CC BY
173
В.В. ПЕТРАКОВ
Модели реформирования российского железнодорожного транспорта
Рассматриваются вопросы выбора модели для продолжения реформы российского железнодорожного транспорта. В качестве наиболее подходящей модели обосновывается вертикальная интеграция при параллельной конкуренции компаний (такие ее виды, как конкуренция источников и собственно географическая параллельная конкуренция); рассматриваются отличия российского железнодорожного транспорта от европейского и сходство с североамериканским, аргументируется выбор указанного пути продолжения реформы.
В мировой практике существуют две модели управления железнодорожным транспортом - вертикальная интеграция и вертикальное разделение. В первом случае имеет место интеграция оператора перевозок и владельца инфраструктуры, во втором - две указанные функции осуществляются различными компаниями. Первая модель называется североамериканской, вторая - европейской. При европейской модели инфраструктура может как сохраняться у государства (Германия, Франция), так и передаваться частной компании (Великобритания).
Правительственная Программа структурной реформы [2] критиковалась за недостаточную точность, отсутствие четко прописанных мер по привлечению инвестиций, однако выбранная европейская модель, при которой должно произойти вертикальное разделение при сохранении инфраструктуры у государства, не подвергалась сомнению даже отечественными критиками реформы, в частности российским экономистом Е.Г. Ясиным [4].
Тем не менее нам представляется совершенно логичным, что в среде зарубежных экономистов, обращавшихся к проблеме реформирования железных дорог в России, а также, в широком смысле, во всех странах, которые ее еще не провели, преобладают рекомендации по использованию для России североамериканской модели.
Так, Дж. Шорт [9] прямо говорит о том, что у российских железных дорог имеется большое сходство с американскими (размер се-
ти, доля в общем грузообороте) и, следовательно, не стоит с необходимостью применять европейскую модель.
В обзоре ОЭСР, посвященном реформированию инфраструктурных секторов российской экономики, справедливо указывается, что у североамериканской модели «есть определенный потенциал» [3, с. 23].
Мы отмечаем также, что независимо от ОЭСР в 1993 г. Всемирный банк рекомендовал России развивать конкуренцию в железнодорожном секторе через вертикально интегрированные железные дороги. По мнению экспертов Всемирного банка, цитируемому в [3, с. 24], цель реформирования может быть достигнута путем объединения и последующего разделения заново региональных железных дорог таким образом, чтобы между ними возникла прямая конкуренция. В качестве примерной модели Всемирный банк предлагает следующие меры по разделению железнодорожной сети:
1) создать конкуренцию на параллельных линиях от оз. Байкал до Москвы и западных границ;
2) превратить железные дороги Восточной Сибири, Забайкалья и Дальнего Востока в промежуточных перевозчиков, совместными владельцами которых будут конкурирующие перевозчики, расположенные к западу от оз. Байкал, что в конечном итоге приведет к появлению внутритранспортной конкуренции на всем пути из Европы в Азию;
3) предоставить Московской железнодорожной компании право пользования Октябрьской железной дорогой до Санкт-Петербурга и финской границы.
Из зарубежных исследователей большое внимание проблеме выбора модели реформы для России уделил американский экономист Р. Питтман [5-8]. Именно Р. Питтман первым заговорил о необходимости применения в России вертикально интегрированной модели. Мы разделяем его мнение по поводу того, что существуют серьезные причины сомневаться в том, что вертикальное разделение является наилучшей стратегией. По крайней мере, данную модель нельзя признать универсальной для всех стран. В качестве альтернативы Р. Питтман предлагает использовать следующие два вида конкуренции: конкуренцию источников (основу мексиканского варианта североамериканской модели) и параллельную конкуренцию (основу модели в США и Канаде).
Именно конкуренция источников и параллельная конкуренция при условии наличия параллельных путей являются основными преимуществами североамериканской модели. Наша концепция основана на широком использовании обеих указанных преимуществ с целью достижения основной цели реформы - стимулирование конкуренции. Рассмотрим данные преимущества более подробно.
Конкуренция источников (рис. 1) представляет собой возможность грузоотправителя (1), который желает отправить товар из одного пункта (А) в другой (В), защититься от монополистической вла-
сти железной дороги, даже если у него нет альтернативы перевозок другим видом транспорта. В частности, если одна железная дорога имеет монополию на железнодорожные перевозки от пункта А в пункт B и даже если товар не может быть экономично отправлен другим способом от пункта А в пункт B, грузоотправитель (1) в пункте А может использовать вторую и третью железные дороги, чтобы отправить товар к другим местам назначения ^ и D), а клиент в пункте B может использовать четвертую и пятую железные дороги, чтобы получить этот товар от других грузоотправителей (2 и 3). Именно в этом заключается мексиканская модель.
Рис. 1. Схема взаимодействий при конкуренции источников
Мы считаем необходимым особо подчеркнуть, что в географических условиях России конкуренция источников возможна лишь в европейской части, поскольку источники формирования основных грузов, как правило, сконцентрированы в нескольких промышленных районах (Кузбасский угольный бассейн, районы добычи нефти на севере и в Сибири), и для потребителя, находящегося в восточной части страны, альтернатив доставки товаров из другого источника не существует.
Параллельная конкуренция есть конкуренция между несколькими вертикально интегрированными компаниями (рис. 2). Отметим, что слово «параллельная» не следует понимать буквально. Пути, которые называют параллельными, могут существенно отличаться друг от друга по расстоянию. Важно то, что они являются экономическими
альтернативами для предприятий, желающих отправить товары из пункта А в пункт В. Параллельная конкуренция является основой модели, использованной в США и Канаде.
Рис. 2. Схема взаимодействий при параллельной конкуренции
Мы полагаем, что параллельная конкуренция на железных дорогах возможна практически на всей территории России, поскольку даже в восточной части страны имеется два параллельных железнодорожных маршрута - Транссибирская и Байкало-Амурская магистрали.
В особенности хочется подчеркнуть тот факт, что правительственная Программа структурной реформы на железнодорожном транспорте - основополагающий документ реформирования [2] - рассматривает потенциальную возможность параллельной конкуренции нескольких вертикально интегрированных компаний. В Программе излагаются следующие меры:
- оценка целесообразности полного организационного отделения инфраструктуры от перевозочной деятельности (если достигнуты условия, при которых возможно такое отделение);
- развитие частной собственности на магистральные локомотивы;
- переход большей части (60 % и более) парка грузовых вагонов в частную собственность;
- развитие конкуренции в сфере грузовых перевозок;
- развитие конкуренции в сфере дальних пассажирских перевозок;
- продажа лицензий на осуществление пригородных пассажирских перевозок, ограниченных сроком действия (франшиз);
- оценка возможности создания нескольких конкурирующих между собой вертикально интегрированных железнодорожных компаний [2].
Таким образом, изначально определенные правительством России варианты включают не только реформирование по европейской модели.
Российские предложения по дальнейшему реформированию на третьем (согласно Программе структурной реформы) этапе на основе вертикально интегрированной модели появились в 2003 г. Центр экономических и финансовых исследований и разработок (ЦЭФИР) представил доклад «Конкуренция вместо регулирования: предложения по реструктуризации железнодорожного транспорта на третьем этапе структурной реформы» [1], автором которого стал С. Гуриев. В докладе отмечается, что большая часть сектора останется государственной монополией и после проведения реформы по правительственной модели. При этом в качестве образца российские экономисты впервые рассматривают различные вариации североамериканской модели (США, Канада, Мексика). Основные аргументы состоят в следующем: во-первых, железнодорожная реформа прошла в этих странах в целом успешнее, а во-вторых, сама транспортная система больше похожа на российскую (как уже отмечалось, прежде всего из-за большой территории, высокого уровня показателя среднего расстояния перевозок и высокой доли железных дорог в общем объеме перевозок). Тем не менее С. Гуриев и экономисты ЦЭФИР полагают, что вертикально интегрированная модель должна применяться только для европейской части России.
Предлагаемый нами вариант развития реформы железнодорожного транспорта России на третьем этапе, в основе которого лежит создание нескольких вертикально интегрированных конкурирующих между собой железнодорожных компаний на всей территории страны, способен, на наш взгляд, достичь заявленных целей реформы.
На рис. 3 изображена общая схема варианта вертикальной интеграции.
Основную цель реформы согласно Программе [2] - создание условий для возникновения конкуренции - обеспечит наличие нескольких компаний, эксплуатирующих параллельные пути. Предлагаемая нами структура компаний будет устроена таким образом, чтобы каждый грузоотправитель имел возможность воспользоваться услугами конкурирующей компании, затратив относительно небольшие средства на перевозку груза автомобильным или речным транспортном (как отмечается в [1], для подавляющего большинства грузоотправителей это расстояние не будет превышать 200 км). Таким образом, рыночная власть каждой компании будет ограничена.
Модель вертикальной интеграции создаст стимулы и ресурсы для инвестиций, потому что в отличие от модели вертикального разделения собственник инфраструктуры (в России - арендатор на условиях концессии) не продает свои услуги по регулируемым ценам, а, владея также
и подвижным составом, работает на конкурентном рынке предоставления услуг конечному потребителю - отправителям грузов. Поскольку вертикально интегрированные компании будут достаточно большими и обладающими существенными основными средствами частными корпорациями, работающими на конкурентном рынке с гарантированным спросом, они найдут как собственные, так и заемные средства для инвестиций.
Рис. 3. Горизонтальное разделение при вертикальной интеграции конкурирующих компаний
Этим вертикальная интеграция выгодно отличается от вертикального разделения, когда трудно создать стимулы для инвестиций и необходима очень сложная и обоснованная структура тарифов на доступ к инфраструктуре. Например, в Великобритании, с ее эффективной судебной системой и долгой традицией исполнения сложных контрактов, такую систему создать не удалось. Предлагаемое нами выделение концессий создаст компании с размером сети 20-25 тыс. км, что значительно превышает минимальный размер сети, необходимый для достижения рентабельности, определяемый как 5-10 тыс. км (именно такой размер сети Р. Питтман называет существенным и минимально необходимым для начала реформ). Опыт Мексики показывает, что вертикально интегрированные компании обладают и средствами, и стимулами для инвестиций.
Рассмотрим источник финансовых ресурсов на содержание и развитие инфраструктуры. Как свидетельствует практика, при выделенной инфраструктуре проблема ее финансирования и развития никуда не исчезает и даже обостряется. При вертикальном разделении источником финансирования инфраструктуры является государство, которое предоставляет средства государственной или частной инфраструктурной компании. При внедрении нашей модели государство перестает играть эту роль, поскольку управлять инфраструктурой на условиях концессии будут сами вертикально интегрированные перевозчики. Таким образом, государство будет компенсировать только убытки от пассажирских перевозок, учитывая их важное социальное значение. Отметим, что практика показывает стремление частных вертикально интегрированных компаний к повышению эффективности инфраструктуры.
Следующую цель - уменьшение износа и повышение уровня технического состояния - предполагается достичь путем обязательного установления норм инвестиций в поддержание технического состояния инфраструктуры и ее модернизацию.
Если говорить о цели обеспечения рыночного тарифообразования и прозрачности тарифов, этому будет способствовать открытое объявление каждой компанией цен на перевозки в виде прейскуранта. Допускается назначение разных цен для разных грузов, расстояний и загруженности линий. В будущем возможно назначение цен в рамках двусторонних договоров, однако на первом этапе открытое объявление цен предпочтительнее с точки зрения защиты конкуренции.
Что касается контроля за ценами на железнодорожные услуги, по мере развития конкуренции этот контроль должен, по нашему мнению, последовательно свертываться. В итоге он будет ограничиваться лишь теми грузоотправителями, которые действительно зависят от одной компании, у которых нет географических альтернатив. По возможности, железнодорожные компании должны иметь право устанавливать различные цены на различные продукты и различные маршруты в соответствии с характером предоставляемых услуг и уров-
нем конкуренции со стороны других видов транспорта. Общий уровень цен будет контролироваться путем установления предельного значения по всем видам тарифов, взимаемых железнодорожной компанией.
Цель повышения качества услуг будет достигнута за счет конкуренции.
Достижение оставшихся целей, связанных с социальными аспектами деятельности железных дорог (снижение непроизводственной инфраструктуры и избавление от перекрестного субсидирования), осуществится при непосредственном взаимодействии частных вертикально интегрированных компаний с государством. Во-первых, необходимо учитывать, что железнодорожная инфраструктура во многих районах Сибири и Дальнего Востока (особенно на БАМе) является градообразующей, создание рабочих мест и поддержание социальнобытовой инфраструктуры даже в ущерб эффективности является задачей государства. В связи с этим, по нашему мнению, продажа государством концессии на эксплуатацию БАМа должна производиться со скидкой, равной стоимости поддержания социально-бытовой инфраструктуры и уровня занятости в течение определенного времени (например, в течение 20 лет или всего срока концессии). Во-вторых, компенсацию убытков от пассажирских перевозок следует выплачивать из бюджетных средств, как это происходит во всем мире, но не за счет прибыли от грузовых перевозок. Отметим, что аналогичная мера предусмотрена и в правительственной концепции.
Таким образом, исходя из вышеизложенного, необходимо рассмотреть не только основной («европейский») вариант реформы российского железнодорожного транспорта, но и уделить внимание возможности ее развития через создание вертикально интегрированных компаний, параллельно конкурирующих друг с другом.
Отметим, что наша позиция отличается от позиции Р. Питтмана и С. Гуриева тем, что указанные исследователи рассматривают выделение параллельно конкурирующих вертикально интегрированных компаний только в европейской части, мы же предлагаем использовать на указанных принципах восточную часть Транссиба и БАМ. Иными словами, мы предлагаем создание от четырех до пяти вертикально интегрированных компаний - две или три в европейской части России, одну - в восточной части Транссиба и одну на БАМе. При этом инфраструктура железнодорожного транспорта должна не продаваться, а только передаваться в долгосрочную аренду (концессию). Таким образом, параллельная конкуренция будет обеспечена для производителей массовых грузов, находящихся в Восточной Сибири и на Урале, которые смогут осуществлять перевозки в тихоокеанские порты и Дальневосточный регион двумя путями, а в балтийские порты или европейскую часть - двумя или тремя путями.
Литература
1. Гуриев С. Конкуренция вместо регулирования: предложения по реструктуризации железнодорожного транспорта на третьем этапе структурной реформы / С. Гуриев, Р. Питтман, Е. Шевяхо-ва. - М.: ЦЭФИР, 2003.
2. Программа структурной реформы на железнодорожном транспорте. - М.: МПС, 2001.
3. Реформирование инфраструктурных секторов экономики России в целях развития конкуренции и повышения эффективности: (обзор ОЭСР). - М.: Весь Мир, 2002.
4. Ясин Е.Г. Актуальнее реструктуризация РАО ЕЭС, а не МПС / Е.Г. Ясин // Коммерсант. 2000. № 189. C. 2.
5. Pittman R. Railway Competition: Options for the Russian Federation / R. Pittman // Paper presented at Seminar on Railway Reform, Restructuring and Competition, Moscow, 4-5 December, 2000. Moscow, 2000. P. 8-10.
6. Pittman R. Options for Creating Competition in the Rail Sector / R. Pittman // ECO (Journal of the Institute of Economics and the Organization of Industrial Production / Russian Academy of Sciences (Siberian Branch). 2001. № 2. P. 6-9.
7. Pittman R. Vertical Restructuring of the Infrastructure Sectors of Transition Economies / R. Pittman // World Development Report 2002: Institutions for Development. Washington: The World Bank, 2001. EAG Discussion Paper 01-7, September. - P. 5-6.
8. Pittman R. Railway Competition: Options for Russian Federation / R. Pittman // CEFIR Working Paper. 2002. № 14. P. 11.
9. Short J. Rail freight transport in a pan-European context: Seminar. European convention on rail freight / J. Short. - Brussels, 2001.
© Петраков В.В., 2007 г.
