CC BY
235
КОРРУПЦИЯ
УДК 343.9 ББК 67.51
П.А. Скобликов
КОРРУПЦИОННЫЕ И ИНЫЕ НАРУШЕНИЯ ПРИ РАССМОТРЕНИИ ОБРАЩЕНИЙ ГРАЖДАН. ВОЗМОЖНЫЕ МЕРЫ ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ
Аннотация: Назрела необходимость подготовить и издать постановление Пленума Верховного Суда РФ, в котором были бы разъяснены сложные вопросы, возникающие или могущие возникнуть у судов при рассмотрении дел о правонарушениях, предусмотренных ст. 5.59 КоАП РФ.
Ключевые слова: обращения граждан; схемы ухода чиновников от рассмотрения обращений граждан; коррупция; прокуратура; суды.
P.A. Skoblikov
CORRUPTION AND OTHER VIOLATIONS IN THE CONSIDERATION OF THE APPEAL OF CITIZENS. POSSIBLE PREVENTIVE MEASURES
Summary: There is a need to prepare and issue a resolution of the Plenum of the Supreme Court of the Russian Federation, which would explain the complex issues that arise or may arise in the courts when considering cases of offenses under Art. 5.59 of the Code of Administrative Offenses of the Russian Federation. Key words: appeals of citizens; schemes of avoiding of the considering appeals of citizens by officials; corruption; prosecutor's office; the courts.
1. Значение права граждан на обращение в органы публичной власти для благополучия личности и общества. Право граждан на обращение к субъектам публичной власти предусмотрено в ст. 33 Конституции РФ. Столь высокий статус закрепления права не случаен. Оно призвано обеспечить реализацию ряда других основополагающих прав личности:
- участвовать в предоставленных законом пределах в принятии и реализации решений, затрагивающих интересы отдельного гражданина (граждан);
- контролировать исполнение указанных решений;
- искать и получать информацию;
- вступать в диалог с субъектами, осуществляющими функции публичной власти, в целях отстаивания как индивидуального, так и публичного интереса, связанного с поддержанием и обеспечением законности и конституционного правопорядка;
- пользоваться эффективными средствами правовой защиты и быть под защитой в случае нарушения своих прав.
Через право на обращение в органы власти граждане реализуют одно из необходимых и значимых правомочий комплексного конституционного права: на участие в управлении делами государства и в местном самоуправлении.
Как отметил Конституционный Суд РФ, право граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления является инструментом взаимодействия личности и публичной власти, а потому в силу статей 2, 15, 17, 18 и 45 Конституции РФ должно обеспечиваться законодателем, который обязан установить эффективный механизм его реализации и защиты [7]. Соглашаясь с этим, добавим, что обеспечение реализации рассматриваемого права на практическом (правоприменительном) уровне представляет собой важнейшую задачу органов исполнительной и судебной власти.
Граждане обращаются в государственные и иные органы с предложениями, запросами, ходатайствами, заявлениями, жалобами и т.п., при этом среди обращений преобладают заявления и жалобы. Некоторые исследователи предлагают классифицировать обращения на традиционные (универсальные), специальные и частные (дополнительные) [9, с. 45-46].
Обращения, как правило, связаны с вопросами жилья, предоставления коммунальных услуг, доступности и качества образования, медицинской помощи, обеспечения безопасности, правосудия и исполнения судебных решений, работы общественного транспорта, экологии, реализации гражданских прав и свобод, защиты от преступлений и других правонарушений. Представить исчерпывающий перечень непросто, но все обращения, как правило, существенны. Они отражают те или иные стороны не только быта, но и бытия современного человека.
От того, насколько эффективно - своевременно, правильно, полно - органы публичной власти реагируют на обращения граждан, зависит благополучие и счастье людей, а, значит, и общества в целом. Это главный критерий прогресса (или регресса) современного общества, показатель его приближения к моделям социального и правового государства.
2. Типичные схемы ухода чиновников от правильного и объективного рассмотрения обращений граждан. При обсуждении практических вопросов реализации конституционного права граждан на обращение необходимо принять во внимание давно сложившиеся и показавшие свою живучесть схемы уклонения чиновников от правильного и объективного рассмотрения обращений граждан, а по сути - схемы противодействия такому рассмотрению.
Как показало наше исследование, подобные схемы имеют широкое распространение и призваны, прежде всего, оптимизировать и минимизировать нагрузку на бюрократический аппарат. Вместе с тем у них есть коррупционная и коррупциогенная составляющие.
Во-первых, чем бы ни было в действительности обусловлено применение схем, столкнувшиеся с ними граждане зачастую приходят к мысли, что легальным путём разрешить свои проблемы они не смогут. Альтернативой
же является поиск и установление коррупционных отношений.
Во-вторых, в ряде случаев, когда коррупция приобрела системный характер, обращения граждан не разрешаются надлежащим образом потому, что в этой системе у каждого действия есть цена - так называемая цена вопроса. И если гражданин не заплатит, проблема не решится.
В-третьих, популярны схемы и тогда, когда граждане обращаются с жалобами на коррупцию. В этом случае схемы порой становятся приёмами противодействия попыткам разоблачить и привлечь к ответственности коррупционеров.
Таким образом, применение описанных схем: а) способствует коррупции, б) предстаёт как её проявление, в) является технологией её сокрытия и сохранения.
2.1. Футбол. Одна из схем получила наименование «футбол» - по ассоциации с футбольным мячом, который игроки передают друг другу в различные части поля. Другое название этой схемы - пустить по кругу. В самом общем виде она заключается в том, что обращение гражданина последовательно пересылается в различные государственные органы, и, в конечном итоге, его, зачастую, получает тот, кто не вправе предпринять какие-либо меры либо даже тот, на кого подана жалоба.
Вот показательный пример работы данной схемы. Несмотря на многочисленные ходатайства, жалобы и помощь юриста, гражданин в течение года не мог добиться своевременных и эффективных действий от судебного пристава-исполнителя, обязанного взыскать в его пользу крупный долг со страховой фирмы. Напомним, в соответствии с законом исполнительное производство должно быть окончено не позже, чем через два месяца с момента его начала. Тогда взыскатель обратился в прокуратуру одного из административных округов Москвы с заявлением, содержащим факты и ссылки на нарушенные нормы законодательства об исполнительном производстве, о привлечении пристава к уголовной ответственности за халатность. Написал, что предполагает коррупционные мотивы бездействия должностного лица.
Прокуратура перенаправила это заявление руководителю судебного пристава-исполнителя. И это при том, что служба судебных
приставов должностные преступления не расследует, о чём в прокуратуре не могли не знать! Более того, в заявлении указывалось, что недобросовестного пристава, возможно, прикрывает его руководитель, что они в сговоре, а закон запрещает направлять заявление тому, на кого жалуются! Тогда гражданин подал жалобу выше по инстанции: сначала в городскую прокуратуру, а затем и в Генеральную прокуратуру РФ. Но его и там отфутболили, вновь и вновь пересылая жалобу тем, на кого он жаловался.
Рассматриваемую схему, как и другие, которые описаны ниже, практикуют не только чиновники-коррупционеры. Многие госслужащие стремятся облегчить себе работу, переложив её на других. Это обстоятельство позволяет коррупционерам легче затеряться среди серой массы нерадивого чиновничества, так как действия коррупционеров трудно отличить от обычного поведения чиновников, с изобретательностью уклоняющихся от исполнения своих прямых обязанностей, если они считают их обременительными, невыгодными по экономическим, политическим или иным соображениям.
2.2. Отписка. Другая схема получила неофициальное название «отписка» - в ответ на обращение гражданина ему направляется унифицированный ответ типа: «Ваша жалоба тщательно проверена, оснований для её удовлетворения не усматривается». Для непосвящённых подобный документ выглядит убедительно и законно. На самом же деле на «проверку» жалобы у служащего ушло всего несколько минут. Порой текст может быть и более длинным, что не меняет его сути. Он однажды набирается на компьютере и сохраняется. Когда приходит новая жалоба, фамилия заявителя просто меняется на другую.
Отписка известна с давних времён. Её определение содержится в толковых словарях русского языка. Например, такое: «бессодержательный формальный ответ на что-нибудь, не затрагивающий существа дела» [6, с. 466]. На практике отписка может касаться сути вопроса, с которым обратился гражданин, но при этом его утверждения, предположения, просьбы безосновательно отвергаются.
Подобные ответы и отражённые в них решения являются незаконными. Проверяющий обязан проверить все изложенные в обращении факты, рассмотреть приведённые заяви-
телем доводы. Однако это правило зачастую нарушается, в том числе, в судопроизводстве. Необходимо также отметить, что отписки получают не только рядовые граждане, но и люди известные, влиятельные, занимающие высокие государственные посты.
К примеру, некоторое время назад к заместителю председателя Комитета по образованию Государственной Думы РФ Виктору Шудегову обратились жители села Сигаева Сарапульского района. Они просили защитить их от поборов, которые имелись в местной школе. Сначала депутат написал в МВД Удмуртии. Там ему дали отписку: «никаких у нас поборов нет, люди добровольно вносят средства». Как следствие, Шудегов был вынужден обратиться в МВД России [5]. Результаты рассмотрения второго обращения нам не известны.
Любой иной пример отписок, наверное, затмит история бюрократической переписки государственных органов с гражданином Артёменко И. из района Люблино г. Москвы. Его многодетная семья уже несколько лет претендует на улучшение жилищных условий. В 2018 г. Артёменко включён в Книгу рекордов Гиннесса, как получатель наибольшего в мире количества отписок по одному и тому же вопросу за семь лет - 1265 [4].
2.3. «Замотать». Ещё одна схема получила неофициальное название «замотать». Она предполагает последовательную реализацию более простых схем: отписки, «футбола». За отпиской следует ещё одна отписка, или отписка сменяется «футболом». Чиновники также могут проигнорировать вопросы обратившегося. Их цель состоит в том, чтобы заявитель устал от бесплодных усилий, понял их бесполезность и потерял желание обращаться снова. В этой схеме, помимо указанного, применяется также затягивание сроков рассмотрения обращения. Так, жалоба на нарушения, допущенные в ходе уголовного процесса, по закону должна рассматриваться прокурором или начальником следственного органа в срок до трёх дней, а на практике ответ может поступить через месяц и более!
Проиллюстрируем схему «замотать» следующим примером. Гражданину, являющемуся собственником квартиры в одном из городов Московской области, поступали завышенные счета на оплату коммунальных услуг. При самостоятельной проверке причин
завышения гражданин выяснил, что в финансово-лицевом счёте значится неизвестное лицо, которое в квартире никогда не проживало, не было там зарегистрировано. Гражданин запросил из управляющей компании сведения о том, кто, когда и на каком основании внёс эти данные в финансово-лицевой счёт, а также кто этот человек, якобы проживающий в его квартире. Однако ответ на запрос не был дан.
Тогда гражданин направил жалобу в Государственную жилищную инспекцию Московской области. В ответе на неё за подписью заместителя руководителя гражданину порекомендовали для освобождения от необоснованных платежей представить в офис управляющей компании ряд документов: справку о составе семьи, о регистрации по месту жительства, о внесённых платежах и др. А вот кто тот человек, указанный в финансово-лицевом счёте, кем, когда и на основании чего были внесены эти данные - сотрудники жилищной инспекции выяснять не стали.
Гражданин подал жалобу руководителю жилищной инспекции на нерассмотрение его заместителем по существу предыдущей жалобы, но она была оставлена без ответа. Гражданин обратился туда же с третьей жалобой, и опять был получен ответ за подписью заместителя руководителя жилинспекции, и вновь жалоба не была рассмотрена по существу.
Тогда гражданин обратился в прокуратуру Московской области с жалобой на нарушение законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан и попросил принять меры прокурорского реагирования. Из прокуратуры жалоба была направлена руководству жи-линспекции, то есть тому, на кого гражданин жаловался. Какие-либо меры прокурорского реагирования не были приняты, на контроль в прокуратуре жалоба не была поставлена.
В общей сложности гражданин направил по этой теме несколько десятков жалоб, потратил на переписку два года, но так и не сумел добиться ответа на свои вопросы, привлечения к ответственности виновных в виртуальном заселении неустановленного лица в его квартиру. Показательная деталь: одно из писем прокуратуры в адрес гражданина датировано 19 января 2018 г., но, согласно штемпелю на конверте, это письмо было сдано на почту лишь 19 февраля 2018 г.
В соответствии с действующим законодательством, если обращение поступило с нару-
шением установленной компетенции, то оно должно быть направлено по принадлежности в срок до семи дней. На практике нередко чиновники «выдерживают» обращение 30 дней и лишь затем отправляют его в другой орган. Поскольку 30 дней - это общий срок рассмотрения обращений, многие граждане и даже юристы не всегда замечают, что столкнулись с грубым нарушением.
Ещё один приём, используемый при реализации схемы «замотать», заключается в том, что на подготовленных для граждан письмах указываются даты, укладывающиеся в предусмотренный законом срок, но реально письма направляются получателю спустя две-три недели, а в отдельных случаях - несколько месяцев. В этом легко убедиться, сопоставив дату, указанную на почтовом штемпеле на конверте, с датой в письме. Иногда обращения граждан вообще остаются без ответа [11; 12].
Все схемы ухода чиновников от правильного и объективного рассмотрения обращений граждан опасны и коварны. Они не только не дают защититься от коррупции, но и сами её порождают. Человека подводят к мысли, что законным путём он свой вопрос не решит, надо заплатить взятку.
Можно было бы предположить, что в случае получения гражданами помощи от квалифицированных юристов, способных правильно выбрать адресата, подготовить чётко структурированные и последовательно изложенные обращения с приведением необходимых фактов, доводов, со ссылкой на действующее законодательство, работа должностных лиц по рассмотрению обращений граждан облегчится, в ней станет меньше нарушений, обращения будут быстрее рассматриваться и чаще удовлетворяться.
Во-первых, если обращения сразу поступают в органы и к должностным лицам, уполномоченным рассматривать и разрешать их по существу, это значительно сокращает общий срок рассмотрения и уменьшает предпопо-сылки для «футбола».
Во-вторых, если обращение грамотно (во всех смыслах этого слова) составлено, это облегчает его изучение и принятие необходимого решения. Ведь в обращении со ссылками на имеющиеся факты и действующее законодательство уже предлагаются пути решения, и должностному лицу зачастую остаётся проверить обоснованность изложенной позиции,
а в случае её соответствия закону - положить в основу принимаемого решения, воспользоваться уже сформулированной аргументацией.
В-третьих, чётко изложенная позиция в случае её ошибочности облегчает её опровержение, поэтому должностному лицу проще составить мотивированный отказ.
В-четвёртых, если должностное лицо плохо знает действующее законодательство в части, касающейся поступившего обращения, то обстоятельная жалоба позволяет чиновнику восполнить пробел в его подготовке.
Наконец, когда гражданин в своём обращении демонстрирует, что хорошо разбирается в вопросах права или имеет квалифицированную юридическую помощь, то это, помимо прочего, является сигналом чиновнику о том, что в случае нарушений им при рассмотрении обращения и (или) принятия необоснованного, незаконного решения всё это будет своевременно и грамотно обжаловано с соответствующими последствиями, в том числе и лично для нерадивого чиновника.
Несмотря на это, как показало проведённое автором выборочное изучение обращений, таковые, подготовленные с помощью квалифицированных юристов, не дают никаких преимуществ их подписантам. Обращения подпадают под описанные выше схемы с той же частотой, что и лично составленные гражданами, малосведущими в юридических вопросах, не имеющими хороших навыков в составлении официальных документов.
Представляется, что такая практика обладает повышенной опасностью. Не только граждане, но и практикующие юристы, столкнувшиеся с ней, понимают: право не работает! И они, удручённые и разочарованные, уходят из профессии или включаются в коррупционные механизмы, становятся теми, кого называют «несунами», «заносчиками», «инкассаторами», «котлетчиками», то есть посредниками в коррупционных сделках, а в ряде случаев - их инициаторами и даже организаторами [10]. Если же юристы продолжают практиковать, но работают добросовестно и честно, они проигрывают на рынке юридических услуг в конкуренции с менее разборчивыми коллегами.
3. Регулирование правоотношений по рассмотрению обращений граждан и его совершенствование. Предупреждению и противодействию применения описанных
схем, прежде всего, способствовало бы неукоснительное соблюдение сроков рассмотрения обращений, правил об обосновании и мотивировании решений, принимаемых по обращениям граждан. Ведь отписки как раз и являются не обоснованными и не мотивированными надлежащим образом решениями по существу обращений. А «футбол» - это принятие немотивированных надлежащим образом промежуточных решений по обращениям, без достаточных к тому оснований направленных в другой орган, иному должностному лицу. Поэтому уместно обратиться к вопросу о том, как устроено правовое регулирование в рассматриваемой сфере.
Отношения, связанные с реализацией гражданином закрепленного за ним Конституцией РФ права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, регулируются Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Этим Законом устанавливается порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами публичной власти и должностными лицами. Исключением являются обращения граждан, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными и иными федеральными законами. Таких исключений немало, они предусмотрены, например, Федеральным законом «Об исполнительном производстве», УПК РФ, ГПК РФ, АПК РФ и др. Кроме того, во исполнение указанных законов различными ведомствами принимаются подзаконные нормативные акты, конкретизирующие и детализирующие положения федерального законодательства. Наконец, и субъекты Российской Федерации принимают свои законы, относящиеся к данной сфере.
Право субъектов РФ регулировать вопросы, связанные с рассмотрением обращений, соответствует их конституционным полномочиям по нормативному обеспечению защиты прав и свобод человека и гражданина (п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ), что позволяет субъектам активно регулировать данные отношения. Они могут только дополнять гарантии, предоставленные федеральными законами, но не вправе снижать установленный федеральным законодателем уровень защищённости конституционного права на обращение [2].
Однако центральное место в системе правового регулирования рассматриваемых отношений занимает Федеральный закон от 02.05.2006 N° 59-ФЗ. Им предусмотрен общий порядок рассмотрения обращений граждан. Если какие-то отношения не урегулированы специальными нормами, то следует применять общие нормы, предусмотренные указанным Законом.
Что целесообразно предпринять для обеспечения своевременного направления ответов на обращения граждан? Совет при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека, а также некоторые региональные парламенты предлагают сократить общий срок рассмотрения письменных обращений граждан, определённый Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ, с 30 до 20 дней [3]. На сайте Российской общественной инициативы представлено ещё более радикальное предложение - сократить указанный срок до одной рабочей недели [13].
Как изменится практика рассмотрения обращений граждан, если это предложение будет реализовано? Для правильного прогноза надо принять во внимание причины нарушений сроков рассмотрения обращений и приёмы, применяемые для сокрытия нарушений. Сроки рассмотрения обращений продляются де-факто для того, чтобы уменьшить и сделать более равномерной во времени нагрузку на чиновников, измотать длительным процессом рассмотрения граждан, успеть выполнить необходимую по обращению работу в случаях, когда объём этой работы большой и параллельно значительное количество времени затрачивается на выполнение иных обязанностей. Чтобы скрыть нарушение сроков, ответы датируются и регистрируются в пределах, установленных законом, хотя в действительности отправляются позже, либо не отправляются вовсе.
Когда граждане жалуются в административные или судебные органы на нарушение сроков рассмотрения обращения или на непредоставление ответа на обращение, лица, рассмотревшие обращения, дают пояснения проверяющим жалобу о том, что ответы были направлены вовремя. В подтверждение ссылаются на журналы учёта исходящей корреспонденции. В этом случае жалобы граждан признаются необоснованными и не удовлетворяются, а виновные не привлекаются к ответственности.
Изложенное даёт основание полагать, что при реализации предложений о сокращении сроков рассмотрения количество нарушений и их масштаб станут ещё больше, поскольку усилится мотивация на совершение нарушений, а выявляемость нарушений не изменится, т.к. будут успешно применяться прежние приёмы маскировки нарушений.
Какие меры для предупреждения рассматриваемых нарушений, их лучшего выявления и более эффективного пресечения можно было бы предложить? Принципиальным решением стало бы закрепление порядка, при котором все ответы на письменные обращения граждан направлялись бы им регистрируемыми почтовыми отправлениями.
Для реализации этой новации уже давно созданы достаточные организационные и технические предпосылки - интернет-сайт Общероссийской автоматизированной системы учёта и контроля за прохождением регистрируемых почтовых отправлений (в рамках проекта ОАСУ РПО). Сегодня любое заинтересованное лицо по номеру почтового отправления, который фиксируется в почтовой квитанции, выдаваемой отправителю заказной корреспонденции, а также присутствует на конверте, может быстро выяснить дату сдачи письма на почту, проследить его движение, установить дату вручения или причину невручения получателю, распечатать соответствующую справку и предъявить её по месту требования.
Таким образом, любой гражданин смог бы без труда получить и представить в соответствующие органы исчерпывающие доказательства того, что ответ на его обращение был направлен с опозданием либо не был направлен вообще, добиться привлечения к ответственности виновных.
Вместе с тем понятно, что реализация изложенного предложения повлечёт значительные финансовые затраты, поскольку количество письменных обращений, направляемых гражданами в органы государственной власти и местного самоуправления в течение года, составляет десятки миллионов.
В качестве более экономного варианта можно предложить следующее: закрепить в законодательстве право гражданина при первичном обращении и при любом последующем заявить, что он желает, чтобы должностные лица вели с ним переписку посредством регистрируемых почтовых обращений. Это
право должно быть безусловным. Если гражданин предполагает, что столкнётся с нарушением или выяснит, что столкнулся, он может запустить данный защитный механизм. При этом варианте финансовые затраты на реализацию будут на порядок или даже на несколько порядков ниже, а защиту получат те, кто в ней больше всего нуждается.
Что желательно предпринять для обеспечения подготовки чиновниками обоснованных и мотивированных ответов на обращения граждан? Требования обоснованности и мотивированности ответов на обращения граждан в Федеральном законе от 02.05.2006 № 59-ФЗ прямо не закреплены. Вместе с тем в п. 1 ч. 1 ст. 10 данного Закона установлено, что государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо обеспечивает объективное и всестороннее рассмотрение обращения.
Объективность и всесторонность рассмотрения в системе конституционно-правового регулирования предполагает, помимо прочего, направление обратившимся обоснованного и мотивированного ответа. Однако для того, чтобы это требование правильно понималось правоприменителями, а также контролирующими и надзирающими органами и неуклонно реализовывалось на практике, необходимо его ясное и чёткое изложение в законодательном тексте - не только прямое упоминание (чего пока нет в Федеральном законе от 02.05.2006 № 59-ФЗ), но и раскрытие.
В частности, надо указать, что если жалоба или заявление, ходатайство не удовлетворяются, то все приведённые заявителем доводы должны быть проанализированы и со ссылкой на установленные факты и правовые нормы исчерпывающим образом опровергнуты. При этом недопустимы ссылки на нормы права без приведения содержания нормативных положений - для того, чтобы, во-первых, граждане лучше понимали суть полученного ответа и, во-вторых, чтобы предупредить превратное истолкование нормативных предписаний авторами ответов, а когда такое всё же имеет место - сделать его явным, легче поддающимся анализу и обжалованию.
Здесь работает общее правило: чёткое определение в законе того или иного требования обеспечивает более последовательное и строгое его выполнение. И, наоборот, там, где оставлен люфт для различного понимания, по-
вышается риск неправильного истолкования и неправильного правоприменения, расширяется поле для ошибок и злоупотреблений.
Заметим, что в 2015 г. рабочая группа Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека подготовила проект Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации». В нём зафиксирована обязанность представителей власти своевременно и объективно рассматривать обращения граждан, давать на них законные, обоснованные и мотивированные ответы. Кроме того, авторами Проекта предпринята попытка определить на законодательном уровне, что такое «мотивированный ответ». В частности, в п. 5 ст. 12 Проекта указано, что «обращение считается разрешённым по существу, если даны мотивированные ответы на все поставленные в нём вопросы и приняты необходимые меры в соответствии с законодательством Российской Федерации» [8].
4. Ответственность за нарушения порядка рассмотрения обращений граждан должностными лицами. Регламентация порядка рассмотрения обращений граждан, сколь бы он ни был разумным, во многом обессмысливается, если за нарушения этого порядка, а тем более за нарушения неоднократные и грубые, не наступает юридическая ответственность должностных лиц - неотвратимая и адекватная тяжести проступка.
Федеральным законом от 11.07.2011 № 199-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» указанный Кодекс (далее по тексту - КоАП РФ) был дополнен статьёй 5.59, предусматривающей ответственность за нарушение установленного законодательством РФ порядка рассмотрения обращений граждан должностными лицами государственных органов и органов местного самоуправления. Виновным грозит наказание в виде административного штрафа в размере от пяти тысяч до десяти тысяч рублей.
Согласно ч. 1 ст. 23.1 КоАП РФ, дело об административном правонарушении, предусмотренном ст. 5.59 КоАП РФ, рассматривает судья. Это важное обстоятельство. Такой порядок, в силу гласности и состязательности процесса, возможности непосредственного участия в нём потерпевшего и (либо) его представителя, прочих процессуальных осо-
бенностей, является определённой гарантией независимости и объективности разбирательства, справедливости принимаемого решения.
Не менее важно и другое. Когда должностное лицо привлекается к дисциплинарной ответственности, потерпевшему и представителям гражданского общества сложно проверить достоверность сообщения о привлечении к ответственности и то, какое взыскание в действительности наложено на виновного.
Известны случаи, когда в адрес гражданина (заявителя, потерпевшего) или даже в прокуратуру, иной орган направляется сообщение о привлечении к ответственности должностного лица, а в его личном деле такая информация отсутствует, со всеми вытекающими отсюда последствиями. Или за обтекаемой формулировкой «привлечён к ответственности» скрывается объявление замечания и т.д.
Напротив, судебные решения публикуются в открытом доступе. Потерпевший имеет право ознакомиться с материалами дела в суде, отследить исполнение решения по материалам дела, через сайт Федеральной службы судебных приставов и другими способами.
Можно дискутировать о том, своевременно ли законодатель ввёл административно-судебную ответственность для должностных лиц, нарушающих порядок рассмотрения обращений граждан, не запоздало ли это решение, насколько установленное наказание адекватно вредоносности указанного правонарушения, не следует ли установить квалифицированный состав (или составы) правонарушения1, разумен ли установленный срок давности и о других спорных моментах. Однако, по всей видимости, не будет спора о том, что в целом, решение принято правильное. Соответственно, необходимы анализ сложившейся правоприменительной практики, разработка и принятие мер по её оптимизации, в том числе и путём усовершенствования введённой правовой нормы, коррекции проводимой правовой политики.
5. Практика применения ст. 5.59 КоАП
РФ. Изучение судебной статистики выявляет две разнонаправленные тенденции в правоприменительной практике по привлечению
должностных лиц к административной ответственности за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан2.
С одной стороны, эта практика неуклонно ширится. Растёт опережающими темпами количество выявленных правонарушений и лиц, понёсших наказание, если сравнивать в целом с динамикой выявления всех правонарушений, предусмотренных КоАП РФ, и назначения наказаний за них судами. Так, в 2013 г. в целом по России было подвергнуто административному наказанию за правонарушение, предусмотренное ст. 5.59 КоАП РФ, 4373 чел., в 2015 г. - 5699 чел., в 2017 г. -6312 чел. Таким образом, за четыре года рост составил 44,34 %. В это же время рост числа лиц, подвергнутых судами административному наказанию в совокупности за все правонарушения, предусмотренные КоАП РФ, составил лишь 14,86 %.
В абсолютных данных картина такая. В 2013 г. в целом по постановлениям судов за все административные правонарушения подвергнуто административному наказанию 4 751 302 чел., в 2015 г. - 5 597 309 чел., в 2017 г. - 5 457 127 чел.
С другой стороны, практика привлечения к ответственности по ст. 5.59 КоАП РФ имеет тенденцию к либерализации. Если в целом в России в 2013 г. суды ограничились наказанием по ст. 5.59 КоАП РФ в виде предупреждения в отношении только четырёх правонарушителей, в 2015 г. - в отношении пяти, то в 2016 г. - уже в отношении 34, и в 2017 г. -в отношении 132!
При этом год от года сохраняется неизменной пропорция между общим количеством дел, поступающих в суды, и возвращаемых судами прокурору для устранения недостатков. А, казалось бы, доля последних должна уменьшаться по мере нарабатывания практики, накопления опыта в правоприменительных органах, создания и постоянного совершенствования алгоритмов работы.
В 2013 г. судами возращено прокурору для устранения недостатков дел о привлечении к
1 Перечисленные вопросы можно рассматривать как предложения автора проанализировать их в рамках иных исследований.
2 Для анализа использовались сведения, содержащиеся в отчётах о работе судов общей юрисдикции по рассмотрению дел об административных правонарушениях (форма № 1-АП) за соответствующие годы.
криминология
ответственности по ст. 5.59 КоАП РФ в отношении 291 чел., в 2015 г. - 323 чел., в 2017 г.
- 417 чел. Рост составил 43,3 %, что корреспондируется с общим ростом числа дел, поступающих в суды (44,34 %). Такие показатели также свидетельствуют о либерализации правоприменительной практики.
Помимо этого, надо принять во внимание, какова среди возвращённых дел доля тех, которые повторно поступают в суды после устранения недостатков. Эта доля небольшая
- около половины от числа возвращённых. И она имеет тенденцию к снижению. В 2013 г. повторно в суд поступили дела в отношении 105 чел. (36 % дел от общего числа возвращённых), в 2015 г. - 190 чел. (58,8 % дел от общего числа возвращенных), 2017 г. -185 чел. (44,36 % дел от общего числа возвращённых).
Одно из объяснений данных цифр состоит в том, что после возвращения дел производство по ним зачастую прекращается, прежде всего, в связи с истечением срока давности привлечения к административной ответственности. А как результат - происходит увеличение количества правонарушителей, не понёсших предусмотренного законом наказания.
В соответствии с ч. 1 ст. 4.5 КоАП, срок давности привлечения к ответственности по ст. 5.59 КоАП РФ составляет три месяца и начинает исчисляться с момента совершения правонарушения. Этот срок явно мал. Потерпевший довольно часто узнаёт о том, что его право на обращение в органы публичной власти было нарушено, спустя полтора месяца и более после нарушения. Чтобы прийти к выводу о нарушении соответствующего права, надо изучить поступивший ответ, сопоставить даты и прочее, а это возможно лишь после получения ответного письма, которое нередко приходит с опозданием.
К указанному периоду необходимо также прибавить время на консультации с юристами, подготовку жалобы, её доставку по почте адресату, рассмотрение и проверку жалобы прокурором, истребование им (при необходимости) дополнительных материалов, возбуждение дела об административном правонарушении и подготовку дела для направления в суд, передачу дела в суд, назначение дела к слушанию в суде. А если при первоначальном обращении к прокурору заявителю не удастся добиться возбуждения дела, то придётся гото-
вить и подавать жалобу вышестоящему прокурору, и тогда срок давности привлечения к ответственности к моменту рассмотрения дела судом с высокой вероятностью истечёт. Могут возникнуть и другие сложности. Например, суд первой инстанции прекращает производство по делу об административном правонарушении за отсутствием состава административного правонарушения (п. 2 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ). В последующем, если суд второй или надзорной инстанции приходит к выводу о судебной ошибке, время оказывается упущенным.
В качестве примера сошлёмся на дело, возбуждённое по жалобе гражданина Сучко-ва А.В. против начальника департамента реализации энергоресурсов населению АО «Вол-гаэнергосбыт» Рубченковой И.Г. Суд первой инстанции прекратил производство по делу, ссылаясь на то, что АО «Волгаэнергосбыт» является коммерческой организацией и не исполняет публично значимые функции. Суд второй инстанции согласился с этим решением. А вот заместитель председателя Нижегородского областного суда с выводами нижестоящих судебных инстанций не согласился, однако не нашёл оснований для возобновления производства, поскольку к этому моменту срок давности истёк.
В связи с этим полезно будет упомянуть, что по некоторым категориям дел срок давности привлечения к административной ответственности многократно превышает общий срок. При нарушении законодательства РФ о бухгалтерском учёте этот срок составляет два года со дня совершения административного правонарушения, а при нарушении законодательства РФ о противодействии коррупции - шесть лет! К примеру, в эту категорию попадает нарушение, предусмотренное ст. 19.29 КоАП РФ «Незаконное привлечение к трудовой деятельности либо к выполнению работ или оказанию услуг государственного или муниципального служащего либо бывшего государственного или муниципального служащего».
По этим причинам представляется целесообразным существенно увеличить срок давности привлечения к ответственности по ст. 5.59 КоАП - не менее чем до одного года. А лучше до двух или трёх. Ведь нарушение права граждан на обращение в органы власти хотя и не нарушает непосредственно законодательство о противодействии коррупции, но
создаёт предпосылки для её возникновения или может быть её проявлением.
6. Постановление Пленума Верховного Суда РФ по сложным вопросам практики применения ст. 5.59 КоАП РФ. Назрела необходимость подготовить и издать постановление Пленума Верховного Суда РФ, в котором были бы разъяснены сложные вопросы, возникающие или могущие возникнуть у судов при рассмотрении дел о правонарушениях, предусмотренных ст. 5.59 КоАП РФ.
Такое постановление могло бы послужить важным ориентиром не только для судов, но и для других правоприменительных органов, призванных выявлять и документировать соответствующие нарушения, возбуждать дела по ст. 5.59 КоАП РФ и направлять их в суды. Ну а нерешённость этих вопросов сдерживает развитие правоприменительной практики, снижает уровень защищённости прав граждан, обращающихся в государственные и муниципальные органы, другие органы, выполняющие публичные функции.
О каких вопросах идёт речь? Не претендуя на исчерпывающий перечень, приведём, по нашему мнению, наиболее актуальные и сложные.
1. Диспозиция ст. 5.59 КоАП РФ предусматривает ответственность за нарушение установленного законодательством РФ порядка рассмотрения обращений граждан (равно как и объединений граждан, в том числе юридических лиц) лицами, выполняющими публично значимые функции. Следует определиться, защищаемый указанной статьёй порядок регламентируется исключительно Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации» от 02.05.2006 № 59-ФЗ? И ответственность наступает при нарушении лишь этого Закона?3
3 По крайней мере в некоторых регионах страны наблюдается ограничительное толкование. По мнению работников Тюменской прокуратуры, объект рассматриваемого правонарушения охватывает лишь правоотношения, регулируемые Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ. См.: Горовенко С.В. Проблемные вопросы привлечения к административной ответственности за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан // Вестник Тюменского института повышения квалификации сотрудников МВД России. 2013. № 1. С. 19.
криминология
Либо ответственность по данной статье должна наступать также за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан, предусмотренного в других законах (например, в Федеральных законах «О прокуратуре», «Об обеспечении доступа к информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления», «Об исполнительном производстве»)? Если да, то какие именно законы входят в этот круг? Входят ли в него процессуальные кодексы (ГПК РФ, КАС РФ, КоАП РФ, УПК РФ, АПК РФ)? Входят ли в него законы, принимаемые субъектами Российской Федерации?
В юридической литературе обоснованно отмечается, что запрос информации гражданином в Федеральном законе от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления» определён как обращение о предоставлении информации о деятельности этого органа, что позволяет причислить запрос к иным формам обращений. При этом порядок подачи запроса и иных обращений, их последующей обработки очень схожи, в связи с чем предлагается законодательство унифицировать, свести смежные нормы в один закон [1, с. 116-119].
2. Во исполнение Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ и других федеральных законов принят ряд подзаконных (ведомственных) нормативных актов, детализирующих и развивающих порядок рассмотрения обращений граждан в органах власти. Влечёт ли ответственность по ст. 5.59 КоАП РФ нарушение норм этих подзаконных нормативных актов?
3. В каких типичных случаях суды могут вернуть прокурору дело о нарушении, предусмотренном ст. 5.59 КоАП РФ, а в каких такое решение недопустимо и будет означать необоснованное затягивание юридического процесса и создание предпосылок для увода виновных от ответственности?
4. Подлежат ли административной ответственности работники прокуратуры за совершение деяния, подпадающего под признаки правонарушения, предусмотренного ст. 5.59 КоАП РФ?
5. Подлежат ли административной ответственности судьи за совершение деяния, подпадающего под признаки правонарушения, предусмотренного ст. 5.59 КоАП РФ? И каков
тогда порядок привлечения их к этой ответственности (с учётом гарантий неприкосновенности, предусмотренных для судей)?
Если ответ на предыдущий вопрос положительный, то возникает ещё один вопрос. Согласно п. 4 ст. 16 Закона РФ от 26.06.1992 № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации» решение о привлечении судьи к административной ответственности принимается:
- в отношении судьи Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, кассационного суда общей юрисдикции, апелляционного суда общей юрисдикции, верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа, военного суда, арбитражного суда - судебной коллегией в составе трёх судей Верховного Суда РФ по представлению Генерального прокурора РФ;
- в отношении судьи иного суда - судебной коллегией в составе трёх судей соответ-
ственно верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа по представлению Генерального прокурора РФ.
При этом остаётся неясность относительно того, означает ли решение судебной коллегии лишь разрешение на последующее возбуждение дела об административном правонарушении или оно заменяет собой постановление уполномоченного органа, который должен возбудить дело в обычном порядке? Неясно также, кто принимает решение о виновности судьи и назначении ему административного наказания? Мировой судья (общий порядок) или соответствующая коллегия судей?
Разумеется, возможные меры по предупреждению коррупции при рассмотрении обращений граждан не исчерпываются вышеизложенным и требуют дальнейших исследований.
ПРИСТАТЕЙНЫЙ СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Гольтяпина И.Ю. О совершенствовании законодательства об обращениях граждан // Юридический вестник ДГУ Т. 1. 2015. № 1. С. 115-120.
2. Карасёв А.Т., Савоськин А.В. Законы субъектов Российской Федерации об обращениях граждан // Российский юридический журнал. 2015. № 1. С. 48-54.
3. Карельские депутаты предлагают сократить сроки рассмотрения обращений граждан до 20 дней. URL: http://petrozavodsk.bezformata.com/listnews/rassmotreniya-obrashenij-grazhdan-do-20-dnej/68337498/ (дата обращения: 20.02.2019).
4. Карпов А. Попал в Книгу Гиннесса: москвич собрал самую большую в мире коллекцию отписок чиновников. URL: https://www.vesti.ru/videos/show/vid/770988/cid/7/ (дата обращения: 20.02.2019).
5. Костюкевич М. Школьные поборы: как победить мздоимство и отличить его от пожертвований? URL: https://radiovesti.ru/brand/61178/episode/1414158/ (дата обращения: 20.02.2019).
6. Ожегов С.И. Словарь русского языка. М.: Советская энциклопедия, 1964.
7. Постановление Конституционного Суда РФ от 18 июля 2012 г. № 19-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области» // Российская газета. - 2012. - 3 августа.
8. Проект Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации» опубликован для общественного обсуждения. URL: http://president-sovet.ru/presscenter/news/ read/2686/ (дата обращения: 20.02.2019).
9. Савоськин А.В. Новый подход к системе обращений граждан в Российской Федерации // Вестник Уральского юридического института МВД России. 2014. № 2. С. 44-48.
10. Скобликов П.А. Коррупция в современной России: словарь неформальных терминов и понятий. М.: Норма, 2009.
11. Скобликов П.А. Отказ в доступе к правосудию пострадавшим от преступлений: проблемы и решения // Законодательство. 2012. № 8. С. 72-78.
12. Скобликов П.А. Противодействие необоснованным и незаконным отказам в возбуждении уголовных дел уголовно-процессуальными средствами // Судья. 2013. № 9. С. 43-46.
13. Сокращение срока рассмотрения обращений граждан должностными лицами органов государственной и муниципальной власти. URL: https://www.roi.ru/1156/ (дата обращения: 20.02.2019).
REFERENCES
1. Goltyapina I.Y. O sovershenstvovanii zakonodatelstva ob obrashcheniyakh grazhdan. [On the improvement of legislation on appeals of citizens]. Yuridicheskiy vestnik DGU - Legal Bulletin of DSU. T. 1. 2015, no. 1, pp. 115-120.
2. KarasevA.T., SavoskinA.V Zakony subyektov Rossiyskoy Federatsii ob obrashcheniyakh grazhdan. [Laws of the Subjects of the Russian Federation on citizens' appeals]. Rossiyskiyyuridicheskiy zhurnal - Russian Legal Journal. 2015, no. 1, pp. 48-54.
3. Karelskie deputaty predlagayut sokratit sroki rassmotreniya obrashcheniy grazhdan do 20 dney. [Karelian deputies propose to reduce the time for consideration of citizens' appeals to 20 days]. URL: http://petrozavodsk. bezformata.com/listnews/rassmotreniya-obrashenij-grazhdan-do-20-dnej/68337498/ (date of submission: 20.02.2019).
4. Karpov A. Popal v knigu Ginnessa: moskvich sobral samuyu bolshuyu v mire kollektsiyu otpisok chinovnikov. [Got into the Guinness book: a Citizen from Moscow collected the world's largest collection of official replies]. URL: https://www.vesti.ru/videos/show/vid/770988/cid/7/ (date of submission: 20.02.2019).
5. Kostyukevich M. Shkolnye pobory: kak pobedit mzdoimstvo i otlichit ego ot pozhertvovaniy? [School requisitions: how to win bribery and distinguish it from donations?]. URL: https://radiovesti.ru/brand/61178/ episode/1414158/ (date of submission: 20.02.2019).
6. OzhegovS.I. Slovar russkogo yazyka. [Dictionary of the Russian language]. M.: Sovetskaya entsiklopediya. 1964.
7. Postanovlenie Konstitutsionnogo Suda RF ot 18 iyulya 2012 g. №№ 19-P «Po delu o proverke konstitutsionnosti chasti 1 stati 1, chasti 1 stati 2 i stati 3 Federalnogo zakona "O poryadke rassmotreniya obrashcheniy grazhdan Rossiyskoy Federatsii" v svyazi s zaprosom Zakonodatelnogo Sobraniya Rostovskoy oblasti». [Decree of the Constitutional Court of the Russian Federation No. 19-P of July 18, 2012 "On the case of verifying the constitutionality of Part 1 of Article 1, Part 1 of Article 2 and Article 3 of the Federal Law "On the procedure for considering appeals of citizens in the Russian Federation" in connection with the request of the Legislative Assembly of the Rostov region"]. Rossiyskaya gazeta. 2012, August 3.
8. Proekt Federalnogo zakona «O poryadke rassmotreniya obrashcheniy grazhdan v Rossiyskoy Federatsii» opublikovan dlya obshchestvennogo obsuzhdeniya. [The draft Federal Law "On the procedure for considering appeals of citizens in the Russian Federation" has been published for public comment]. URL: http://president-sovet.ru/presscenter/news/read/2686/ (date of submission: 20.02.2019).
9. Savoskin A.V Noviy podkhod k sisteme obrashcheniy grazhdan v Rossiyskoy Federatsii. [New approach to the system of appeals of citizens in the Russian Federation]. Vestnik Uralskogoyuridicheskogo institutaMVD Rossii - Bulletin of Ural Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 2014, no. 2, pp. 44-48.
10. Skoblikov P.A. Korruptsiya v sovremennoy Rossii: slovar neformalnykh terminov i ponyatiy. [Corruption in modern Russia: a dictionary of informal terms and concepts]. M.: Norma. 2009.
11. Skoblikov P.A. Otkaz v dostupe k pravosudiyu postradavshim ot prestupleniy: problemy i resheniya. [Denial of access to justice for victims of crime: problems and solutions]. Zakonodatelstvo - Legislation. 2012, no. 8, pp. 72-78.
12. Skoblikov P.A. Protivodeystvie neobosnovannym i nezakonnym otkazam v vozbuzhdenii ugolovnykh del ugolovno-protsessualnymi sredstvami. [Counteraction to unreasonable and illegal refusals to initiate criminal cases with criminal procedural means]. Sudya - Judge. 2013, no. 9, pp. 43-46.
13. Sokrashchenie sroka rassmotreniya obrashcheniy grazhdan dolzhnostnymi litsami organov gosudarstvennoy i munitsipalnoy vlasti. [Reduction of the time period for consideration of citizens' requests by officials of state and municipal authorities]. URL: https://www.roi.ru/1156/ (date of submission: 20.02.2019).
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ Пётр Александрович Скобликов - доктор юридических наук, профессор, ведущий научный сотрудник Института государства и права Российской академии наук (Москва, Россия); e-mail: skoblikow@list.ru
INFORMATION ABOUT AUTHOR
Pyotr Aleksandrovich Skoblikov - Doctor of Laws, professor, senior research scientist of the Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences (Moscow, Russia); e-mail: skoblikow@list.ru
