьи 85 Федерального закона от
6.10.2003 № 131-ФЗ Правительство Российской Федерации до 1 января 2005 года должно было утвердить порядок перераспределения имущества между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями. По информации, полученной в ходе работы «круглого стола» по программе «О проблемах нормативного регулирования и практике осуществления разграничения собственности в соответствии с полномочиями органов публичной власти», проводившегося 18 мая 2006 года в Совете Федерации Федерального собрания Российской Федерации, в ноябре 2005 года Комитет Совета Федерации по вопросам местного самоуправления инициировал парламентский запрос от Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации Правительству Российской Федерации по вопросу обеспечения реализации положений Федерального закона от 6.10.2003 № 131-ФЗ. В ответе Правительство Российской Федерации, сославшись на порядок перераспределения имущества, установленный пунктом 11 статьи 154 Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ, указывает, что никаких других решений Правительства Российской Федерации не требуется.
В связи с тем, что такая позиция Правительства может привести к проблемам в правоприменении, так как сохранение в Законе указанной обязанности Правительства Российской Федерации может быть истолковано как право детализировать статью 154 Федерального закона от № 122-ФЗ путем принятия, например механизма реализации заложенных в ней норм, участники «круглого стола» посчитали целесообразным исключить из пункта 2 части 7 статьи 85 Федерального закона от 6.10.2003 № 131-ФЗ указание на постановление Правительства Российской Федерации о порядке перераспределения имущества.
В соответствии с пунктом 11 статьи 154 Федерального закона № 122-ФЗ перечень
8 Федеральный закон от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» // Российская газета. 31.08.2004. № 188.
документов, необходимых для принятия решения о передаче имущества из федеральной собственности в собственность субъекта Российской Федерации или муниципальную собственность, из собственности субъекта Российской Федерации в федеральную собственность или муниципальную собственность, из муниципальной собственности в федеральную собственность или собственность субъекта Российской Федерации, устанавливается Правительством Российской Федерации. Однако по состоянию на 1 апреля 2006 года такой перечень документов не установлен.
Необходимо отметить, что в 2006 году продолжается процесс разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Мониторинг правоприменительной практики выявил незавершенность указанного процесса.
Действующие нормы, регулирующие перечень вопросов местного значения, зачастую не позволяют точно определить, какое имущество должно остаться в собственности конкретного муниципального образования, какое подлежит передаче, приватизации и перепрофилированию. Перечень вопросов местного значения постоянно уточняется и расширяется.
Продолжается процесс укрупнения федеральных учреждений. Ситуация складывается следующая: муниципальные районы обязаны обеспечить передачу имущества, находящегося в муниципальной собственности, в федеральную собственность или собственность субъекта Российской Федерации. Российская Федерация, субъект Российской Федерации обязаны принять имущество, оформить право собственности, но в случае ликвидации юридического лица, которое непосредственно использует указанное имущество, передать принятое имущество в муниципальную собственность невозможно. Порядок обратной передачи переданного имущества законом не регламентирован.
Вопрос об особенностях регистрации прав на перераспределяемое муниципальное имущества до его передачи новому собственнику в порядке перераспределения и разграничения Федеральный закон от
6.10.2003 № 131-ФЗ не урегулировал. В силу общих положений законодательства о регистрации права на имущество перед регистрацией права нового собственника должно быть зарегистрировано право предыдущего собственника. Практика показывает, что, к сожалению, большинство объектов, числящихся в реестре муниципальной собственности, не прошло государственную регистрацию.
Необходимость регистрации прав на передаваемые объекты повлечет существенные затраты местных бюджетов и затормозит процесс разграничения публичной собственности, поэтому целесообразно предусмотреть законодательные меры по упрощению процедуры регистрации прав на публичную собственность в процессе ее разграничения и перераспределения.
В связи с тем, что при разграничении имущества возникли проблемы, необходимо подготовить проект федерального закона «Об уточнении порядка перераспределения имущества, находящегося в федеральной собственности, собственности субъекта Российской Федерации, собственности муниципальных образований, в соответствии с разграничением полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями».
Авторы рассмотрели лишь часть вопросов, связанных с разграничением муниципального имущества. В дискуссионном поле остаются нормативно-правовые и организационно-управленческие вопросы передачи муниципальных предприятий, имущества жилищно-коммунального хозяйства, вопросы урегулирования земельных отношений на муниципальном уровне, а также вопросы передачи имущества, находящегося в муниципальной собственности района и поселения.
