CC BY
193
ЗЕМЕЛЬНОЕ И ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО
Минимизация и предупреждение эколого-правовых рисков
КИЧИГИН Николай Валерьевич, ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, кандидат юридических наук
117218, Россия, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34
E-mail: ecology3@izak.ru
Статья посвящена анализу правовой природы эколого-правовых рисков, а также средств их минимизации и предупреждения. Рассматриваются понятие, виды и признаки эколого-пра-вовых рисков, их отличие от экологических рисков.
Анализируются средства минимизации и предупреждения эколого-правовых рисков. Под эколого-правовым риском можно понимать вероятность наступления каких-либо негативных юридических последствий для субъекта права в процессе планирования и осуществления хозяйственной деятельности в сфере природопользования. К эколого-правовым рискам могут быть отнесены: привлечение к юридической ответственности за совершение экологического правонарушения; получение отрицательного заключения государственной экологической экспертизы; отказ в выдаче разрешительной документации; приостановление или прекращение права природопользования; возмещение причиненного экологического вреда; запрет на ведение хозяйственной деятельности; изъятие земельного участка.
Эколого-правовые риски предлагается дифференцировать на риски, возникающие в сфере хозяйственной деятельности в процессе природопользования, и риски, возникающие при разработке проектов нормативных правовых актов в области охраны окружающей среды и природопользования. Рассматриваются такие средства минимизации и предупреждения эколо-го-правовых рисков, возникающих в сфере хозяйственной деятельности в процессе природопользования, как оценка воздействия на окружающую среду, государственная экологическая экспертиза, экологический аудит, экологическое страхование. К средствам минимизации и предупреждения эколого-правовых рисков, возникающих при разработке проектов нормативных правовых актов в области охраны окружающей среды и природопользования, могут быть отнесены правовые экспертизы проектов нормативных правовых актов, антикоррупционная экспертиза, процедура оценки регулирующего воздействия, общественные обсуждения законопроектов в Общественной палате Российской Федерации.
Ключевые слова: охрана окружающей среды, правовая неопределенность, эколого-пра-вовой риск, юридический риск, минимизация риска, экологический аудит, экологическое страхование.
Minimization and Prevention of Environmental-Legal Risks
N. V. KICHIGIN, leading research fellow of the Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, candidate of legal sciences
34, Bolshaya Cheremushkinskaya st., Moscow, Russia, 117218
E-mail: ecology3@izak.ru
This article analyzes the legal nature of environmental legal risks and their mitigation and prevention. Discusses the concept, types and characteristics of environmental-legal risks, the difference between the environmental and legal risks from environmental risks.
The article analyzes the means of minimizing or preventing ecological and legal risks. Under the environmental and legal risk arising in the sphere of nature, we can understand the likelihood of any negative legal consequences for the legal entity in the process of planning and implementing economic activities in the sphere of nature. The environmental-legal risks can be classified as: the
involvement of legal liability for committing environmental offenses; receipt of a negative conclusion of the state ecological examination; refusal to issue permits; suspension or termination of the right of nature; compensation for environmental damage; the prohibition of business activities; withdrawal of the land plot.
Environmental-legal risks are proposed to differentiate the risks arising in the sphere of economic activity in the process of environmental management, and environmental and legal risks associated with the development of projects of normative legal acts in the field of environmental protection and natural resource management. The article discusses means of minimizing and preventing environmental-legal risks arising in the sphere of economic activity in the process of environmental management, such as assessment of environmental impact, public ecological expertise, ecological audit, ecological insurance. The minimization and prevention of the environmental and legal risks arising from the development of projects of normative legal acts in the field of environmental protection and natural resource management can be referred to the legal examination of drafts of regulatory legal acts, anticorruption expertise, the procedure of regulatory impact assessment, public discussion of draft laws in the Public chamber of the Russian Federation.
Keywords: environmental protection, legal uncertainty, environmental and legal risk, legal risk, risk minimization, environmental auditing, environmental insurance.
DOI: 10.12737^^2018_8_14
Отличительной особенностью общественных отношений в области охраны окружающей среды является их высокая степень неопределенности, порождаемая различными факторами объективного и субъективного характера, прежде всего неполными знаниями об объекте правового регулирования: окружающей среде и ее компонентах, неопределенностью последствий реализации хозяйственной деятельности для окружающей среды и человека.
Общеизвестно, что негативные последствия для окружающей среды выгоднее предотвратить, чем впоследствии устранять, поскольку процессы восстановления окружающей среды занимают многие годы, при этом нет гарантий полного восстановления нарушенного состояния природной среды. Именно на этом постулате основаны все системы экологической оценки в мире, из него исходит принцип предосторожности. Согласно принципу 15 Рио-де-Жанейрской декларации по окружающей среде и развитию 1992 г. в целях защиты окружающей среды государства в соответствии со своими возможностями широко применяют принцип принятия мер предосторожности. В тех случаях, когда существует угроза серьезного или необратимого ущерба, отсутствие
полной научной уверенности не используется в качестве причины для отсрочки принятия экономически эффективных мер по предупреждению ухудшения состояния окружающей среды.
В статье 3 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» в качестве принципа охраны окружающей среды установлена презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности. В статье 3 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» в качестве принципа экологической экспертизы предусмотрена презумпция потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности.
Таким образом, в экологическом законодательстве презюмируется, что любая планируемая хозяйственная и иная деятельность несет в себе потенциальную опасность или угрозу для окружающей среды. Г. А. Волков в связи с этим отмечает, что в широком смысле все законодательство в области охраны окружающей среды направлено на предупреждение и минимизацию негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружаю-
щую среду, в том числе экологического вреда1.
Для измерения вероятности наступления негативных последствий в результате реализации планируемой деятельности, выявления угроз окружающей среде, жизни и здоровью человека в природоохранной деятельности используется понятие «экологический риск». В Федеральном законе «Об охране окружающей среды» дано легальное определение понятия экологического риска, под которым понимается вероятность наступления события, имеющего неблагоприятные последствия для природной среды и вызванного негативным воздействием хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера (ст. 1).
Однако анализ Федерального закона «Об охране окружающей среды», иных законодательных актов свидетельствует, что экологический риск практически не используется в правовом механизме охраны окружающей среды. За редким исключением отсутствуют нормативно утвержденные методики оценки экологического риска2. В статье 18 указанного Закона предусмотрено, что экологическое страхование осуществляется в целях защиты имущественных интересов юридических и физических лиц на случай экологических рисков.
1 См.: Волков Г. А. Предупреждение и минимизация экологического вреда // Законодательное обеспечение охраны животного мира: монография / Е. Л. Минина, С. А. Боголюбов, Ю. А. Тихомиров [и др.]; отв. ред. Н. А. Духно, С. А. Боголюбов. М., 2016. С. 97.
2 Оценке экологического риска посвящен национальный стандарт Российской Федерации, имеющий рекомендательный характер: «ГОСТ Р 54135-2010. Экологический менеджмент. Руководство по применению организационных мер безопасности и оценки рисков. Защита экологических природных зон. Общие аспекты и мониторинг», утвержденный и введенный в действие приказом Росстандарта от 21 декабря 2010 г. № 881-ст.
Для выявления признаков понятия «эколого-правовой риск» необходимо ответить на ряд вопросов: что является источником этих рисков, каково соотношение эколого-право-вых рисков и экологических рисков? Также необходимо попытаться дать определение данному понятию.
По нашему мнению, источники эколого-правового риска аналогичны источникам экологического риска в целом. Можно выделить несколько таких источников. Во-первых, это недостаточная изученность экологических систем. Несмотря не все достижения, современная наука не познала в полной мере природные процессы. Приведем в качестве примера процесс глобального потепления климата: существуют различные точки зрения на причины глобального потепления, ведутся жаркие дискуссии, носят ли они антропогенный характер. Еще одной причиной являются технологические риски, возникающие при ведении хозяйственной деятельности. Технологические процессы на современных производствах носят чрезвычайно сложный характер, претерпевают быстрые изменения, за которыми очень часто не успевает законодательство. Даже в технологически развитых странах случаются техногенные катастрофы, которые наносят невосполнимый вред окружающей среде. Примерами таких катастроф являются взрыв нефтяной платформы Deepwater Horizon, аварии на АЭС «Фуку-сима-1» и Чернобыльской АЭС.
Вместе с тем один из источников эколого-правовых рисков является уникальным, поскольку имеет исключительно правовую природу. По-нашему мнению, таковым является правовая неопределенность. Правовая неопределенность (неопределенность в праве) — такое состояние правового регулирования, которое характеризуется пробелами, коллизиями, иными дефектами и порождает для субъектов правоотношений юридические
и иные риски3. Как представляется, ситуация правовой неопределенности неизбежно порождает эколого-правовые риски.
Итак, выявив основные источники эколого-правовых рисков, следует перейти к определению соотношения эколого-правовых и экологических рисков. Можно предположить два варианта соотношения указанных понятий. Во-первых, эколо-го-правовые риски могут быть разновидностью экологических рисков как более широкого понятия. Во-вторых, указанные понятия могут иметь самостоятельное значение, означать различные, хотя и взаимосвязанные, явления.
В пользу первого подхода говорит тот факт, что краеугольным камнем указанных понятий выступает основополагающая категория «риск». В юридической, экономической, технической литературе существует очень много определений понятия «риск». Категория «риск» является универсальным, междисциплинарным понятием. Одним из основоположников теории риска в западной гуманитарной науке является социолог У Бек4. Данная теория получила широкое распространение среди различных научных направлений5. В отечественной юридической науке проблематика риска традиционно рассматривалась в контексте уголовного права. Однако в последнее время вышло в свет множество научных публикаций на тему риска, исследуемого в рамках различных
3 См.: Кичигин Н. В. Правовая неопределенность и юридические риски в экологическом праве: постановка проблемы // Правовые риски в системе публичного управления: кол. монография / под науч. ред.
B. И. Авдийского, М. А. Лапиной. М., 2014.
C. 154—169.
4 См.: Beck U. Risk Society: Towards a New Modernity. Munich, 1992.
5 См.: Essentials of Risk Theory. Springer
Briefs in Philosophy / eds. by S. Roeser, R. Hillerbrand, P. Sandin, M. Peterson.
Springer, 2013.
отраслей права и законодательства6, что свидетельствует о крайней степени актуальности данной темы в качестве предмета научного анализа. Ю. А. Тихомиров в связи с этим отмечает, что, по сути, все отрасли права «реагируют» на риски как «теневой спутник» права в разных сферах, причем надо видеть и взаимосвязи рисков в разных отраслях, их своеобразные «перемещения»7.
Анализ как российских, так и зарубежных источников позволяет сделать вывод, что под понятием «риск» понимается вероятность наступления каких-либо негативных последствий для определенного субъекта (жизнь, здоровье, имущество физического или юридического лица) или объекта (окружающая среда в целом, отдельные компоненты природной среды).
Однако, по нашему мнению, более обоснованным является второй подход, поскольку существенно различается природа экологических и
6 См., например: Мейтарджян Д. А. Понятие и признаки рисков в сфере бюджетных правоотношений // Финансовое право. 2017. № 9. С. 22—27; Михайлова А. С. К вопросу о важности учета «риска» как объекта для определения содержания функции «комплаенс-контроля» // Юрист. 2017. № 18. С. 20—24; Истомина Е. А. Предупреждение профессиональных рисков: французский опыт трудоправового регулирования // Трудовое право в России и за рубежом. 2017. № 3. С. 54—57; Согияйнен А. А. Правовые риски медицинской деятельности в современных условиях // Право в Вооруженных Силах. 2017. № 4. С. 35—42; Костюк М. Ф, Кошелева М. В. Банковские риски и их правовые последствия // Российский следователь. 2017. № 6. С. 24—27; Липатов Э. Г. Коррупционные риски правового регулирования: опыт позитивного анализа // Административное право и процесс. 2017. № 2. С. 26—31; Болобонова М. О. Понятие гражданско-правового риска // Право и экономика. 2016. № 10. С. 13—20.
7 Тихомиров Ю. А. Риск в праве: природа и причины // Право и современные государства. 2016. № 6. С. 13.
эколого-правовых рисков. Можно выделить следующие их ключевые отличия:
1) эколого-правовые риски являются разновидностью более широкой категории рисков, а именно юридических рисков. Юридические риски в целом и эколого-правовые риски в частности подразумевают исключительно правовой характер негативных последствий. Кроме того, непременным условием возникновения такого риска является наличие нормы права. Таким образом, говоря об эколого-правовом риске, мы подразумеваем наличие правовой материи, внутри которой риск образуется, существует, изменяется и прекращает свое существование;
2) если экологические риски подразумевают негативные последствия для окружающей (природной) среды, то эколого-правовые риски могут нанести вред субъектам права (физическим и юридическим лицам, государству);
3) отличие эколого-правовых рисков от экологических подтверждается тем, что экологические риски могут выступать в качестве источников эколого-правовых рисков. Например, экологический риск причинения вреда водным биологическим ресурсам порождает эколого-право-вой риск предъявления к природо-пользователю требований о возмещении вреда, причиненного водным биологическим ресурсам.
Таким образом, установив, что эколого-правовые риски носят самостоятельный характер по отношению к экологическим рискам, можно попытаться дать определение понятию «эколого-правовой риск». В теории права под риском с правовой точки зрения предлагается понимать присущую человеческой деятельности объективно существующую и в определенных пределах способную к оценке и волевому регулированию вероятность понесения субъектами правоотношений негативных последствий вследствие наступления неблагоприятных собы-
тий, закономерно связанных с разнообразными предпосылками (факторами риска). Риски подразделяются в зависимости от их юридических последствий, уровня правового регулирования, отраслевой принадлежности, стадий механизма правового регулирования8. Ю. А. Тихомиров под правовым риском понимает вероятное неправомерное отклонение от правовой модели, действующих и проектируемых правовых актов9, а также вероятное неправомерное отклонение от правовых решений и актов, влекущее негативные последствия, которые нужно предвидеть и предотвращать10.
Исследованию категории правового риска в зарубежной литературе уделяется значительное внимание11. В частности, признается, что риск есть комбинация вероятности события и его последствий. Риск является правовым риском, если его источник включает правовые нормы. Риск должен быть проявлением потенциального вреда правовой нормы. Предлагается выделять два вида правового риска, присущего экологическому праву: инструментальный риск и правовой риск как последствие правовой или фактической неопределенности12.
С учетом изложенных подходов предлагается понимать под эколо-го-правовым риском вероятность наступления негативных юридических последствий для субъекта права (го-
8 См.: Крючков Р. А. Риск в праве: генезис, понятие и управление: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2011.
9 См.: Тихомиров Ю. А. Указ. соч. С. 12.
10 Там же. С. 10.
11 См.: Mahler T. Defining Legal Risk. Proceedings of the Conference "Commercial Contracting for Strategic Advantage — Potentials and Prospects". 2007. P. 10—31. URL: https://papers.ssrn.com/sol3/papers. cfm?abstract_id=1014364.
12 См.: Harry H. G. Post Legal Risks in European Environmental Law and Policy // Legal Risks in EU Law. Switzerland, 2016. P. 221.
сударства, юридических и физических лиц) в процессе планирования и осуществления хозяйственной деятельности в сфере природопользования.
Эколого-правовые риски могут быть дифференцированы по различным основаниям. Во-первых, эколого-правовые риски могут возникать в сфере хозяйственной деятельности в процессе природопользования и в процессе законопроектной деятельности при разработке проектов нормативных правовых актов в области охраны окружающей среды. Эколого-правовые риски в сфере природопользования преобладают в природоохранной практике, поэтому понятие эколого-пра-вового риска сконструировано применительно к данной группе эколо-го-правовых рисков.
Во-вторых, исходя от объекта, в связи с которым возникают эколого-правовые риски, вытекающие из хозяйственной деятельности, они могут подразделяться на правовые риски в области охраны окружающей среды, правовые риски в сфере землепользования, водопользования, недропользования, лесопользования.
В-третьих, в зависимости от стадии хозяйственной деятельности можно выделить эколого-правовые риски на стадии планирования, проектирования, строительства, эксплуатации объектов хозяйственной и иной деятельности.
Как представляется, основной объем эколого-правовых рисков возникает на этапе эксплуатации объектов хозяйственной деятельности. Однако эколого-правовые риски, которые не минимизируются на ранней стадии, впоследствии бывает уже невозможно минимизировать или устранить. Именно поэтому преамбула Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте 1991 г. указывает на необходимость уделять пристальное внимание экологическим факторам на раннем этапе процесса принятия решений.
Пункт 4 ст. 6 Конвенции о доступе к информации, об участии общественности в процессе принятия решений и о доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (Орхусской конвенции) 1998 г. предписывает, что каждая Сторона обеспечивает участие общественности уже на самом раннем этапе, когда открыты все возможности для рассмотрения различных вариантов и когда может быть обеспечено эффективное участие общественности.
Рассмотрим более подробно эко-лого-правовые риски, возникающие при планировании и осуществлении хозяйственной деятельности в сфере природопользования. К таковым могут быть отнесены: привлечение к юридической ответственности за совершение экологического правонарушения (например, уплата административного штрафа); получение отрицательного заключения государственной экологической экспертизы; отказ в выдаче разрешительной документации (разрешение на выбросы и сбросы, размещение отходов производства и потребления); приостановление или прекращение права природопользования (землепользования, водопользования, недропользования); аннулирование лицензии; возмещение причиненного экологического вреда; запрет на ведение хозяйственной деятельности; изъятие земельного участка.
Каким образом можно предупреждать и минимизировать эко-лого-правовые риски? По-нашему мнению, непосредственно правовые средства минимизации и предупреждения эколого-правовых рисков достаточно немногочисленны. К таковым следует отнести проведение due diligence (внесудебной экономико-правовой экспертизы (экспертного исследования рисков))13, оказание услуг правового консалтинга или такой его разновидно-
13 См.: Андреев В. К., Лаптев В. А. Корпоративное право современной России: монография. 2-е изд. М., 2017.
сти, как эколого-правовой консалтинг. Данные способы минимизации и предупреждения эколого-пра-вовых рисков регламентируются гражданским законодательством и осуществляются на основании договоров о возмездном оказании услуг. К сожалению, в отличие от других направлений правового консалтинга эколого-правовой консалтинг не настолько востребован в России, как в США и ЕС.
Однако сказанное не означает, что эколого-правовые риски не могут быть минимизированы или предупреждены другими средствами. Наоборот, экологическое законодательство предусматривает ряд механизмов, которые позволяют достичь желаемую цель. Данные механизмы направлены на предупреждение и минимизацию прежде всего экологических рисков, однако позволяют успешно бороться и с эколого-право-выми рисками. К данным средствам минимизации и предупреждения эколого-правовых рисков можно отнести: оценку воздействия на окружающую среду; государственную экологическую экспертизу; экологический аудит; экологическое страхование.
Следует отметить, что оценка воздействия на окружающую среду, экологическая экспертиза и экологический аудит рассматриваются в юридической литературе как правовые институты, играющие важную роль в предотвращении причинения экологического вреда14. В качестве аналогичного средства выступают также государственный надзор и производственный экологический контроль15. Рассмотрим перечисленные выше средства минимизации и предупреждения эколо-го-правовых рисков более подробно.
В соответствии с п. 1.2 Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду
14 См.: Волков Г. А. Указ. соч. С. 102.
15 Там же. С. 106.
в Российской Федерации, утвержденного приказом Госкомэкологии России от 16 мая 2000 г. № 372, целью проведения оценки воздействия на окружающую среду является предотвращение или смягчение воздействия этой деятельности на окружающую среду и связанных с ней социальных, экономических и иных последствий. В рамках процесса оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) в том числе происходит оценка воздействий на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности (вероятности возникновения риска, степени, характера, масштаба, зоны распространения), а также прогнозирование экологических и связанных с ними социальных и экономических последствий.
Обычно в рамках ОВОС проводится и оценка соответствия планируемой хозяйственной деятельности требованиям действующего законодательства. Тем самым выявляются и эколого-правовые риски. В случае выявления таковых в материалах ОВОС должны быть предложены средства по их минимизации или устранению. Именно поэтому ОВОС возможно рассматривать как средство минимизации и предупреждения эколого-правовых рисков. К сожалению, механизм ОВОС в России в отличие от аналогичной процедуры Е1А в зарубежных странах не получил широкого признания и применяется формально, для «галочки»16.
Государственная экологическая экспертиза направлена на установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим тре-
16 См.: Кичигин Н. В. Правовое регулирование оценки воздействия на окружающую среду в России и за рубежом // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2016. № 5. С. 117—123.
бованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду.
В тексте Федерального закона «Об экологической экспертизе» термин «риск» не используется, однако в результате проведения государственной экологической экспертизы устанавливается соответствие обосновывающей документации экологическим требованиям. Следовательно, в результате происходит минимизация или предупреждение эколого-правовых рисков.
Парадоксально, что правовой институт экологического аудита, достаточно полно исследованный в юридической и экономической литерату-ре17, практически не используется в российской природоохранной практике, за исключением случаев реализации крупных международных проектов, финансируемых зарубежными банками. Одной из причин сложившейся ситуации является отсутствие внятного законодательного регулирования организации и проведения экологического аудита.
С экологическим аудитом случился и юридический казус: в ст. 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды» закреплено определение понятия «экологический
17 См.: Заславская Н. М. Экологический аудит: история и современное правовое регулирование // Экологическое право. 2015. № 6. С. 3—11; Пономарев М. В. Правовой механизм экологического аудита // Журнал российского права. 2010. № 8. С. 106 — 110; Иутин И. Г. Экологический аудит: роль, сущность и вопросы, требующие правового регулирования // Журнал российского права. 2008. № 2; Кичигин Н. В., Марьин Е. В. Правовое регулирование экологического аудита: науч.-практ. пособие. М., 2010; Кичигин Н. В., Егиазаров В. А. Экологический аудит: перспективы законодательного регулирования // Журнал российского права. 2011. № 4. С. 11—18.
аудит», однако в процессе рассмотрения законопроекта «Об охране окружающей среды» в Государственной Думе Федерального Собрания РФ из его текста была исключена самостоятельная статья, посвященная экологическому аудиту. В результате в настоящее время в действующем Законе при наличии термина «экологический аудит» отсутствует коррелирующая правовая норма.
На протяжении 2013—2015 гг. Минприроды России разработало и согласовывало проект федерального закона «Об экологическом аудите», однако он так и не был принят. В законопроекте предлагалось урегулировать обязательный и добровольный экологический аудит, установить случаи проведения обязательного экологического аудита. Как представляется, одной из причин того, что законопроект так и не обрел форму федерального закона, явилось стремление разработчиков установить случаи проведения обязательного экологического аудита, что вызвало противодействие со стороны бизнес-ассоциаций.
По нашему мнению, внедрение экологического аудита в природоохранную практику следует начинать с регулирования именно добровольного экологического аудита, поскольку гражданско-правового регулирования в случае с добровольным экологическим аудитом оказывается недостаточно для его активного применения. Это обусловлено тем, что гражданское законодательство не может определить правовой статус заключения экологического аудита, требования к экологическим аудиторам и получению права на осуществление эко-аудиторской деятельности.
Из определения понятия экологического аудита не вытекает, что он направлен на предупреждение или минимизацию эколого-право-вых рисков, однако при определении оценки соблюдения природопользо-вателем экологических требований выявляются и эколого-правовые
риски хозяйственной деятельности. Предложения по минимизации и предупреждению эколого-право-вых рисков включаются в рекомендации по улучшению такой деятельности, которые являются составной частью заключения экологического аудита.
Еще одним потенциально эффективным средством минимизации и предупреждения эколого-право-вых рисков является экологическое страхование. Ситуация с правовым регулированием экологического страхования в России напоминает описанную выше ситуацию с экологическим аудитом. С одной стороны, проведению экологического страхования посвящена ст. 18 Федерального закона «Об охране окружающей среды», согласно которой в нашей стране может осуществляться обязательное государственное экологическое страхование, а экологическое страхование осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации. С другой стороны, специальное законодательство об экологическом страховании в России отсутствует.
При этом разработан законопроект об экологическом страховании, который, как и законопроект об экологическом аудите, не был принят. Одна из причин этого, по нашему мнению, заключается в том, что разработчики законопроекта стремились урегулировать не столько добровольное экологическое страхование, сколько обязательное. Такой подход вызвал ожидаемое сопротивление со стороны бизнеса, который опасается, что внедрение обязательного экологического страхования увеличит себестоимость продукции и снизит ее конкурентоспособность на рынке.
По нашему мнению, все же необходимо регулирование добровольного экологического страхования на уровне федерального закона. Для этого необязательно принимать отдельный федеральный закон. Одновременно с этим важно разработать
меры экономического стимулирования хозяйствующих субъектов к заключению договоров добровольного экологического страхования, например путем снижения платы за негативное воздействие на окружающую среду.
Как известно, страховая деятельность неразрывно связана с минимизацией и предупреждением рисков. В соответствии со ст. 929 ГК РФ по договору имущественного страхования могут быть, в частности, застрахованы следующие имущественные интересы: 1) риск утраты (гибели), недостачи или повреждения определенного имущества; 2) риск ответственности по обязательствам, возникающим вследствие причинения вреда жизни, здоровью или имуществу других лиц, а в случаях, предусмотренных законом, также ответственности по договорам — риск гражданской ответственности; 3) предпринимательский риск. В соответствии со ст. 931 ГК РФ по договору страхования риска ответственности по обязательствам, возникающим вследствие причинения вреда жизни, здоровью или имуществу других лиц, может быть застрахован риск ответственности самого страхователя или иного лица, на которое такая ответственность может быть возложена.
Как представляется, договор страхования риска ответственности вполне подходит в качестве модели добровольного экологического страхования. При проведении страхования страховые компании (страховщики) должны следить за тем, каким образом страхователи соблюдают в своей деятельности природоохранное законодательство. В рамках страхования могут оцениваться в том числе эколого-правовые риски, что будет непосредственно влиять на размер страховой суммы.
Перечисленные инструменты минимизации или предупреждения эколого-правовых рисков, применяемые по возможности в комплексе, способны если не устранить указан-
ные риски полностью, то снизить их до приемлемого уровня. В научных трудах по теории риска для оценки и градации рисков используется понятие «приемлемый риск», которое предложил в 1980-х гг. академик В. Легасов. Под приемлемым риском он понимал «риск, неразличимый человеком на фоне других рисков, которым он подвергается в нормальных условиях жизни и работы»18. Как представляется, категорию приемлемого риска вполне можно применить и в целях минимизации эколого-правовых рисков. Данный подход находит поддержку в научной литературе. Так, М. В. Бе-гак и А. В. Кодолова отмечают, что предотвращение неприемлемых рисков и неприемлемого вреда является обязанностью государства и гарантируется его институтами. При этом приемлемый риск — понятие конвенциональное. Его величина определяется общественными институтами19.
18 Цит. по: Бегак М. В., Кодолова А. В. Национальная стратегия экологической безопасности России: проблемы и перспективы // Евразийский юридический журнал. 2016. № 2. С. 227.
19 Там же. С. 228.
В рамках настоящей статьи были подробно рассмотрены эколого-пра-вовые риски, которые возникают в процессе планирования и осуществления хозяйственной деятельности, которая создает риски в сфере охраны окружающей среды и рационального природопользования. Однако эколого-правовые риски могут возникать и при осуществлении законопроектной деятельности. Такие риски, а также механизмы их предупреждения и минимизации кардинально отличаются от эколо-го-правовых рисков, возникающих в сфере хозяйственной деятельности. К механизмам предупреждения и минимизации эколого-право-вых рисков в законопроектной деятельности можно отнести правовые экспертизы нормативных правовых актов, осуществляемые Министерством юстиции РФ и Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, антикоррупционную экспертизу, процедуру оценки регулирующего воздействия, общественные обсуждения законопроектов в Общественной палате РФ. Как представляется, данный вопрос определенно заслуживает отдельного обстоятельного исследования.
Библиографический список
Beck U. Risk Society: Towards a New Modernity. Munich, 1992.
Essentials of Risk Theory. Springer Briefs in Philosophy / eds. by S. Roeser, R. Hillerbrand, P. Sandin, M. Peterson. Springer, 2013.
Harry H. G. Post Legal Risks in European Environmental Law and Policy // Legal Risks in EU Law. Switzerland, 2016.
Mahler T. Defining Legal Risk. Proceedings of the Conference "Commercial Contracting for Strategic Advantage — Potentials and Prospects". 2007. P. 10—31. URL: https://papers.ssrn. com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1014364.
Андреев В. К., Лаптев В. А. Корпоративное право современной России: монография. 2-е изд. М., 2017.
Бегак М. В., Кодолова А. В. Национальная стратегия экологической безопасности России: проблемы и перспективы // Евразийский юридический журнал. 2016. № 2.
Болобонова М. О. Понятие гражданско-правового риска // Право и экономика. 2016. № 10.
Волков Г. А. Предупреждение и минимизация экологического вреда // Законодательное обеспечение охраны животного мира: монография / Е. Л. Минина, С. А. Боголюбов, Ю. А. Тихомиров [и др.]; отв. ред. Н. А. Духно, С. А. Боголюбов. М., 2016.
Заславская Н. М. Экологический аудит: история и современное правовое регулирование // Экологическое право. 2015. № 6.
Истомина Е. А. Предупреждение профессиональных рисков: французский опыт трудо-правового регулирования // Трудовое право в России и за рубежом. 2017. № 3.
Иутин И. Г. Экологический аудит: роль, сущность и вопросы, требующие правового регулирования // Журнал российского права. 2008. № 2.
Кичигин Н. В. Правовая неопределенность и юридические риски в экологическом праве: постановка проблемы // Правовые риски в системе публичного управления: кол. монография / под науч. ред. В. И. Авдийского, М. А. Лапиной. М., 2014.
Кичигин Н. В. Правовое регулирование оценки воздействия на окружающую среду в России и за рубежом // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2016. № 5.
Кичигин Н. В., Егиазаров В. А. Экологический аудит: перспективы законодательного регулирования // Журнал российского права. 2011. № 4.
Кичигин Н. В., Марьин Е. В. Правовое регулирование экологического аудита: науч.-практ. пособие. М., 2010.
Костюк М. Ф., Кошелева М. В. Банковские риски и их правовые последствия // Российский следователь. 2017. № 6.
Крючков Р. А. Риск в праве: генезис, понятие и управление: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2011.
Липатов Э. Г. Коррупционные риски правового регулирования: опыт позитивного анализа // Административное право и процесс. 2017. № 2.
Мейтарджян Д. А. Понятие и признаки рисков в сфере бюджетных правоотношений // Финансовое право. 2017. № 9.
Михайлова А. С. К вопросу о важности учета «риска» как объекта для определения содержания функции «комплаенс-контроля» // Юрист. 2017. № 18.
Пономарев М. В. Правовой механизм экологического аудита // Журнал российского права. 2010. № 8.
Согияйнен А. А. Правовые риски медицинской деятельности в современных условиях // Право в Вооруженных Силах. 2017. № 4.
Тихомиров Ю. А. Риск в праве: природа и причины // Право и современные государства. 2016. № 6.
