К вопросу о функциональной структуре системы управления ОВД в контексте решения современных задач правоохранительной деятельности Текст научной статьи по специальности «Право»

К ВОПРОСУ О ФУНКЦИОНАЛЬНОЙ СТРУКТУРЕ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ОВД В КОНТЕКСТЕ РЕШЕНИЯ СОВРЕМЕННЫХ ЗАДАЧ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

CJ

Ol

Z

О)

о о

CJ

о о о

Q.

со s

H

о

0

1

о я с о m ф VO >5

о *

о ф

у s

s

0

1

о *

о

s

ф

ч

я *

< s

I H

о ф

со

Верстова М.Е.,* Полежаева С.А., ** Поляков А.Н.,*** Романовский И.Л. ****

The actual work stipulates the problems of the Department of Internal Affairs system administration providing in the context of the administrative reform, its adduction of functional and structural parameters to the condition relevant for reaching the social and political and law enforcement reforming goals.

Качественное обновление общества, становление рыночной экономики, построение демократического правового государства и многие другие задачи требуют от органов внутренних дел оперативной модернизации - приведения системы в состояние, позволяющее не только гарантировать экономическую безопасность личности, общества и государства, но и обеспечивать совершенствование системы управления ОВД в контексте административной реформы, приведения ее функциональных и структурных параметров в состояние, соответствующее достижению социально-политических и правоохранительных целей реформирования.

Важнейшей составляющей процесса функционирования органов внутренних дел является управление. Более того, в контексте решения современных задач правоохранительной деятельности управление выступает в качестве важного внутреннего резерва, способного не только адаптировать деятельность органов внутренних дел к современной динамичной, не всегда предсказуемой оперативной обстановке, но и значительно повысить эффективность их деятельности.

Как показывает практика, важные и серьезные решения, направленные на повышение эффективности деятельности органов внутренних дел, ее приведения в соответствие с возрастающими требованиями и изменяющимися условиями в Российской Федерации, неизбежно связаны с организационно-управленческими преобразованиями (рациональной,

обоснованной организацией системы управления ОВД, осуществляемой ими правоохранительной деятельности). Следовательно, в организации деятельности органов внутренних дел главная роль принадлежит организационно-управленческим факторам в повышении эффективности выполняемых правоохранительных функций. В научной литературе отмечалось: «Применительно к управлению органами внутренних дел эффективность управления выражается в достижении целей борьбы с преступностью и охране общественного порядка... Цели управления обусловливают характер и объем функций, возлагаемых на управляемую систему и соответствующие ее элементы. Функции же, выполняемые системой, в частности органом внутренних дел, определяют содержание и объем его работы. Поэтому следует отчетливо представлять, что содержание деятельности каждого органа внутренних дел составляют его функции, а его структурное построение (организация) - это лишь форма данной управляемой системы, или, иначе говоря, форма, в которой реализуются функции органа внутренних дел»1. Отметим, что в данном определении эффективность управления органами внутренних дел связывается с достижением целей борьбы с преступностью и охраной общественного порядка, которые далее обозначаются основной социальной функцией органов внутренних дел, осуществляемой специфическими средствами и методами в пределах своей подведомственности.

Кандидат юридических наук. Кандидат юридических наук, доцент. Кандидат юридических наук. Кандидат юридических наук.

Вышеуказанные положения, касающиеся того, что эффективность деятельности органов внутренних дел предполагает выявление и точное определение объективно необходимых функций систем всех уровней и назначения, что организационная структура органа внутренних дел должна соответствовать именно этим, а не другим функциям, сохраняют свою актуальность и в современный период. В частности, заслуживает поддержки мнение Ю.Е. Аврутина о том, что реальным инструментом повышения эффективности деятельности ОВД является совершенствование управления: « ...После долгих лет недооценки, а подчас и откровенного игнорирования необходимости организационного обеспечения деятельности органов внутренних дел, сейчас вновь проблемам совершенствования планирования, аналитической работы, контроля и проверки исполнения уделяется самое пристальное внимание. Однако в практической деятельности органов внутренних дел именно управление, организационная работа остаются одним из самых узких мест»2. К сожалению, это важнейшее положение о необходимости совершенствования организационного обеспечения деятельности ОВД сведено им к аналитической работе как инструменту оценки и измерения эффективности их функционирования, планированию и контролю как ведущим организационно-правовым средствам совершенствования деятельности служб и подразделений.

Рассматривая содержание и сущность функциональной структуры системы управления ОВД, следует более четко определиться с понятием «управление», т. к. именно оно лежит в основе данных категорий. В этой связи представляется необходимым обратить внимание на само понятие «система», а также определить свое виденье соотношения понятий «управление» и «организация», поскольку до настоящего времени данный вопрос является дискуссионным. Актуальность и необходимость рассмотрения обозначенных вопросов обусловлена также тем, что органы внутренних дел представляют системы-организации, а управление ими принято рассматривать в качестве функции организованных систем, обеспечивающих сохранение их целостности, структуры, поддержание режима функционирования в соответствие с заложенной программой. При этом совершенствование системы управления тесно связано с глубокой рационализацией деятельности его

аппаратов, которая включает в себя комплекс мер, предусматривающих как уточнение функций системы управления3, так и внедрение научно обоснованных разработок по их совершенствованию.

Отметим, что функции управления предназначены для упорядочения деятельности самой системы органов внутренних дел, предполагая различные виды управленческой деятельности, осуществляемой в целях обеспечения успешного выполнения основных функций. Отнесение к функциям управления того или иного вида деятельности основывается на использовании ряда критериев: непосредственной направленности данной деятельности на решение задач управления; невозможности осуществления без нее управления; сложности ее содержания, предполагающей возможности выделения ряда частных функций для конкретной функции подвидов управленческой деятельности; относительной ее самостоятельности. Учитывая вышеизложенные критерии, мы можем отнести к функциям управления такие виды управленческой деятельности, как прогнозирование, планирование, организация, регулирование, контроль. Как и основные, функции управления - объективно необходимые виды деятельности, которые не могут быть избраны произвольно. Поскольку исходят из цели управления, из возможностей ее достижения путем осуществления совершенно определенных видов работы. Вместе с тем в отличие от основных функций, состав и содержание которых полностью зависят от объектов воздействия, столь же разнообразны и универсальны. Аналитическая работа, планирование, контроль как содержательные функции процесса управления обеспечивают: аналитическая работа - оценку внешних и внутренних условий функционирования органа внутренних дел, отбор вариантов управленческих решений, оценку степени их выполнения; планирование - координацию сил и средств органа внутренних дел, методическое, материально-техническое и ресурсное обеспечение мер по их реализации; контроль - выявление рассогласования между заданным и реальным состоянием органа внутренних дел, выявление причин рассогласования и степени допустимости.

Управление как целенаправленное воздействие на объект управления представляет по своей сути организующее воздействие, придающее упорядоченность и согласованность частям этого объекта в

сч

О!

О) О О СЧ

О

о о о.

со

I-О

0

1

о я с о т ф ю

О *

О ф

У

2

0

1

о *

о

2

ф

■а

я <

I I-

О ф

со

СЧ

Ol

Z

0) о о сч

о о о

Q. С[ CQ

s

I-

о

0

1

о я с о т ф VO >s о

о ф

у

S

2

0

1

о *

о

2 ф d

я *

<

S I

н

о ф

со

целях его эффективного функционирования. Следовательно, функция управления есть объективно необходимая, относительно самостоятельная часть управленческой деятельности (элемент управления), характеризующаяся специфическим содержанием, особой пространственно-временной формой выражения. В то же время при рассмотрении систем управления необходимо указать и на то, что организующее начало управления не может сводиться только к организующему характеру воздействия на объекты управления. Как уже отмечалось, возможность такого воздействия, его эффективность зависят от того, как организованы сам субъект управления и выполняемые им функции, как организован процесс управления (выработка, принятие, исполнение управленческих решений). Во-первых, управлению как деятельности, для ее успешного осуществления, должен быть присущ организованный (упорядоченный, согласованный) характер, во-вторых, каждая из функций управления требует соответствующей ее организации, в-третьих, управление не только должно быть направленным на оказание организующего воздействия на объекты управления, важно и то, чтобы само это воздействие было организованным, согласованным, скоординированным, а не представляло плохо увязанные, возможно даже противоречащие друг другу, разрозненные воздействия.

По мнению ученых: «Управление представляет собой осуществление организационных функций, обеспечивающих достижение в процессе совместной деятельности людей поставленных целей»4; «Управление есть целенаправленная организующая деятельность, т. е. деятельность по установлению или изменению связей, обеспечивающих согласованность (координацию) совместного труда и общежития людей»5; «Управление... всегда направлено на организацию и упорядочение систем»6. В теории широко распространено понимание управления как непрерывного процесса воздействия на управляемые объекты для достижения оптимальных результатов. Процесс этот не возникает из ничего, даже при условии, когда известно из чего он складывается. Управление как процесс воздействия требует соответствующей его организации. В связи с этим, как уже было отмечено, в научной литературе утвердилось понятие «организация управления». Дело не только в том, что управлению должен быть придан упоря-

доченный, т. е. организованный характер, включая организованность выполнения его функции анализа, планирования, контроля (при этом важно то, чтобы само воздействие на объекты управления было также организованным, а не спонтанным).

Следовательно, организационная сущность управления выражается не только в его организующем воздействии на управляемые объекты, но и в организованности субъекта управления, определяющего и реализующего способы и средства воздействия, т. е. является свойством системы-организации в целом.

Обратимся к вопросу о том, что означает само воздействие на объект управления, на что оно направлено, изменение чего преследует (воздействие имеет преимущественно организующий характер, который признается и отмечается большинством специалистов). Естественно, что воздействие на управляемый объект имеет определенные цели и может включать в себя их изменение. В то же время достижение этих целей, как правило, связано с соответствующими организационными изменениями (установлением нового порядка, ликвидацией или введением новых функциональных и структурных элементов, усилением или ослаблением централизованного начала, изменением отношений субординации и координации и т. д. и т. п.). Систему управления в научной и учебной литературе принято представлять в общем виде как единство управляющей (субъект управления) и управляемой (объект управления) подсистем, возникающих и поддерживаемых благодаря информационному обмену между этими подсистемами через каналы прямой (от субъекта к объекту) и обратной связи, а также информационной связи системы управления с внешней средой7. Как объективно необходимая функция, обеспечивающая упорядочение, согласование совместной деятельности по достижению определенных целей и решение необходимых задач, управление выражается в воздействии субъектов управления на соответствующие объекты. В целом речь идет об управленческом воздействии, постольку оно как упорядывающее и согласующее имеет организующий характер.

Все социальные системы управления имеют свою структуру, которая представляет собой набор определенных и определенным образом расположенных и взаимосвязанных элементов, входящих в данное системное образование. Применительно к организации и деятельности органов

внутренних дел эти признаки системы проявляются весьма отчетливо. Основными факторами, предопределяющими то или иное структурное построение системы управления, являются:

• характер выполняемых функций внешнего и внутреннего управления;

• территориально-отраслевой принцип построения органов государственного управления нашей страны, отражающий федеративное устройство нашего государства8.

Следует отметить, что органы внутренних дел принадлежат к социальным искусственным системам, обычно называемым системами-организациями. При этом по критерию открытости или закрытости они преимущественно открытые, по степени же организованности они могут быть в разном состоянии упорядоченности, в зависимости от которой соответственно в большей и меньшей мере организованности. Поскольку органы внутренних дел относятся к системам-организациям, они по определению являются организованными, ибо представляют в любом случае относительную определенность своего состояния.

В ряду приведенных выше признаков систем, на наш взгляд, бульшего внимания заслуживают целостность, организация, структура, функционирование и развитие9. Понятие «организация» представляет свойство системы, призванное подчеркнуть упорядоченность ее элементов, определенное их место и взаимосвязь. Еще одним понятием, с которым связывают свойства системы, является «структура».

Наиболее распространенные определения понятия «структура» свидетельствуют о том, что ее сущность зачастую сводится к сущности таких родственных понятий как «система», «организация», что не способствует реализации познавательных функций каждого из них, а ведь главное в методологии системного подхода заключается в том, что система как научная категория исполняет гносеологическую роль. Обратимся к некоторым понятиям структуры: «Структура есть совокупность взаимосвязанных элементов, в более развернутом определении под структурой понимается «строение и внутренняя форма организации системы, выступающая как единство устойчивых взаимосвязей между ее элементами»10. Здесь мы видим фактически отождествление структуры и организации в ее статичном представлении как свойства системы характеризующее упорядоченность ее элементов, их место и взаимосвязь. В данном

определении имеет место как раз случай определения сущности одного понятия через аналогичную сущность другого (структура как строение, форма организации). Определяя в частности структуру как внутреннее строение системы, нельзя ограничивать его статичным представлением набора (количества) элементов, из которых она состоит (это скорее относится к свойству целого), и их пространственным расположением, местом (это уже больше относится к организации), опуская при этом, отвлекаясь от определенных сторон и свойств элементов, характера, направленности и содержания их взаимосвязей. Отметим, что структуру того или иного органа внутренних дел, обладающего определенным интегративным системным качеством, нельзя сводить к одному лишь набору его служб и подразделений, их функциональному, иерархическому месту и связям.

В контексте решения современных задач правоохранительной деятельности, рассмотренное выше соотношение понятий «система» и связанных с ним понятий «целостность», «организация» и «структура» имеют важное значение при анализе системных свойств органов внутренних дел и оценке их функциональной структуры системы управления ОВД, а также в качестве средства эффективного функционирования органов внутренних дел. Поскольку в данном случае речь идет о системах-организациях, которые в теории систем относят к искусственным, возникает необходимость обратить внимание на то, что создаются они для определенных целей. Поэтому эффективность их деятельности всегда связана с ее целями, которые обоснованно считают системообразующим признаком подобного рода органов (организаций). Для систем-организаций, которые создаются сознательно и целенаправленно, в качестве системообразующего начала выступает не только цель (декларируемая или неафишируемая), но в неменьшей мере и ее организация. Если системообразующее начало цели выражается в том, что она задает постановку необходимых для ее достижения задач, определение соответствующих функций, для выполнения которых создается система-организация (органы внутренних дел), то системообразующее начало организации заключается в формировании целостности, упорядоченности места, роли и характера взаимосвязей частей системы, в придании различным их сторонам необходимых свойств и черт, делающих систему способной эффективно

сч

О!

О) О О

сч

о о о о.

со

н о

0

1

о я с о

т ф

ю

>5

о *

о ф

У

2

0

1

о *

о

2

ф

13

я <

I

н

о ф

со

СЧ

Ol

Z

0) о о сч

о о о

Q. С[ CQ

s

I-

о

0

1

о я с о т ф VO >s о

о ф

у

S

2

0

1

о *

о

2 ф d

я *

<

S I

н

о ф

со

функционировать. Как системообразующее начало в искусственно создаваемых системах, организация формирует у них соответствующие системные свойства, обеспечивающие эффективное функционирование. Отметим, что при построении любой системы и ее внутренней структуры, необходимой для осуществления той или иной деятельности, ключевым является вопрос об определении и уточнении осуществляемых функций. В этой связи, одним из центральных элементов системы управления органов внутренних дел является ее функциональная структура, обусловливающая организационное построение системы, взаимосвязи и взаимозависимости ее звеньев, распределение между ними ролей и компетенции.

Все функции, осуществляемые системой органов внутренних дел (как социальной системой) по направлениям решаемых задач, подразделяют на три вида: основные, обеспечивающие (ресурсные и штабные (управленческие)11. Основные функции реализуются отраслевыми структурными подразделениями органов внутренних дел. Однако необходимо учитывать, что степень и формы реализации названных функций во многом определяются уровнем управления, на котором находится соответствующие структурные подразде-ления12. По мнению О.В. Перевозчикова, функциональная структура управления в самом упрощенном виде - это совокупность основных нормативных документов, определяющих цели, задачи и функции, возложенные на аппарат и его руководите-ля13. Функциональная структура системы органов внутренних дел строится в соответствии с осуществляемыми ею функциями (основные, обеспечивающие, управленческие), распределение объемов которых между структурными подразделениями обуславливается объективными и нередко субъективными факторами. В этой связи, эффективность деятельности органов внутренних дел по реализации функций в значительной мере достигается формированием четкого организационного построения системы, созданием рациональных организационных структур управления.

Следует отметить, что в последние годы активизировалась работа по реализации Концепции административной реформы в Российской Федерации применительно к органам внутренних дел в контексте решения современных задач правоохранительной деятельности. Ввиду частого изменения ситуации в стране за последний период, на практике было оп-

робовано большое количество самых разнообразных форм организации органов внутренних дел, а также различных методов управленческой деятельности. Как известно, управленческая деятельность связана со всеми сторонами существования и функционирования органов внутренних дел, но организационное воздействие на построение системы таких органов, а также процесс их функционирования осуществляются не всегда комплексно и скоординированно. При этом следует отметить особую значимость организационного механизма ОВД, его способность оперативно реагировать на современные изменения. В связи с этим актуальным и своевременным является Приказ Министра внутренних дел от 30 декабря 2007 г. № 1220 дсп «О некоторых организационных вопросах и структурном построении органов внутренних дел Российской Федерации», регламентирующий оптимизацию структурного построения органов внутренних дел Российской Федерации с учетом изменений, произошедших в законодательстве Российской Федерации, особенностей территориальной организации местного самоуправления, демографической ситуации и складывающейся криминальной обстановки.

При оценке социальной эффективности деятельности ОВД, как управляемой системы, не следует жестко разграничивать правоохранительные цели и цели управления этой системой, так как она представляет единство управляющей и управляемой подсистем, цели которых не могут не совпадать. Различия между этими подсистемами заключаются не в целях, а в содержании выполняемых функций, используемых средствах и методах для достижения общих целей функционирования системы ОВД14. Воздействие вышестоящих звеньев системы ОВД на нижестоящие, начальника на руководимое подразделение, службу преследует определенные цели, решение тех или иных задач, изменение их приоритетов. Все это, как правило, связано с соответствующими организационными новеллами: установление нового порядка; введение новых или ликвидация существующих структурных элементов, должностей; усиление или ослабление централизованного начала; расширение или ограничение полномочий; изменение характера и содержания субординационных отношений между субъектом и объектом управления и много др. Организующее начало управления выражается не только в характере его воздействий. Оно присутствует в содержании

процесса управления как последовательность действий, состоящих в подготовке, принятии и реализации управленческих решений. В основе организующего воздействия на управляемые объекты лежит не что иное, как управленческое решение, определяющее цели, способы, формы соответствующего воздействия. Некоторые авторы называют его целенаправленным управленческим импульсом в форме решений, обеспечивающих устойчивость системы, ее перевод в новое состояние и эволюцию в нужном направлении15. Одним из родовых признаков управленческих решений (в отличие от решений иного характера) является присутствующее, содержащееся в них явно или опосредованно организующее начало. Чтобы убедиться в этом, достаточно обратиться к таким формам управленческих решений ОВД как различные планы, ведомственные нормативные акты. Следовательно, эффективность организующего воздействия прежде всего зависит от обоснованности принимаемых управленческих решений, разработка которых представляет технологическую область управления, где научные методы и в целом современные управленческие технологии долж-

ны находить наибольшее применение16. Что касается части процесса управления, связанного с исполнением решений, их практической реализацией, то организующее начало здесь лежит на поверхности, так как должное претворение решений в жизни, ведущее к достижению поставленных целей, во многом зависит от организационных усилий руководителей, аппарата управления, их умения практически организовать выполнение принятых решений. Отметим, что к одной из задач организации, как функции управления, относят и организацию исполнения управленческих решений 17. На наш взгляд, отношение к управлению ОВД не может сводиться только к деятельности аппарата управления, охватываемой функциями анализа, прогнозирования и планирования, контроля, технологическими процедурами подготовки, принятия, организационного обеспечения исполнения управленческих решений. Необходимо более широкое содержательное понимание управления, его направленности на достижение целей функционирования ОВД как управляемой системы, в которой субъекты и объекты управления должны образовывать целостное единство.

Литература и примечания

1. Туманов Г.А. Организация управления в сфере охраны общественного порядка. — М., 1972. С. 112-125.

2. Аврутин Ю.Е. Эффективность деятельности органов внутренних дел (опыт системного исследования). — СПб., 1998. С. 5.

3. Более подробно см.: Теория управления в сфере правоохранительной деятельности: учебник / под ред. В.Д. Малкова. - М.: Академия МВД СССР, 1990. С. 124.

4. Административное право. — М., 1968. С. 7.

5. Петров Г.И. Предмет науки социального управления // Советское государство и право. 1968. № 6. С. 77.

6. Туманов Г.А. Организация управления в сфере общественного порядка. — М., 1972. С. 25.

7. Аврутин Ю.Э. Эффективность деятельности органов внутренних дел (государственно-правовые, социальные и организационные аспекты изучения, оценки, проектирования): автореф. дисс. ... д-ра юр. наук. — СПб.; Аврутин Ю.Э. Эффективность деятельности органов внутренних дел (опыт системного исследования) — СПб., 1998; Основы теории управления: учебник. — М., 2003. С. 255.

8. Основы управления в органах внутренних дел: учебник / под ред. А.П. Коренева. — М., 2001. С. 56.

9. Целостной может быть признана система, представляющая функционально-структурно-организационную завершенность. Организационная целостность — это свойство системы не только по составу ее элементов (частей), а главное по их упорядоченному месту и взаимосвязям.

10. Более подробно см.: Касьян В.Ю. Оценка организации правоохранительной деятельности органов внутренних дел (вопросы методологии): дис. ... канд. юр. наук. — М.: Академия управления МВД России, 2007. С. 93-94.

11. В данном случае имеются в виду не функции управления, а функции системы органов внутренних дел, которые закреплены в соответствующих нормативных актах. При этом каждое из направлений классифицируется по содержанию. Так, основные функции подразделяются на предупредительно-профилактические, борьбу с преступностью и т. д.; обеспечивающие подразделяются на функции кадрового, финансового, технического, информационного и правового обеспечения и управленческие — на функции учета, анализа прогнозирования, планирования, организации, мотивации, регулирования и контроля. Более подробно см.: Перевозчиков О.В., Сухарев В.Ф. Методические основы проектирования функциональной структуры органа внутренних дел. — М., 1996. С. 5.

12. Для реализации основных функций в органах внутренних дел необходимо создание определенных условий и предпосылок, которые немыслимы без решения кадрового, материального, технического, финансового, правового обеспечения. Поэтому наряду с подразделениями, реализующими основные функции, в органах внутренних дел созданы подразделения, осуществляющие и обеспечивающие функции.

13. Перевозчиков О.В. Система оценки эффективности управленческой деятельности: лекция. — М.: Академия МВД РФ, 1998. С. 7.

14. Касьян В.Ю. Оценка организации правоохранительной деятельности органов внутренних дел (вопросы методологии): дис. ... канд. юр. наук. — М: Академия управления МВД России, 2007. С. 14.

15. Теория управления в сфере правоохранительной деятельности. — М.: Академия МВД СССР, 1990. С. 5-6.

16. Яськов Е.Ф. Теория и практика социального управления: словарь справочник. — М.: Академия управления МВД России, 1997.

17. Ипакян А.П., Бациев С.С. Структура механизма стратегического управления // Стратегическое управление в органах внутренних дел. — М.: Академия управления МВД России, 2000. С.18.

сч

О!

О) О О

сч

о о о о.

со

н о

0

1

о я с о

т ф

ю

>5

о *

о ф

У

2

0

1

о *

о

2

ф

13

я <

I

н

о ф

со