CC BY
110
От редакции:
Введение эффективного контракта предполагает переосмысление многих догм, формирование нового мышления. Но эффективный контракт затрагивает целый ряд проблем: правовых, методических, организационных, финансовых и т.д., сопровождается политическими акциями и «играми» и т.п. Поэтому одновременно появляется и немало новых догм, новых мифов — либо рожденных незнанием сути эффективного контракта, либо специально выдуманных. Их развенчанию как раз и посвящен сегодняшний материал нашей традиционной рубрики. Ее ведет признанный специалист в этой сфере, автор книги «Стимулирующие системы оплаты труда в рамках введения эффективного контракта», вышедшей в нашем издательстве (Издательский дом «Менеджер здравоохранения»).
Шеф-редактор Н.Г. Куракова
Ф.Н. Кадыров,
ФГБУ «ЦНИИОИЗ» Минздрава России, г. Москва, Россия
МИФЫ ЭФФЕКТИВНОГО КОНТРАКТА
УДК 614:338.26
Кадыров Ф.Н. Мифы эффективного контракта (ФГБУ «ЦНИИОИЗ» Минздрава России, г. Москва, Россия) Аннотация. Введение эффективного контракта далеко перешагнуло за пределы «конкретизированного трудового договора». Оно касается широкого круга вопросов: как повышать заработную плату, за счет каких источников, можно ли снижать заработную плату в рамках эффективного контракта и т.д. и т.п. Соответственно родилось и немало ошибочных мнений, мифов по различным аспектам эффективного контракта. Рассмотрению этих ошибочных позиций (мифов) посвящена данная статья. Ключевые слова: эффективный контракт, трудовой договор, оплата труда, выплаты стимулирующего характера, показатели и критерии оценки деятельности работников, коллективный договор, эффективность.
Тяжелая экономическая ситуация в стране, создающая сложности в изыскании средств для повышения заработной платы, комплексность проблем, связанных с введением эффективного контракта и другие причины привели к тому, что многие положения эффективного контракта либо воспринимаются ошибочно, либо умышленно искажаются в угоду красивой отчетности, пресловутой «галочке» и т.д. Между тем четкое понимание сути, задач эффективного контракта является залогом его успешной реализации. Рассмотрим в связи с этим некоторые «мифы», связанные с введением эффективного контракта.
Миф 1. «Майские» Указы президента принимались с целью повышения оплаты труда
Нет. В Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики» (далее — Указ) четко определено: «В целях дальнейшего совершенствования государственной социальной политики».
Ф.Н. Кадыров, 2015 г.
Подпункт е) пункта 1 Указа, посвященный повышению заработной платы работникам бюджетной сферы, гласит: «в целях сохранения кадрового потенциала, повышения престижности и привлекательности профессий в бюджетном секторе экономики принять до 1 декабря 2012 г. программу поэтапного совершенствования системы оплаты труда работников бюджетного сектора экономики, обусловив повышение оплаты труда достижением конкретных показателей качества и количества оказываемых услуг».
Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. №598 «О совершенствовании государственной политики в сфере здравоохранения» (далее — Указ № 598) принимался: «В целях дальнейшего совершенствования государственной социальной политики в сфере здравоохранения, направленной на сохранение и укрепление здоровья граждан Российской Федерации, увеличение продолжительности их жизни».
Подпункт г) пункта 2 Указа № 598 поручает Правительству Российской Федерации «г) разработать до 1 мая 2013 г. комплекс мер по обеспечению системы здравоохранения Российской Федерации медицинскими кадрами, предусмотрев принятие в субъектах Российской Федерации программ, направленных на повышение квалификации медицинских кадров, проведение оценки уровня их квалификации, поэтапное устранение дефицита медицинских кадров, а также дифференцированные меры социальной поддержки медицинских работников, в первую очередь наиболее дефицитных специальностей».
Итак, цель принятия «майских» Указов — сохранение и улучшение кадрового потенциала, призванного обеспечить укрепление здоровья населения и т.д. А повышение заработной платы — только средство достижения этой цели, причем зарплата должна быть заработана и должна зависеть от результатов труда.
Миф 2. Суть эффективного контракта — повышение заработной платы
К сожалению, нередко не только Указы Президента, но и введение эффективного контракта либо отождествляют с повышением заработной платы, либо в повышении заработной платы видят основной их элемент. Между тем суть эффективного контракта заключается в повышении доступности и качества медицинской помощи за счет создания более действенных стимулов к труду (достигаемых за счет дифференциации в оплате труда), а также за счет улучшения кадрового обеспечения отрасли.
Как было показано выше, само по себе повышение заработной платы не является ни целью принятия Указа, ни сутью эффективного контракта. В вышеприведенном пункте е) Указа говорится: «обусловив повышение оплаты труда достижением конкретных показателей качества и количества оказываемых услуг».
Точнее всего суть эффективного контракта отражает название наиболее фундаментального документа, посвященного введению эффективного контракта в рамках Указа Президента, — Распоряжения Правительства Российской Федерации от 26.11.2012 № 2190-р (далее — Распоряжение № 2190-р) «Об утверждении Программы поэтапного совершенствования системы оплаты труда в государственных (муниципальных) учреждениях на 2012-2018 годы» (далее — Программа). Именно совершенствование системы оплаты труда для обеспечения стимулирования достижения лучших результатов является сутью эффективного контракта. Неслучайно эффективный контракт определяется как «трудовой договор с работником, в котором конкретизированы его должностные обязанности, условия оплаты труда, показатели и критерии оценки эффективности деятельности для назначения стимулирующих выплат в зависимости от результатов труда и качества оказываемых государственных (муниципальных) услуг, а также меры социальной поддержки». Впервые это опре-
деление появилось как раз в Распоряжении № 2190-р.
Миф 3. Повышение заработной платы работников должно обеспечиваться любой ценой, в том числе и за счет сокращения численности работников
Не секрет, что в большинстве регионов проблему повышения оплаты труда сотрудников при недостатке средств пытаются решать путем сокращения численности работников. Это, действительно, очень эффективный вариант, но прямо противоречащий логике эффективного контракта и закономерно порождающий недовольство медицинских работников. Как уже отмечалось выше, «майские» Указы принимались с целью сохранения кадрового потенциала. Поэтому нельзя повышать зарплату путем сокращения кадров.
Но логика проста: за что строже спрашивают, на то и нацеливаются регионы и сами учреждения. Сейчас строже спрашивают за зарплату, а не за кадровое обеспечение. Итог: риск получить обратное тому, чего хотели достичь!
Действительно, что первично: рост зарплаты или решение кадровых проблем? Конечно же, решение кадровых проблем! Поэтому нельзя допускать перегибы: добиваться повышения заработной платы любой ценой — нужно учитывать конечную цель.
Соответственно возникает риторический вопрос: какой оценки заслуживают действия тех, кто ради повышения заработной платы требует сокращать медицинские кадры, закрывать учреждения, кто полностью искажает основные положения Указов? В свое время это назвали бы «вредительством».
Миф 4. Средства на повышение заработной платы в соответствующих бюджетах предусмотрены (в силу приоритетности Указов Президента), поэтому не о чем беспокоиться
Это не так. Предусмотренных в соответствующих бюджетах средств явно не хватает для реализации Указов Президента.
Финансирование здравоохранения за счет федерального бюджета сократилось в 2015 году по сравнению с 2014 годом примерно на 60 млрд. руб.
Бюджеты субъектов Российской Федерации в условиях кризиса «трещат по швам».
В системе ОМС ситуация выглядит следующим образом. В Пояснительной записке к проекту федерального закона «О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» говорится: «В 2015 году с учетом принятых решений предусматривается увеличение заработной платы медицинских работников на уровень инфляции — на 5,5%, что потребует пересмотра «дорожных карт» по повышению оплаты их труда в целях выполнения Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики».
В 2016 году планируемый рост субвенции составит всего 5,6% к уровню 2015 года, что также не обеспечит необходимый рост заработной платы для реализации «дорожных карт». В связи с этим возникают риски недостижения целевых значений размера средней заработной платы отдельных категорий медицинских работников. В связи с отсутствием в бюджете Фонда соответствующих ресурсов потребуется изыскание новых источников финансирования для привлечения дополнительных средств в целях решения указанной задачи».
Не трудно догадаться, о каких возможных дополнительных источниках идет речь: о бюджетах субъектов Российской Федерации и о платных медицинских услугах. То есть ответственность по финансовому обеспечению реализации «майских» Указов перекладывают на субъекты Российской Федерации и на сами учреждения (точнее, на граждан, за счет чьих средств и будут оказаны платные услуги).
Итак, реализация «майских» Указов в настоящее время финансово не обеспечена.
Менеджер
Очевидно, финансовые органы не рассматривают «майские» Указы в качестве приоритетных.
Миф 5. Из-за кризиса средств в системе ОМС становится меньше, что и является основной причиной сложностей с повышением заработной платы
Ныне основной источник финансирования здравоохранения — средства обязательного медицинского страхования. А средств в системе ОМС в 2015 году становится значительно больше по сравнению не только с 2014 годом (утвержденный бюджет составлял 1240 млрд. руб.), но и с тем, что планировалось на 2015 год при принятии бюджета Федерального фонда ОМС на 2014-2016 годы.
На 2015 год бюджетом предыдущего года планировалось 1452 млрд. руб., а реально на 2015 год было утверждено 1632 млрд. руб. (секвестр уменьшил в дальнейшем эту сумму на относительно небольшую величину — до 1619 млрд. руб.).
Как видим, в любом случае средств в системе ОМС в 2015 году стало значительно больше. Тогда возникает закономерный вопрос: почему Правительство Российской Федерации в вышеуказанной пояснительной записке расписалось в недостатке средств для реализации Указа Президента?
Проблема заключается в том, что бюджет Федерального фонда ОМС в 2015 году обременяют серьезными расходными обязательствами по финансовому обеспечению высокотехнологичной медицинской помощи (на эти цели из бюджета ФФОМС в 2015 году подлежат изъятию в федеральный бюджет 82 млрд. руб.), а также по финансовому обеспечению деятельности федеральных кли-ник(которые с 2015 года практически полностью перевели в систему ОМС, сэкономив в федеральном бюджете 60 млрд. руб.). При этом часть федеральных клиник передается в ведение субъектов Российской Федерации.
Поэтому основная причина недостатка средств на повышение заработной платы в системе ОМС заключается не в том, что средств в бюджете Федерального фонда ОМС мало, а в том, что на этот бюджет возлагают явно «несвоевременные» дополнительные расходные обязательства.
Миф 6. «Государство нам поможет» (поскольку реализация эффективного контракта — задача общегосударственная, то при недостатке средств на повышение заработной платы их выделят из федерального бюджета)
Совсем не обязательно. Действие «Программы поэтапного совершенствования системы оплаты труда в государственных (муниципальных) учреждениях на 2012-2018 годы», утвержденной Распоряжения Правительства Российской Федерации от 26.11.2012 №2190-р, распространяется лишь на системы оплаты труда работников федеральных государственных учреждений. Программа рекомендуется для государственных учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных учреждений. И поскольку соответствующие субъекты Российской Федерации (муниципальные образования) «добровольно» подключаются к этой программе, то обеспечение финансирования повышения заработной платы работникам субъектов Российской Федерации (муниципальных образований) является их расходным обязательством — они должны сами изыскивать на это средства.
Правда, Программа предусматривает, что «Для поддержки мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации на 2013-2015 годы предусмотрено предоставление бюджетам субъектов Российской Федерации дополнительной финансовой помощи в виде дотаций из федерального бюджета ежегодно в размере 100 млрд. рублей».
Но в соответствии с этой же Программой «Принятие решений о возможности предо-
ставления финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на частичное обеспечение расходных обязательств субъектов Российской Федерации, обусловленных повышением оплаты труда отдельных категорий работников в соответствии с указами Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. №597 и от 1 июня 2012 г. №761, предусматривается с учетом заключений федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующей сфере, о выполнении органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления на территории соответствующего субъекта Российской Федерации мероприятий «дорожных карт» по совершенствованию системы оплаты труда и повышению качества услуг в сферах образования, науки, культуры и здравоохранения».
Учитывая, что Программа писалась до событий на Украине, в нынешних сложных финансовых условиях трудно ожидать серьезной помощи из федерального бюджета. Как уже было показано выше, федеральный бюджет всеми возможными способами перекладывает свои обязательства на систему ОМС и на региональные бюджеты.
Миф 7. Треть средств, необходимых для повышения заработной платы по Указу Президента № 597 нужно обеспечить за счет реорганизации самих учреждений
Нет, это явное передергивание положений Указа. В Указе Президента № 597 Правительству Российской Федерации поручено обеспечить: «повышение заработной платы работников бюджетного сектора экономики с возможным привлечением на эти цели не менее трети средств, получаемых за счет реорганизации неэффективных организаций».
Итак, в Указе, во-первых, говорится о возможности, а не о требовании. А во-вторых, не треть средств для повышения заработной платы должна быть получена за счет реорганизации, а треть экономии от реорганизации неэффективных организаций (учреждений) должна пойти на повышение зарплаты (если, конечно, эта экономия будет, что далеко не однозначно).
Миф Реорганизация «неэффективных» учреждений путем слияния или присоединения повышает эффективность их деятельности, и поэтому нужно активно этим заниматься с целью поиска дополнительных средств на повышение заработной платы
Это далеко не всегда так. Сама по себе реорганизация не обеспечивает автоматического повышения эффективности деятельности учреждений — могут быть и прямо противоположные результаты (и таких примеров немало): экономические потери, снижение управляемости учреждения и т.д.
С учетом того, что реорганизация государственных (муниципальных) учреждений часто сопровождается перегибами, конфликтами и т.д., нужна серьезная работа по обоснованию целесообразности реорганизации. Прежде всего потребуется выработка четких критериев понятия «неэффективное учреждение». Причем с обязательным учетом экономических показателей. Как это ни парадоксально, в настоящее время таких критериев в здравоохранении на федеральном уровне нет (в большинстве случаев нет и на региональном уровне). Точнее, имеются только критерии, служащие основой для стимулирования руководителей учреждений, для независимой оценки качества и т.д., но не для принятия управленческих решений о смене руководителя, о реорганизации учреждений и т.д.
Одно из исключений — Санкт-Петербург, где было принято Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 3 июля 2008 г. № 822 «О порядке осуществления контроля
за деятельностью государственных унитарных предприятий Санкт-Петербурга и государственных учреждений Санкт-Петербурга», в подготовке которого автор принимал непосредственное участие. Результаты анализа информации о деятельности учреждений, полученной в результате рассмотрения отчетов учреждений, учитываются исполнительными органами при принятии ими в установленном порядке и в соответствии со своей компетенцией следующих управленческих решений:
— при подготовке предложений о реорганизации учреждения;
— о применении мер ответственности к руководителю учреждения;
— при подготовке предложений о ликвидации учреждения;
— иных управленческих решений.
Среди таких критериев оценки эффективности деятельности учреждений могут, в частности, быть показатели, характеризующие затраты в расчете на единицу услуги; кредиторская задолженность (в соотношении со среднемесячным доходом учреждения; удельный вес просроченной кредиторской задолженности и т.д.) и другие. Но сами по себе критерии еще ничего не значат.
Является ли выявление неэффективных учреждений основанием для их реорганизации? Это далеко не очевидно — следующим этапом должен стать анализ причин неэффективной деятельности учреждений. Если это внутренние причины (некомпетентное управление, необоснованные выплаты, отсутствие у работников стимулов к лучшему труду и т.д.), то нужна не реорганизация, а совершенствование управления учреждением, «укрепление кадрового состава», включающие обучение руководства учреждения, а в ряде случаев и его смену, и т.д.
Если это внешние причины, то опять-таки нужно в них разобраться. Как правило, основной причиной «неэффективной» деятельности учреждений здравоохранения в настоящее время является несовершенство (разно-
выгодность) тарифов, подушевых нормативов в системе ОМС. В последние годы произошли два важных изменения, увеличивших шансы многих учреждений стать «неэффективными»:
1) переход на одноканальное финансирование;
2) перевод всего здравоохранения, по сути, на два способа оплаты медицинской помощи (по КСГ — в стационарном звене и по подушевому — в амбулаторно-поликли-ническом).
Любая из подобных реформ приводит к тому, что часть учреждений выигрывает, а другая проигрывает. Вот вам и без вины виноватые, вот вам и готовые «неэффективные» учреждения!
Поэтому необходимы управленческие решения на уровне субъектов Российской Федерации, направленные на устранение причин, вызывающих неэффективность деятельности учреждений. В одних случаях это может быть корректировка тарифов или подушевых нормативов, недостаточно учитывающих объективные различия в затратах учреждений, в других — выделение средств на модернизацию теплосетей и т.д.
И только если эти меры не помогают (или принципиально не могут помочь) решить проблему, может рассматриваться вариант реорганизации. То есть это крайняя мера. Крайняя, потому что хлопотная и неоднозначная с точки зрения ожидаемого результата.
Реорганизация государственного (муниципального) учреждения может быть осуществлена в форме слияния, присоединения, разделения, выделения и преобразования.
Безусловно, в ряде случаев реорганизация в форме слияния или присоединения учреждения (наиболее популярные на практике варианты) может сократить некоторые административные расходы. Однако, к сожалению, не все эти меры обеспечивают реальный положительный эффект.
Нужно в каждом конкретном случае просчитать не только эту экономию (порой
«копеечную», когда главный врач присоединяемого учреждения превращается в руководителя филиала и т.д. с лишь небольшим снижением размеров оплаты труда), но и неизбежные дополнительные расходы: на перерегистрацию, на транспорт, на замену программного обеспечения, вывесок, печатей, штампов и т.д. и т.п. И главное — повысится ли лишь от этого качество управления, эффективность деятельности присоединенного учреждения, повысится ли качество оказываемой медицинской помощи? Насколько это будет реальным источником средств для повышения заработной платы? Не приведет ли процесс простого механического объединения двух или нескольких учреждений здравоохранения скорее к обратным результатам (к неуправляемости и т.д.)? На все подобные вопросы ответы должны быть получены до начала процесса реорганизации.
К сожалению, реорганизация учреждений обычно происходит без четкого экономического обоснования и поэтому нередко дает очень небольшую экономию, при том, что возникают серьезные дополнительные затраты.
Конечно, причинами реорганизации могут быть не только экономические, но и другие причины, например, организационные. Но следует четко понимать, что эффективность — понятие экономическое. И если причинами реорганизации являются не экономические причины, то не нужно их оправдывать понятием «неэффективность деятельности». Однако тогда возникают другие вопросы: есть ли иное, не экономическое обоснование сокращения или реорганизации? Есть ли рассчитанные новые потоки движения пациентов с учетом транспортных путей и т.д.? Стало ли дорогостоящее оборудование (КТ, МРТ и т.д.) работать круглосуточно или просто пациентов переключили на «новый адрес» с теми же очередями и т.д.?
К сожалению, как мы знаем, в вопросах реорганизации информации явно не хватает. Зачастую именно потому, что нет никакого обоснования, есть лишь «политическое
решение», есть лишь желание отрапортовать «наверх». Мы все это уже не раз проходили.
Миф 9. Повышать зарплату можно только медицинскому и иному персоналу, прямо упомянутому в Указе и отражаемому в форме «ЗП-здрав»
Нет. Указ Президента начинается так: « 1. Правительству Российской Федерации:
а) обеспечить: увеличение к 2018 году размера реальной заработной платы в 1,4-1,5 раза».
Эта фраза касается всей социальной сферы. Поэтому предполагается повышение заработной платы всех работников бюджетной сферы. Но конкретные уровни повышения установлены только для части работников. Поэтому рост зарплаты остальных работников будет зависеть от финансовых возможностей регионов и самих учреждений.
Кроме того, введение эффективного контракта приводит к резкому повышению нагрузки на ряд категорий работников (в первую очередь на кадровую службу, бухгалтерию и экономистов). Поэтому зарплата этих категорий работников должна повышаться не в рамках эффективного контракта, а в связи с повышением нагрузки.
Миф 10. Дифференциацию в оплате труда работников здравоохранения нужно сокращать
Подобные фразы звучат довольно часто. Но нужно четко понимать, что имеется в виду. Да, дифференциацию в оплате труда работников здравоохранения различных регионов нужно сокращать. Но в рамках одних и тех же учреждений дифференциация в оплате труда работников, имеющих различные результаты, может и должна увеличиваться. По крайней мере, такую задачу ставит Правительство Российской Федерации при введении эффективного контракта.
Неслучайно в Распоряжении №2190-р записано: «При этом сохраняется обусловленная различиями в сложности труда диф-
Менеджер
ференциация в оплате труда работников, занимающих различные должности, относящиеся к одной категории». Там же говорится следующее: «Системы оплаты труда работников учреждений должны обеспечивать:
— дифференциацию оплаты труда работников, выполняющих работы различной сложности;
— установление оплаты/ труда в зависимости от качества оказываемых государственных (муниципальных) услуг (выполняемых работ) и эффективности деятельности работников по заданным критериям и показателям».
Миф 11. Реализация Указа приведет к уменьшению различий в уровнях оплаты труда работников здравоохранения различных субъектов Российской Федерации
Наоборот, дифференциация в уровнях оплаты только увеличится, что вполне естественно. Так, достижение уровня оплаты труда врачей до 200% от среднего по субъекту Российской Федерации означает, что она вырастет в реальном исчислении на 60% от стартового уровня (среднее значение по стране), а в номинальном (с учетом инфляции) не менее чем в 2 раза. Соответственно в 2 раза (и более) увеличатся различия в оплате труда врачей различных регионов в абсолютном выражении. Если, к примеру, эти различия ранее составляли 10 тыс. руб., то после реализации Указа составят уже 20 тыс. руб.
Это одно из неоднозначных последствий реализации Указа Президента.
Миф 12. Способствовать уменьшению различий в уровнях оплаты труда работников здравоохранения различных субъектов Российской Федерации будет повышение окладов
Различия в уровнях оплаты труда работников здравоохранения различных регионов определяются не величиной окладов, а размером фонда оплаты труда, куда, кроме
окладов, входят средства на выплаты компенсационного и стимулирующего характера. Само по себе повышение окладов не прибавляет средств в фонд оплаты труда — действует принцип «тришкиного кафтана»: выше оклады — ниже выплаты компенсационного характера в рамках все того же фонда оплаты труда. Подобный миф противоречит законам математики.
Миф 1 3. Доля окладов в общем размере заработной платы должна повышаться
По этому поводу есть разные точки зрения. Сошлемся лишь на одну из них. В статье В.В. Путина «Строительство справедливости. Социальная политика для России», опубликованной в «Комсомольской правде» 13 февраля 2012г., послужившей предпосылкой введения эффективного контракта, говорится: «При этом механическое повышение зарплаты всем и каждому неэффективно. Необходимо гораздо полнее учитывать в зарплате квалификацию и профессиональные достижения работника. Это значит, что рост базового уровня оплаты должен сочетаться с еще более быстрым увеличением фонда стимулирующих надбавок и доплат».
Реализация этого предложения означает, что доля окладов в общем размере оплаты труда должна не повышаться, а снижаться.
Конечно, это лишь газетная статья, а не нормативный акт, и каждый для себя решает сам: соглашаться с этой точкой зрения или нет. Но могут ли чиновники игнорировать и оспаривать позицию человека, являющегося ныне Президентом России, — это уже далеко не частный вопрос.
Миф 14. Существует требование — оклад должен составлять 55-60% от общего размера оплаты труда
Такого требования не существует. По этому поводу есть лишь рекомендации.
Например, в Письме Минздрава России от 04.09.2014 № 16-3/10/2-6752 «О совер-
шенствовании региональных и муниципальных систем оплаты труда медицинских работников» содержатся рекомендации для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований довести долю окладов до 55-60% от общего размера заработной платы.
Во-первых, по статусу это письмо, которое не является нормативным правовым актом и не может содержать обязательных для кого-либо требований. Во-вторых, в самом письме содержатся «Предложения по совершенствованию действующих систем оплаты труда медицинских работников учреждений здравоохранения субъектов Российской Федерации». В-третьих, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования в соответствии с действующим законодательством имеют полное право самостоятельно устанавливать системы оплаты труда для подведомственных учреждений, в том числе и размеры окладов по профессиональным квалификационным группам.
В соответствии со статьей 144 Трудового кодекса Российской Федерации «системы оплаты труда (в том числе тарифные системы оплаты труда) работников государственных и муниципальных учреждений устанавливаются:
— в федеральных государственных учреждениях — коллективными договорами, соглашениями, локальными нормативными актами в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;
— в государственных учреждениях субъектов Российской Федерации — коллективными договорами, соглашениями, локальными нормативными актами в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации;
— в муниципальных учреждениях — коллективными договорами, соглашениями, локальными нормативными актами в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Россий-
ской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления».
Пункт 39 «Единых рекомендаций по установлению на федеральном, региональном и местном уровнях систем оплаты труда работников государственных и муниципальных учреждений на 2015 год» (утверждены Решением Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений от 24 декабря 2014 г., протокол №11) гласит: «Органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, руководителям государственных и муниципальных учреждений здравоохранения при формировании систем оплаты труда работников необходимо учитывать следующее:... в) в целях сохранения кадрового потенциала, повышения престижности и привлекательности работы в медицинских учреждениях рекомендуется провести работу по совершенствованию систем оплаты труда медицинских работников, направленных на внедрение новых подходов к оплате труда работников, сбалансировав структуру заработной платы работников таким образом, чтобы без учета выплат компенсационного характера за работу в местностях с особыми климатическими условиями 55—60% заработной платы направлялось на выплаты по окладам, 30% структуры заработной платы составляли стимулирующие выплаты за достижение конкретных результатов деятельности по показателям и критериям эффективности, за квалификационную категорию, 10-15% структуры заработной платы — выплаты компенсационного характера в зависимости от условий труда медицинских работников».
Итак, это только рекомендации. Субъекты Российской Федерации, муниципальные образования имеют полное право самостоятельно формировать системы оплаты труда для подведомственных учреждений, опреде-
лять другую структуру расходов, учитывающую региональные особенности. При этом следует иметь в виду, что необоснованное завышение доли окладов может привести к фактической невозможности реализации эффективного контракта — на выплаты, связанные с объемом или качеством оказанных услуг может просто не остаться средств (имея в виду, что к 60% оклада добавляются пропорционально выросшие выплаты компенсационного характера, выплаты за стаж непрерывной работы, за квалификационную категорию и другие, не связанные напрямую с результатами труда).
Миф 15. Все учреждения должны достичь уровня, установленного «дорожными картами»
Это неправомерное требование. Дорожные карты устанавливают усредненный уровень заработной платы. Начальный же (стартовый) уровень заработной платы по учреждениям был различен, что связано как с различиями в специализации учреждений, с различными условиями оказания медицинской помощи и т.д., так и с разным уровнем достигнутых результатов по выполнению государственного (муниципального) задания, объемов помощи в системе ОМС и т.д. Реализация Указов Президента и принятых в связи с ними дорожных карт не предполагает выравнивания заработной платы по всем учреждениям. Это означает, что часть учреждений превысит уровень, предусмотренный дорожными картами, а другая — нет. Расчет берется в среднем. Это не является основанием для наказания тех руководителей, учреждения которых в силу специфики не вышли на средний уровень, предусмотренный дорожными картами.
Миф 16. Все врачи будут получать к 2018 году заработную плату на уровне 200% от среднего по соответствующему субъекту Российской
Федерации (а средний и младший персонал — на уровне 100%)
Нередко врачи, действительно, полагают, что все они получат оплату на уровне, предусмотренном Указами Президента. Но это не так. Ни сами Указы Президента, ни иные нормативные документы не обещают этого. Напротив, они декларируют не только наличие возможных различий в оплате, но и необходимость дифференциации в оплате труда.
В Распоряжении №2190-р говорится: «Достижение показателей, определенных Указами Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. №597 и от 1 июня 2012 г. №761, осуществляется в отношении соответствующей категории работников в целом. При этом сохраняется обусловленная различиями в сложности труда дифференциация в оплате труда работников, занимающих различные должности, относящиеся к одной категории».
То есть, если мы возьмем такую категорию, как врачи, то врачи-хирурги, как правило, будут и далее получать более высокую зарплату, чем врачи других специальностей. Поэтому зарплата врача-хирурга с высоким стажем и квалификацией может к 2018 году оказаться на уровне, например, 250-300% и более от среднего по региону, а у врачей некоторых других специальностей, у начинающих врачей — всего 150-175% от среднего по региону. Но если субъект Российской Федерации в среднем вышел на уровень заработной платы врачей 200% от среднерегиональной, то требования Указов Президента считаются выполненными, хотя зарплата различных врачей может серьезно колебаться. Неслучайно в форме «ЗП-здрав» не ведется учет зарплаты по отдельным специальностям (выделяются лишь руководители учреждений и их заместители).
Но и это еще не все. В вышеуказанном распоряжении говорится также: «Заработная плата конкретного работника зависит
от его квалификации, сложности, количества и качества выполняемой работы и может быть как выше, так и ниже целевого значения, установленного Указами Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. №597 и от 1 июня 2012 г. №761 для соответствующей категории работников».
То есть кто-то из врачей (кто хорошо работает) получит более высокую зарплату, а кто-то — гораздо ниже, если работал плохо. И в 2 раза выше, чем в среднем по субъекту Российской Федерации, никто плохо работающему врачу платить не обязан. Более того, не имеет права!
Поэтому недопустимы высказывания (кстати, уже прозвучавшие из уст некоторых губернаторов) следующего содержания: «К такому-то году заработная плата каждого врача будет не ниже такого-то уровня». Не будет и не должна быть. Во-первых, как уже отмечалось, речь идет о заработной плате по соответствующей категории в целом, а не по каждому врачу, медсестре или санитарке. Во-вторых, эту зарплату еще нужно заработать. В Указе Президента четко говорится: «обусловив повышение оплаты труда достижением конкретных показателей качества и количества оказываемых услуг».
Превратное понимание Указов как необходимости безусловного повышения заработной платы ведет к тому, что работники начинают саботировать — требовать обещанный уровень оплаты, отказываясь от совместительства, дежурств и т.д.
Таким образом, вовсе не все работники получат заработную плату на уровне, предусмотренном Указами Президента.
То есть государство не дает никаких гарантий, никаких обещаний всем работникам. Оно дает им возможность заработать. При этом должна быть обеспечена дифференциация в оплате труда в целях обеспечения ее высоких стимулирующих качеств. И никакой выводиловки, никакой уравниловки!
Миф 17. Указы предусматривают повышение заработной платы работников до установленного уровня (200 либо 100% от среднего по субъекту Российской Федерации) в расчете на 1 ставку, поэтому работая, например, на 1,5 ставки, работник получит заработную плату в размере соответственно 300 и 150% к среднему по субъекту Российской Федерации
Нет. Оценка размера оплаты производится в расчете на 1 физическое лицо (на основании статистических данных о численности работников) с учетом всех возможных выплат. Так, в сумму начисленной заработной платы работников списочного состава по основной работе включаются оплата труда по внутреннему совместительству, выплаты по родовым сертификатам, дополнительная оплата, полученная за расширение зон обслуживания, за оказание платных услуг (в том числе и во внерабочее время) и т.д.
Все это хорошо знают специалисты, имеющие отношение к введению эффективного контракта. Но возникает вопрос: знают ли об этом сами медицинские работники? Не будут ли они предъявлять претензии по поводу того, что их зарплата на ставку не соответствует требованиям Указа. Во избежание конфликтных ситуаций работников нужно проинформировать заблаговременно.
Миф 18. Для повышения зарплаты все методы хороши, включая увеличение совместительства, переработки, совмещение профессий (должностей) и т.д.
Формально — да. Как было показано выше, учитывается доход работника, полученный за любые виды выполняемых работ, за счет всех источников.
Но с точки зрения Указов Президента, с точки зрения сути эффективного контракта, — нет.
Уже отмечалось, что Указ № 597 принимался «в целях сохранения кадрового
потенциала, повышения престижности и привлекательности профессий в бюджетном секторе экономики».
Возникает закономерный вопрос: насколько привлекательность труда, престижность возрастают при повышении интенсивности труда, увеличении совместительства, переработках и т.д.? Способствует все это сохранению кадрового потенциала или действует в прямо противоположном направлении? Ответы очевидны.
В Счетной палате изучили и ход повышения зарплат медикам: аудиторы считают, что зарплаты врачей растут не за счет роста заработка, а из-за увеличения нагрузки: вместо восьми часов врачи работают по двенадцать и более. Сохраняется и высокий уровень совместительства — почти весь медперсонал, по данным аудиторов, работает на полторы ставки [11].
Миф 19. Недовольство со стороны медицинских работников ходом реформ, введением эффективного контракта характерно прежде всего для регионов, в которых низкая заработная плата
Недовольство проявляют в основном медики тех регионов, где высокая укомплектованность кадрами (где в связи с сокращением приходится увольнять работников, а не только сокращать вакантные ставки) и где высокий уровень зарплаты. То есть в -тех регионах, где по логике и здравоохранение должно быть на хорошем уровне. Логичен вопрос: зачем сокращать, зачем ломать то хорошее, что имеется?
Работникам таких регионов есть что терять, есть ради чего выходить на акции протеста. Так, протесты в Москве были вызваны не только самими фактами сокращений, но и во многом высокими потенциальными потерями увольняемых работников (в ближайшей перспективе в рамках «дорожной карты» зарплата должна достичь очень высокого уровня).
Миф 20 При введении эффективного контракта нужно обязательно использовать именно балльную систему начисления выплат стимулирующего характера, предусмотренную Приказом Минздрава № 421
Нет, необязательно. В самом вышеупомянутом Приказе Минздрава России от 28.06.2013 №421 «Об утверждении Методических рекомендаций по разработке органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления показателей эффективности деятельности подведомственных государственных (муниципальных) учреждений, их руководителей и работников по видам учреждений и основным категориям работников» (далее — Приказ Минздрава №421) записано: «Механизмы распределения стимулирующих выплат конкретным работникам могут быть разными, в частности, на основе балльной оценки».
Как видим, это только один из возможных вариантов, на котором Минздрав России вовсе не настаивает. Этот вариант имеет свои достоинства и свои недостатки. В целом ряде случаев балльная система является рациональным вариантом.
Миф 21. Выплаты стимулирующего характера должны отражать интенсивность труда работников
Как правило, нет. Интенсивность труда характеризует затраты труда, а эффективный контракт ориентирует на оплату по результатам труда. Действительно, в соответствии с Распоряжением №2190-р «эффективный контракт — это трудовой договор с работником, в котором конкретизированы его должностные обязанности, условия оплаты труда, показатели и критерии оценки эффективности деятельности для назначения стимулирующих выплат в зависимости от результатов труда и качества оказываемых государственных (муниципальных) услуг, а также меры социальной поддержки».
В этом же распоряжении отмечается: «Во многих случаях показатели и критерии эффективности деятельности работников учреждений недостаточно проработаны, а их применение носит формальный характер. В системах оплаты труда работников учреждений во многих случаях сохранились ранее применявшиеся выплаты стимулирующего характера, имеющие низкую эффективность в современных условиях (например, добросо-
вестное выполнение обязанностей, интенсивность труда, качество труда и др. без указания конкретных измеримых параметров)».
Таким образом, эффективный контракт предполагает переход от аморфных выплат стимулирующего характера типа: «за интенсивность труда» к выплатам за конкретные результаты труда.
Продолжение читайте в следующем номере
1. Валова С. Стимулирующие и премиальные выплаты в бюджетных учреждениях// Бюджетные организации: бухгалтерский учет и налогообложение. — 2010. — № 9.
2. Иванов A.B., Буланов В.И. Эффективный контракт: логика управленческих решений//3дравоохранение. — 2013. — № 10. — С. 56
3. Кадыров Ф.Н. Стимулирующие системы оплаты труда в здравоохранении в рамках введения эффективного контракта/Под ред. академика РАМН В.И. Ста-родубова// М.: ИД «Менеджер здравоохранения», 2014. — 360 с.
4. Кады!ров Ф.Н. Эффективный контракт в системе здравоохранения//Менеджер здравоохранения. — 2013. — №2. — С. 66-77.
5. Кады!ров Ф.Н. Рекомендации по оформлению трудовых отношений с работниками при введении эффективного контракта//Менеджер здравоохранения. — 2013. — № 10.
6. Кадыров Ф.Н. Процедура перехода на эффективный контракт//Менеджер здравоохранения. — 2013. — № 11.
7. Путин В.В. Строительство справедливости. Социальная политика для России // Комсомольская правда. — 13 февраля 2012 г.
8. Стародубов В.И., Кадыров Ф.Н. Проблемы трансформации существующих систем оплаты труда в целях внедрения эффективного контракта в здравоохра-нение//Менеджер здравоохранения. — 2013. — №2. — С. 6-15.
9. Стародубов В.И, Кады:ров Ф.Н. Эффективный контракт в здравоохранении: возможности и риски//Менеджер здравоохранения. — 2013. — № 3. — С. 6-15.
10. Эффективный бюджетник. http://www.vz.ru/economy/2012/7/11/588045.html.
11. http://www.up-zdrav.ru/regional_noe_upravlenie1/minzdrav_i_schetnaya_pala-ta_prodolzhayut_razbor_poletov/.
12. www.fondzdorovie.ru/monitoring/detail_monit.php?ID=570.
UDC 614:338.26
Kadirov F.N. Myths around an effective contract (Federal Research institute for Health Organization
and informatics of Ministry of Health Development of the Russian Federation, Moscow, Russia)
Abstract. Introduction of an effective contract exceeded the framework of a «concrete labor contract». It relates
to a wide bredth of questions, such as how to increase salaries, at the cost of which resources, is it possible
to cut renumeration within an effective contract and so on and so forth. Consequently, this gave birth to a lot
of myths and wrong thinking around different aspects of an effective contract. This article is dedicated
to the analysis of these wrong perceptions (myths).
Keywords: effective contract, labor contract, renumeration, incentives.
