CC BY
113
В. В. Варсеев*
МЕХАНИЗМ УПРАВЛЕНИЯ ОРГАНАМИ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ: ПРОБЛЕМЫ ОПРЕДЕЛЕНИЯ ПРЕДМЕТНОГО СОДЕРЖАНИЯ
Ключевые слова: административное право, органы внутренних дел, экономическая безопасность, правовые средства, управление, органы управления.
Аннотация: в работе анализируется система правовых средств управления органами внутренних дел, направленных на обеспечение экономической безопасности; приводится анализ содержания понятия и его предметная область.
Key words: administrative law, bodies of internal affairs, economic security, legal means, administration, bodies of administration.
Summary: The article analyses the system of legal means to control the internal affairs authorities aimed at ensuring economic security, analysis of the notion and its subject area.
Утверждение о решающем значении управленческой составляющей в повышении эффективности деятельности органов внутренних дел по обеспечению экономической безопасности должно быть доведено до рассмотрения организационно-правовых вопросов совершенствования самого механизма управления органами внутренних дел. Динамика экономической преступности, ее новые характеристики, требования по обновлению всей системы национальной безопасности, включая экономическую безопасность, требуют выведения на принципиально новый качественный уровень самого механизма управления органами внутренних дел по ее обеспечению.
Можно утверждать, что по своей сущности такой механизм представляет собой совокупность отношений различных субъектов, взаимодействующих между собой в процессе организации управленческой деятельности по реализации общих и особенных интересов в сфере экономической безопасности. А по содержанию - комплекс взаимосвязанных компонентов, к которым относятся: объект управления, цель управленческого воздействия, субъект управления, законы и принципы управления, формы
* Кандидат юридических наук, сотрудник ГУ МВД по Приволжскому Федеральному
округу
и методы управления, процедуры принятия и реализации управленческих решений и их результаты.
Под управлением органами внутренних дел (несмотря на имеющиеся различия в теоретических подходах), как правило, понимают основанное на достоверном знании систематическое воздействие субъекта управления (управляющей подсистемы) на объект (управляемую подсистему), в качестве которого может выступать правоохранительная сфера в целом, отдельные ее звенья (службы, подразделения) - с тем, чтобы обеспечить сохранение их качественной специфики и целостности, нормальное функционирование, совершенствование и развитие, успешное движение системы органов внутренних дел к заданной цели1.
Управление органами внутренних дел подразумевает целенаправленное воздействие на людей, занятых в системе органов внутренних дел, их деятельность и поведение, указывает на наиболее эффективные, рациональные и результативные способы, методы и приемы организации правоохранительной деятельности ОВД. Здесь наиболее ярко проявляется эффект организационной функции, заключающийся в искусстве и мастерстве преобразований в системе внутренних дел, позволяющий осуществлять экономию ресурсов и энергии, реализовывать сами преобразования в соответствии с учетом основополагающих стратегических целей развития системы2.
Если сущность управления органами внутренних дел проявляется в управленческом целерациональном воздействии на различные правоохранительные объекты, то очевидно, что оно не может ни представлять собой специфического вида деятельности ответственных, наделенных властными полномочиями и правами органов и лиц, субъектов управляющей системы, по приведению протекающих в правоохранительной сфере процессов в соответствие с законами ее развития, интересами и потребностями людей, требованиями конкретной обстановки, природой самих объектов правоохранительной системы 3.
1 См. напр.: Туманов Г. А. Организация управления в сфере охраны общественного порядка. М., 1972; Основы научной организации управления и труда в органах внутренних дел /Под ред. Г. Г. Зуйкова. М., 1973; Теория управления в сфере правоохранительной деятельности /Под ред. В. Д. Малкова. М., 1985.
2 Омаров А. М. Управление и человек. М., 1989. С. 53.
3 Граждан В. Д. Деятельность и управление (Социологический анализ). М.. 1989.
С. 64.
В этом смысле изучение роли и места организационно-управленческой деятельности (как способов и методов проектирования и преобразования системы внутренних дел) в современном управления - проблема многоаспектная, которая требует учета, по крайней мере, следующих моментов:
а) правоохранительная функция государства потеряла бы свое значение, если бы не стремилась выразиться в деятельности по управлению процессами в правоохранительной системе на разных уровнях с использованием механизмов государственной власти, а также действий различных общественных сил по установлению контроля над этими механизмами с целью усиления влияния на их характер и содержание.4
В этом смысле управление органами внутренних дел представляет собой содержательную сторону политики государства в сфере внутренних дел. Оно является важнейшим фактором и условием реализации ее социально значимых функций, основное назначение которых сводится к интеграции различных общественных сил по обеспечению правопорядка и общественной безопасности. В данном случае уместно привести высказывание Г.В. Атаманчука, который усматривает смысл государственного управления в обеспечении в обществе, разделенном на множество социальных сил и интересов, определенного спокойствия, согласованности, целесообразности сознания, поведения и деятельности людей, гармонизации отношений и поступательного развития 5. Управление позволяет осуществлять научное обоснование приоритетных направлений развития системы внутренних дел, выверку целевых установок и стратегии их развития, минимизировать риск неблагоприятных последствий принимаемых решений;
б) согласно достаточно устоявшимся представлениям в современной науке, государственное управление, а следовательно и управление органами внутренних дел, можно рассматривать как в узком, так и широком смыслах. По мнению В.Е. Чиркина, «в узком смысле - это административная, исполнительно-распорядительная деятельность государства», «в широком смысле - это организующая, упорядочивающая деятельность государства, государственное регулирование различных общественных (а
4 См.: Пехтерев В. И. Принципы государственного управления в деятельности ОВД. Омск, 1980. С. 47.
5 Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. С. 36.
иногда - и некоторых личных) отношений путем деятельности всех ветвей государственной власти - законодательной, исполнительной, судебной, их органов, государственных служащих»6. Говоря о широком понимании государственного управления, Г.В. Атаманчук также считает, что это «практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу» 7.
Управление органами внутренних дел представляет собой целенаправленное воздействие органов государства, его учреждений, на стороны деятельности этих органов, поведение занятых в них сотрудников и коллективов. В этом смысле особенно актуальна разработка научно обоснованных способов эффективной организации правоохранительной деятельности ОВД, способствующих не просто повышению уровня ее рационализации, совершенствованию деятельности субъектов управления, но, главным образом, оптимизации объектов управления (в чем и заключается основной смысл и предназначение управления), а также способов их взаимодействия и взаимоотношений в системе внутренних дел.
В первую очередь акцентируем внимание на субъектах управленческой деятельности в сфере обеспечения экономической безопасности и особенностях их взаимодействия.
Органы внутренних дел представляют собой определенным образом обособленную по признаку профессиональной деятельности самостоятельную группу органов государства, имеющих свои четко определенные задачи.8 Эти задачи, по общему мнению, отечественных ученых состоят в восстановлении нарушенного права, например, в области гражданских правоотношений, либо в наказании правонарушителя, когда восстановить нарушенное право невозможно, либо в восстановлении нарушенного права и наказания одновременно, когда возможность восстановить нарушенное право имеется, но правонарушитель заслуживает еще и наказания. Решая эти задачи, органы внутренних дел защищают жизнь, здоровье, имущество граждан, их собственность, собственность государства, государственных, общественных и частных организаций, защищают государство, его институты, природу и т.д.9
6 Чиркин В. Е. Государственное управление. С. 11.
7 Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. С. 38.
8 Правоохранительные органы Российской Федерации. М., 2006. С. 9.
9 В данном случае мы согласны с мнением К.Ф. Гуценко и М.А. Ковалевым о том,
Деятельность органов внутренних дел характеризуется специфическими чертами, реализация которых призвана обеспечить полноту, всесторонность и обоснованность их выводов и решений: осуществляется в связи с сообщением о совершении преступления или правонарушения или в связи с необходимостью их предупреждения; осуществляется только на основании закона и в соответствии с законом; осуществляется лицами, состоящими на службе в органах внутренних дел; выражается в мерах юридического воздействия, основанных на законе; выражается в законных решениях, подлежащих исполнению любыми должностными лицами и гражданами; выражается в решениях, которые могут быть обжалованы в установленном законном порядке.
Органы внутренних дел для достижения своих целей выполняют ряд функций по раскрытию и расследованию преступлений и иных правонарушений; защите законных интересов граждан, их прав и свобод и т.д. Важной функцией органов внутренних дел является, как подчеркивалось выше, обеспечение экономической безопасности.
Однако, в обозначенном исследовательском аспекте представляется необходимым отличать органы внутренних дел от органов управления органами внутренних дел. Если органы внутренних дел осуществляют правоохранительную деятельность (в нашем случае по обеспечению экономической безопасности) в соответствии со своей компетенцией и полномочиями на соответствующей организационно-правовой основе, то во втором случае создаются и реализуются управленческие решения и действия по организации деятельности ОВД в сфере обеспечения экономической безопасности. То есть, органы внутренних дел как органы исполнительной власти государства органически включают в себя органы управления, осуществляющие исполнительно-распорядительную деятельность в исследуемой области.
Кроме того, в этом смысле вполне можно согласиться с достаточно устойчивым мнением о том, что содержанием деятельности органов управления, всех их подразделений составляет собственно управленческая, организационная деятельность, которая протекает в основном, в правовых формах. Правовые формы имеют властный характер и реализуются в об-
что к числу правоохранительных органов относятся только те государственные органы и соответствующие должностные лица, которые уполномочены выявлять преступления и расследовать (Гуценко К. Ф., Ковалев М. А. Правоохранительные органы: Учебник. М., 2002).
щеобязательных предписаниях, направленных к определенным адресатам.
Органы управления органами внутренних дел имеет многоуровневую, многофункциональную, сложную структуру, представляющую собой совокупность организационно оформленных групп людей, соединенных определенными связями, управленческими отношениями. Его деятельность ориентирована, прежде всего, на «отладку» процессов в системе органов внутренних дел. Правоохранительные функции, выполняемые органами внутренних дел, не могут не быть связаны с деятельностью по управлению процессами во всей системе органов внутренних дел на ее разных уровнях, с использованием механизмов государственной власти, а также действий по установлению контроля над этими механизмами с целью усиления влияния на их характер и содержание.10 Именно органы управления осуществляют научное обоснование приоритетных направлений развития системы органов внутренних дел, выверку целевых установок и стратегии ее развития.
Органы управления в своей совокупности представляют собой наиболее сложно организованную часть системы органов внутренних дел, сосредоточивающую в себе практически всю управленческую информацию и важнейшие средства воздействия. Такое их положение объективно о6условлено тем, что они призваны оказывать непосредственные управляющие воздействия на правоохранительные процессы, сознание, поведение и деятельность людей в правоохранительной сфере.
Можно иметь различные научно обоснованные программы в правоохранительной сфере, качественные и полные по объему законы, регулирующие деятельность органов внутренних дел, но если все это не будет претворяться ежедневно и по всем аспектам в жизнь, не будет переходить в организованную продуктивную деятельность органов внутренних дел, то оно останется благим пожеланием.
То есть, орган управления выступает в качестве системообразующего элемента организационной структуры системы органов внутренних дел. Его деятельность связана с формированием и реализацией управляющих воздействий. В научных работах можно обнаружить различные характеристики органа управления системы органов внутренних дел:
- функциональные, раскрывающие его в качестве структуры, выполняющей определенные функции;
10 Пехтерев В. И. Принципы государственного управления ... С. 47.
- социологические, рассматривающие его как коллектив людей, выделенный в порядке разделения труда в правоохранительной сфере для выполнения возложенных на него государственных задач;
- юридические, указывающие на наделение определенной структуры (коллектива людей) необходимой компетенцией (совокупностью функций и полномочий) либо государственно-властными полномочиями;
- организационные, делающие акцент на принадлежности данной (выделенной, самостоятельной) структуры к аппарату управления органами внутренних дел, на ее внутреннее построение - организацию элементов и их взаимосвязей.
Орган управления системы органов внутренних дел представляет собой единичную структуру, формально созданную государством для осуществления закрепленных за ней его целей и функций в правоохранительной сфере.
При этом органы управления ОВД (как часть государственного аппарата) по обеспечению экономической безопасности состоят между собой в многообразных связях, взаимодействуют посредством отношений различного характера и призванных активно претворять в жизнь основные задачи и функции государства в системе экономической безопасности.
Дело в том, что органы управления всей системы органов внутренних дел во многом соответствуют административно-территориальному устройству государства, а следовательно, имеют разветвленную и «пронизывающую» вертикаль, обеспечивающую прохождение, дифференциацию и конкретизацию управленческий информации, особенно директивной, обязательной, начиная с принятой на самой верхней точке власти, по всей иерархии органов внутренних дел соответствующим требованиям (нормам).
В настоящее время органы управления МВД имеют четырехуровневую структуру: Центральный аппарат МВД России (пятнадцать департаментов, Следственный комитет, ГКВВ) 11, аппараты Главных управлений по Федеральным округам, аппараты управлений МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации, аппараты управлений муниципального
11 Приказ Министра внутренних дел Российской Федерации от 10 ноября 2004 г. № 730 «Об утверждении структуры центрального аппарата Министерства внутренних дел Российской Федерации»; Приказ Министра внутренних дел Российской Федерации от 10 ноября 2004 г. № 731 «Вопросы подразделений (организаций), непосредственно подчиненных МВД России».
уровня (УВД, ОВД городов, районов).
Кроме того, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации от 19 июля 2004 года № 927, утвердившим Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации12, Министерство внутренних дел Российской Федерации (МВД России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, в том числе в сфере миграции. Руководство деятельностью МВД России осуществляет Президент Российской Федерации.
Таким образом, в Положении, по сути, закрепляется федеральный статус МВД России и определяется централизованная система подчинения региональных органов управления МВД России федеральным.
Соответственно в видовой состав органов управления по обеспечению экономической безопасности входят органы центрального аппарата МВД России - министр, руководители департаментов (ДЭБ МВД России, ДБОПиТ); органы управления на уровне федеральных округов - начальники, заместители, начальники ОРБ; на уровне субъекта РФ - министры (начальники), заместители МВД, ГУВД, УВД по субъектам РФ; на уровне городов, районов - начальники, заместители горрайлинорганов.
Общая социально-политическая направленность деятельности аппарата управления органов внутренних дел в сфере обеспечения экономической безопасности предопределена основными целями, задачами и функциями государства в целом в системе экономической безопасности.
Так, цели и задачи деятельности аппарата управления ОВД по обеспечению экономической безопасности есть сознательные (мысленные) представления о направлениях и ожидаемых результатах этой деятельности в исследуемой области. Различие между названными однопорядковы-ми категориями нам видится главным образом в степени общности воспроизведения в них направлений и предполагаемых результатов, то есть
12 В целях повышения эффективности деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации по защите прав и свобод человека и гражданина и в соответствии со статьей 32 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", Указом Президента Российской Федерации «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации (с изм., внесенными Указом Президента РФ от 05.11.2004 № 1407) от 19 июля 2004 г. № 927 было утверждено новое положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации.
в целях отражаются более долговременные и значимые, чем в задачах, характеристики деятельности. Формируясь как субъективный образ, цели (задачи) в то же время объективны по содержанию.
По нашему мнению, именно из многообразия условий и факторов существования органов управления ОВД по обеспечению экономической безопасности пименительно к интересам настоящего исследования целесообразно выделить, по крайней мере, несколько групп целей и задач аппарата управления ОВД в данной области.
Для нас принципиальным является положение о том, что цели (задачи) органов внутренних дел целесообразно подразделять на две группы: цели (задачи) общие, характерные для всех направлений деятельности ОВД, а также цели (задачи) конкретные, специфические для отдельных направлений. Так, для определения общих целей (задач) больше всего подходит то, что обозначено в ст. 1 Закона о безопасности, где подчеркнуто, в частности, что основными объектами, которые должны защищаться системой государственных органов, в том числе правоохранительных, являются: «личность - ее права и свободы; общество - его материальные и духовные ценности; государство - его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность». Это положение и следует считать основным ориентиром при раскрытии содержания общих целей и задач деятельности органов внутренних дел. Что касается органов управления ОВД всех уровней, то общие цели и задачи правоохранительной деятельности органов внутренних дел отражают наиболее общие потребности и тенденции, связанные с правоохранительным обеспечением нормального развития общества и его важнейших сфер, требующие активного и эффективного обеспечения со стороны аппарата управления органов внутренних дел. Эти цели и задачи аппарата управления ОВД всех уровней можно именовать общезначимыми, или «публичными».
Для подразделений ОВД по обеспечению экономической безопасности реализации возложенных на них полномочий предусматриваются свои, специфические цели (задачи). В частности, речь идет об ориентации деятельности данных подразделений всех уровней (федерального, регионального, местного) в соответствии с единой государственной стратегией обеспечения экономической безопасности. В такой стратегии отражается общая концепция борьбы с преступностью в экономической сфере, закрепляющая узловые направления деятельности государства по обеспечению
экономической безопасности на этапе реформирования российского общества. Стратегия должна предусматривать реализацию крупных, базовых, долгосрочных целей развития системы экономической безопасности.13
Главной стратегической целью развития системы правоохранительного обеспечения экономической безопасности, на наш взгляд, является достижение такого ее динамического состояния, которое обеспечивало бы соответствие деятельности всех ее подсистем и элементов реалиям дня, интересам личности, общества и государства, а также адекватное реагирование на новые экономические угрозы, связанные с обострением криминальной ситуации в экономической сфере.
Реализация стратегических целей обеспечения экономической безопасности органами внутренних дел, закрепляющих приоритеты государства в указанной области, должны, по нашему мнению, осуществляться:
а) в контексте общегосударственной политики реформирования российского общества;
б) посредством государственной координации деятельности различных институтов, организаций и учреждений, обеспечивающих экономическую безопасность;
в) с использованием внутренних и внешних федеральных, региональных и местных ресурсов - организационных, интеллектуальных, информационных, материальных, финансовых и др.
Цели и задачи аппарата управления ОВД отражают функциональную специализацию управленческой деятельности. В этом смысле, обращаясь к пониманию функций в исследуемом аспекте, отметим, что подавляюще большинство исследователей признает их сущностное значение в элементном составе управленческой деятельности.
Функции управления органами внутренних дел представляют собой конкретные виды управляющих воздействий, отличающихся друг от друга по предмету, содержанию и способу поддержания (преобразования) управляемых объектов или его собственных управляющих компонентов14. Однако сами по себе функции как реальное, целенаправленное влияние
13 Короткое А. П., Завидов Б. Д., Гусев О. Б. Преступления в сфере экономической деятельности // Российский следователь. 1999. № 4. С. 20 - 21; Основы борьбы с организованной преступностью /Под ред. В.С. Овчинского, В.Е. Эминова, Н.П. Яблокова. М., 1996. С. 222 - 224.
14 Тихомиров Ю. А. Государственность: крах или воскрешение // Государство и право. 1992. № 9. С. 38.
на управляемые явления, отношения или состояния, указывают лишь на основные направления его деятельности по решению главных задач ОВД. Управленческая деятельность (воздействие) должна быть соответствующим образом организована, смоделирована (характеризоваться логически следующими друг за другом стадиями), алгоритмизирована (осуществляться в определенной последовательности операций)15. Она должна направлять органы внутренних дел по наиболее оптимальному и результативному пути выработки и реализации управленческих решений, достижения поставленных целей. Функции управления органами внутренних дел органически связаны, таким образом, с методами управления, указывающими на последовательность необходимых действий в ходе решения той или иной управленческой проблемы.
Среди множества имеющихся в специальной литературе определений понятия функций управления (как социального, так и государственного) более обоснованными представляются те, в которых функции рассматриваются как составные специализированные части содержания управленческой деятельности, характеризующиеся определенной целевой самостоятельностью (автономностью) и качественной однородностью. В силу этого мы акцентируем внимание на органичности взаимной связи в содержании управленческой деятельности аппарата управления ОВД функций и государственно-властных полномочий (прав и обязанностей), выраженных в компетенции субъектов управления федерального, зонального, регионального и местного уровней. По нашему мнению, именно посредством компетенции обеспечивается единство и соотносимость (корреляция) функций с другими элементами содержания управления. А точнее, целей, задач и функций, с одной стороны, функций и методов — с другой. В частности, лишь будучи опосредованны конкретными полномочиями функции могут быть представлены как конечный этап реализации целей управляющей системы, за которым следует результат деятельности, в целом выраженный уже в параметрах работы объекта управления.
В практике правового регулирования аппарата управления органов внутренних дел фиксация нормативных моделей взаимоотношений, и прежде всего, схем взаимодействия управляющих субъектов, связана с разграничением компетенции каждого из них, в том числе и в сфере обе-
15 См.: Управленческие процедуры. М., 1988. С. 47.
спечения экономической безопасности.16 Путем государственно-властного установления компетенции, во-первых, четко фиксируется конкретный объем и содержание деятельности того или иного управляющего субъекта. При этом достигается единство и соотносимость функций с другими элементами содержания его деятельности.
Так, например, к исключительной компетенции МВД России относится разработка и осуществление мер по реализации государственной политики в сфере обеспечения экономической безопасности; на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельное принятие нормативных правовых актов по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации осуществляется федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации; определение основных направлений деятельности органов внутренних дел и руководство их деятельностью и т.д.
Что же касается аппаратов управления МВД, ГУВД, УВД субъектов Федерации, то они призваны лишь обобщать правоприменительную практику органов внутренних дел, в частности в области обеспечения и вносить на этой основе в МВД России и органы государственной власти субъекта Федерации предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации, нормативных правовых актов МВД России и законодательства субъекта Федерации.
Например, деятельность МВД России в большей мере сориентирована на разработку общей стратегии государственной политики в исследуемой сфере деятельности и совершенствование нормативно-правового регулирования. В то время как деятельность МВД, ГУВД, УВД субъектов Федерации - на реализацию установленных требований с учетом регио-
16 См. напр.: Иванов А. В. Компетенция аппаратов МВД, УВД в условиях федеративного государства // Оптимизация управленческой деятельности в органах внутренних дел. М., 1998. С. 135.
нальных особенностей.
Вместе с тем, следует еще раз подчеркнуть, чтобы система управления органами внутренних дел могла реализовать свои общественно значимые функции (превратиться в подлинный инструмент решения правоохранительных проблем в области обеспечения экономической безопасности), необходим соответствующий организационно-правовой механизм управления органами внутренних дел. По своей сущности такой механизм представляет собой совокупность отношений различных субъектов, взаимодействующих между собой в процессе организации управленческой деятельности по реализации общих и особенных интересов в правоохранительной сфере. Его содержание составляет комплекс взаимосвязанных компонентов, к которым относятся: законы и принципы управления, формы и методы управления, процедуры принятия и реализации управленческих решений и их результаты.
То есть организационно-правовой механизм управления органами внутренних дел - это, в первую очередь, совокупность методов и форм организации управляющего воздействия на органы внутренних дел, а также оптимизации взаимодействия между субъектом и объектом управления в правоохранительной сфере на основе изучения основополагающих закономерностей и тенденций развития правоохранительной подсистемы общества, и следования выработанным научным принципам17.
Важнейшими элементами организационно-правового механизма являются формы и методы управления. Методы представляют собой, в самом общем виде, систему знаний-предписаний, указывающей на пути и способы достижения целей и решения задач в правоохранительной сфере. Это способы или совокупность приемов, операций и процедур подготовки и принятия, организации и контроля выполнения управленческих решений, осуществляемых участниками управленческой деятельности.18 Что же касается методов управления, то их принято определять как способы (или приемы) осуществления организующего воздействия в отношениях
17 Анисимков В. М. К вопросу о понятии управления органами внутренних дел // Труды Академии управления МВД России. М., 1998. С. 22; Слепенков И. М., Аверин Ю. П. Основы теории социального управления. М., 1990. С. 167 - 168; Яськов Е. Ф. Теория социального управления. Словарь-справочник. М.: 1996.
18 См.: Колпаков И. И. Методы управления. Киев, 1997; Яськов Е. Ф. Методы управления. М., 1999; Ипякян А. П. Методы научной организации управления в ОВД. М., 1972.
субъектов и объектов управления. Методы выражают качественную сторону реализации функций управления и непосредственно связаны с характером соответствующих этим функциям государственно-властных полномочий.
Так, современная наука выделяет разнообразные методы, применяемые в государственном управлении вообще и управлении органами внутренних дел в частности.19 К общим методам управления, как правило, относят: административные (способы и приемы прямого и обязательного определения поведения и деятельности людей со стороны соответствующих управляющих компонентов государства); экономические (способы государственной управленческой деятельности, ориентированные на использование материальных стимулов, инициацию личной заинтересованности в правоохранительной сфере); социальные (направлены на оптимизацию условий труда, быта, досуга сотрудников, оказание им социальных услуг, вовлечение в процессы властеотношений, развитие общественной активности); морально-этические (включают в себя меры по воспитанию, разъяснению и популяризации целей и содержания управления в правоохранительной сфере, средства морального поощрения и взыскания, учет психологических особенностей характера и ориентации сотрудника и т.д.)20
При этом мы подчеркиваем опосредованность методов управленческой деятельности компетенционным признаком, а также важность видения строгой преемственности в нормативном закреплении функций и методов, обеспечивающих необходимое содержательное единство и целеустремленность действий звеньев аппарата управления. В правовой литературе имеются различные взгляды по вопросу о видах и конкретных наименованиях отдельных методов. Задачи настоящего исследования позволяют воспользоваться устоявшейся позицией, признающей наибольшую универсальность применения в государственном управлении таких общих групп методов, как методы убеждения и принуждения, а также прямого и косвенного воздействия. При этом последние могут быть с определенными оговорками и учетом общеупотребительной терминологии условно сведены к так называемым административным и экономическим методам
19 См.: Основы управления в органах внутренних дел. М., 1994.
20 См.: Роша А. Н. Профессиональная ориентация и профессиональный отбор в органах внутренних дел. М., 1991.
управления. В данном случае необходимо, в частности, видеть особенности реализации методов управления в сфере обеспечения экономической безопасности. Так, современная практика обеспечения экономической безопасности требует применения специфических методов управления: программно-целевого метода, превентивного предупреждения рисков и угроз и т. д.
Организационно-правовые формы управления органами внутренних дел по обеспечению экономической безопасности выступают в качестве способа выражения его содержания, т. е. способом организации взаимодействия субъекта и объекта, отношений между людьми, их совместной деятельности в управленческом процессе. То есть, методы управления указывают на последовательность действий субъектов в процессе решения управленческой задачи, а форма - на структуру отношений, связей между ними, она определяет те организационные рамки, в которых осуществляются эти действия.
Организационно-правовые формы, используемые в целях определения правового состояния правоохранительных органов и должностей в самих правоохранительных органах, а также их практической реализуемости имеют большое значение в придании им должной структурной организованности, рациональности функционирования и системности взаимодействия. Чем выше и «сильнее» правовой акт, дающий статусные характеристики элементам управления правоохранительными органами, правилам (нормам) поведения людей в управленческих процессах, тем больше у него возможностей обеспечивать целостность системы управления правоохранительными и поддерживать скоординированность управляющих воздействий различных уровней и видов (подсистем) его организационных структур. Важно также, чтобы сами формы правового регулирования управления правоохранительными органами были согласованы как по своему характеру, так и по содержанию, создавали в совокупности систему правового регулирования управления правоохранительными органами. Поэтому к формам правового регулирования управления правоохранительными органами предъявляется ряд требований, соблюдение которых способствует лучшей упорядоченности управленческих явлений, процессов и отношений в правоохранительной сфере. Имеется в виду, прежде всего, своевременность принятия (издания) соответствующих правовых норм и их актуальность по смыслу. Опыт показывает, что запаздыва-
ние в нормативном оформлении возникающих управленческих связей в правоохранительной сфере, приводит к тому, что качественно новые явления приходится искусственно «втискивать» в устаревшие правовые рамки, создает впечатление, будто правовые нормы вообще мешают управлению, сдерживают творческую инициативу «управляющих».21 Формы правового регулирования управления правоохранительными органами должны быть достаточно устойчивыми, стабильными. Нельзя без конца менять статусные состояния правоохранительных органов и должностей, не давая людям и обществу даже возможности их освоить, понять, применить на практике и оценить. Необходимо также уметь выбирать нормы, которые бы длительное время сохраняли свою способность отвечать запросам жизни. Многое зависит от полноты и внутренней согласованности правовых норм. Здесь целесообразно идти по пути создания крупных комплексных правовых актов, где бы управленческие феномены (элементы, их взаимосвязи, подсистемы) получали возможно исчерпывающее правовое оформление.
В данном случае вполне очевидно единство методов и форм, их органическая взаимосвязь.22 Так, например, реализация инновационных методов управления органами внутренних дел проблематична в рамках жестко централизованной системы управления в силу доминирования здесь только командно-административных управленческих отношений, жесткой регламентации и субординации деятельности людей.
В частности, следует отметить, что имея общую ориентацию на осуществление основных задач и функций государства в данной области, деятельность аппарата управления ОВД по обеспечению экономической безопасности как относительно обособленной части деятельности в целом государства характеризуется собственным содержанием, которое проявляется в соответствующих формах.
Однако в исследуемом контексте следует принимать во внимание следующие аспекты проблемы:
а) механизм управления органами внутренних дел по обеспечению экономической безопасности только в том случае становится средством реализации целевых установок и функций государства в сфере экономиче-
21 См.: Дюрягин И. Я. О понятии механизма реализации нормативных правовых актов // Механизм реализации нормативных правовых актов. Челябинск, 1995. С. 9.
22 Герасимов А. П. Закономерности управления правоохранительной деятельностью органов внутренних дел. М., 1988. С. 59 - 60; Яськов Е. Ф. Проблемы развития теории и практики управления в сфере правопорядка. М., 1999. С 16.
ской безопасности, когда методы и формы представляют собой не просто механический набор операций и процедур, а определенную последовательность субординированных и координированных, упорядоченных и регламентированных процедур и операций. Однако сложный характер проблем, решаемых в рамках системы управления органами внутренних дел, подразумевает необходимость сочетание методов и подбор адекватных особенностям их применения форм. Организационно-управленческая деятельность призвана так упорядочить и согласовать методы и формы воздействия на объекты управления, найти их оптимальное сочетание, чтобы был выработан алгоритм достижения конкретных государственных целей в системе экономической безопасности.23 Управление ориентировано на поиск такого состава и содержания приемов, операций и процедур в ходе осуществления управленческой деятельности, такого порядка взаимодействия людей, которые позволяли бы наиболее полно выявить и согласовать интересы объекта и субъекта в системе экономической безопасности. В этом смысле механизм управления органами внутренних дел призван взаимоувязать цели, средства и результаты управления;
б) любую управленческую процедуру, применяемую для решения той или иной проблемы в правоохранительной сфере нельзя мыслить в качестве «панацеи», пригодной для всех случаев и на все времена. Многомерность объектов правоохранительной системы требует сложных методов и методик целенаправленного воздействия. Но даже если и достигается трансформация объектов в нужном направлении, то не прекращается процесс трансформации свойств, качеств, отношений самих объектов, требующий постоянного учета обратных связей в управленческой деятельности, внесения в нее необходимых корректив. Именно это позволяет говорить о механизме управления как сложной системе, объединяющей совокупность как практических, так и познавательных методов.
Только в этом случае механизм управления органами внутренних дел приобретает необходимый операционально-прагматический характер. Его суть в том, что сами формы и методы управления органами внутренних дел должны постоянно корреспондироваться с целями и результатами управляющих воздействий на объекты правоохранительной сферы;
23 См.: Иванов Н. Н. Организационный механизм реализации управленческих решений в ОВД. М., 1999; Сухарев В. Ф. Организационный механизм решений в ОВД. М., 2002.
что собственно практические методы не должны абсолютизироваться, а проходить постоянную сверку с массивом вновь полученного знания, стимулируя, таким образом, «запуск» нового витка освоения правоохранительной сферы с помощью ресурсов и средств управления. Только так возможно постоянно осмысливать новые законы в криминальной среде, позволяющие обществу и государству находить верное решение проблем, а сам механизм превращать в институт управленческих инноваций, выработки правоохранительной тактики и стратегии.
