CC BY
274
В соответствии со ст. 19.3 КоАП РФ гражданина можно наказать в двух случаях:
а) за неповиновение законному распоряжению или требованию сотрудника полиции в связи с исполнением ими обязанностей по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности;
б) за воспрепятствование исполнению ими служебных обязанностей [4].
Но в настоящей статье речь идет именно о неповиновении законному требованию сотрудника правоохранительных органов. Также необходимо отметить то, что в УК РФ нет статьи, говорящей о неповиновении сотрудникам правоохранительных органов, но есть ст. 317 УК РФ «Посягательство на жизнь сотрудника правоохранительного органа». Но данная статья применима в случае, если гражданин (должностное лицо) целенаправленно причинил увечья сотруднику правоохранительных органов.
Из всего вышесказанного можно сделать вывод, что все вопросы, возникающие у граждан к правоприменителям, тем более, касающиеся законности их действий, а также вопросы о последствиях, которые наступят при неповиновении сотрудникам правоохранительных органов при ох-
ране общественного порядка, урегулированы нормативно-правовой базой.
Литература
1. Конституция Российской Федерации // СПС КонсультантПлюс.
2. Федеральный закон от 07.02.2012 № З-ФЗ (ред. от 25.11.2013) «О полиции» // СПС КонсультантПлюс.
3. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-ФЗ (ред. от 25.11.2013) // СПС КонсультантПлюс.
4. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ // СПС КонсультантПлюс.
5. Баранов А. Д., Кваша А. А., Соколов В. А. Правовые основы применения сотрудниками органов внутренних дел физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия // Экономический вестник МВД России. 2013. № 10.
6. Кашин С. Н., Москаленко Д. В. Тактика обеспечения личной безопасности сотрудников ОВД при исполнении служебных обязанностей по охране общественного порядка и задержании правонарушителей. Ставрополь, 2009.
© 2014 г. А. В. Капранов
КООРДИНАЦИЯ КАК СПОСОБ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ
В статье рассматриваются вопросы повышения эффективности управления правоохранительными органами. Автор исследует понятие «координация», сущность и содержание координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Анализируются законодательные основы координации правоохранительных органов по борьбе с преступностью, практические проблемы при его осуществлении. Предлагаются основные направления по совершенствованию нормативного правового обеспечения координационной деятельности правоохранительных органов.
Ключевые слова: координация, оптимизация, взаимодействие, правоохранительные органы, борьба с преступностью, контроль, права и свободы граждан.
Статистические данные последних лет свидетельствуют о низкой эффективности деятельности правоохранительных органов, осуществляющих борьбу с преступностью и иными правонарушениями. Повышение эффективности правоохранительных органов с точки зрения современных требований непосредственно связано с проблемами оптимизации их деятельности. В связи с чем особую актуальность приобретают исследования различных направлений оптимизации, т. е. различных средств и способов, которые в совокупности, в целостной многоуровневой системе должны при-
водить правоохранительную систему в состояние эффективности и рациональности, дополнять друг друга, сочетать в себе качества востребованности, своевременности и экономичности, способствовать одновременно и гарантированию прав личности, и эффективному функционированию всей правоохранительной системы.
Одним из таких направлений выступает координация деятельности различных правоохранительных органов. Правоохранительные органы -сложный субъект, в управлении которым всегда актуальны вопросы повышения качества взаимо-
действия, координации и контроля. Разобщенность органов, осуществляющих деятельность по борьбе с преступностью, недопустима, т. к. каждый из них составляет лишь одно из звеньев общей государственной системы, призванной обеспечить решение единой задачи борьбы с преступностью.
Координация является многогранным феноменом, изучаемым как экономической, так и юридической науками. В рамках концепции менеджмента координация, рассматриваемая А. Файолем как отдельный элемент управления, означала «согласование всех действий в предприятии таким образом, чтобы облегчить его функционирование и успех» [1, с. 87]. В юридической науке понятие «координация» рассматривается как функция, метод, принцип управления, один из процессов в социальных организациях [2, с. 14], однако большую значимость приобретает в системах управления как функция. Этимологически координация так и означает соотношение, согласованность [3, с. 253], соответственно, координировать какую-либо деятельность упрощенно означает устанавливать согласованность в работе различных органов.
В юридической литературе не выработано единого подхода к пониманию координации, четкого представления о том, как отграничивать координацию от понятия «взаимодействие», каков объем действий, который необходимо координировать, круг субъектов, инициаторов координации. Отсутствует и законодательное определение понятия координации деятельности правоохранительных органов, хотя основные направления деятельности, по которым она должна проводиться раскрывается в положении о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденное Указом Президента РФ «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью» [4].
В соответствии с рассматриваемым положением основными формами координации выступают: проведение координационных совещаний; обмен информацией по вопросам борьбы с преступностью; совместные выезды в регионы для проведения согласованных действий, проверок и оказания помощи местным правоохранительным органам в борьбе с преступностью; создание следственно-оперативных групп для расследования конкретных преступлений; проведение совместных целевых мероприятий для выявления и пресечения преступлений, а также устранения причин и условий, способствующих их совершению; взаимное использование возможностей правоохранительных органов для повышения квалификации работников, проведение совместных семинаров, конференций и др.
Упоминается координация и в ч. 4 ст. 32 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» [5], на основе которого Правительство в соответствии с российским законодательством координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти (ФСИН, МВД, ФСБ, ФСКН России), осуществляющих борьбу с преступностью и обеспечению правопорядка.
Согласно ст. 8 Закона «О прокуратуре Российской Федерации» [6] Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, органов таможенной службы и других правоохранительных органов. Прокурор координирует деятельность правоохранительных органов в необходимом направлении, одновременно осуществляя надзор за соблюдением законности.
Исходя из анализа законодательства закономерно координацию определять как «способ объединить усилия, обеспечить согласованность действий различных самостоятельных, независимых и неподчиненных друг другу государственных органов, каждый из которых решает свою задачу по борьбе с преступностью присущими только ему средствами и методами, определенными законом» [7, с. 15].
«Координация - это установление правильных взаимоотношений, взаимодействия по какому-либо вопросу, в каких-либо действиях. Именно координация дает возможность глубоко и всесторонне оценивать происходящие процессы, выявлять негативные тенденции, проблемы, требующие первоочередного внимания, вырабатывать единые оценки и подходы, осуществлять согласованные меры. Координация позволяет правильно определять, что зависит непосредственно от усилий правоохранительных органов, а решение каких вопросов должно быть перенесено на другие уровни», -считает В. Г Бессарабов [8, с. 7-15]. По мнению А. М. Запаренко, «взаимодействие возможно рассматривать в большей степени как процессуальную форму совместных действий органов предварительного следствия и других органов, а координацию - как организационную форму совместных действий» [9, с. 2]. «В расследовании координация выражается в поддержании начальником следственного органа связи с нижестоящими звеньями, взаимном обмене информацией и сочетании всех действий. Единое руководство расследованием предполагает осуществление координации, как правило, в сочетании с взаимодействием» [9, с. 2].
К принципам координации исследователи относят: строгое и неуклонное соблюдение законности; равенство всех участников при наличии самостоятельности каждого правоохранительного органа при выполнении согласованных решений; гласность; ответственность; обмен информацией по вопросам борьбы с преступностью; проведение совместных проверок и оказание помощи местным органам, изучение и распространение положительного опыта работы; издание совместных приказов, инструкций, рекомендаций по вопросам борьбы с преступностью, бюллетеней и иных информационных изданий; разработка и утверждение согласованных планов координационной деятельности и др. [10, с. 18].
Выделяют различные уровни координации деятельности правоохранительных органов: по субъектам, ведомствам ее осуществляющую (прокуратуры, Правительства, ведомственные, межведомственные); по сфере, характеру (координация в виде руководства в отношении подчиненных органов, а также в виде согласования в деятельности самостоятельных ведомств); по уровням государственного управления (региональные, федеральные); по специфике сферы противодействия (например, незаконный оборот наркотиков, контрабанда) и др.
Среди проблем координации деятельности правоохранительных органов довольно часто озвучивалась такая проблема, как необходимость закрепления статуса координатора с соответствующими полномочиями в части постановки вопроса об ответственности за несоблюдение координационного регламента и неисполнение принятых решений [11, с. 27]. Отмечаются также следующие проблемы: множественность органов координации, дублирование и параллелизм в деятельности субъектов координации на различных уровнях (федеральном, региональном), что негативно сказывается на целях координации, т. к. осуществить контроль за предпринятыми мероприятиями по согласованию действий невозможно в силу затягивания процедур взаимодействия по согласованию, отсутствия порядка рассмотрения межведомственных разногласий, инициатив.
Таким образом, вопросы координации неразрывно связаны с понятием «ответственность», «контроль». В различных науках в понятие контроля вкладывается различное содержание. В философии контроль определяется предельно широко, под ним понимается вся совокупность процессов в социальной системе, связанных с деятельностью человека [12, с. 639]. В теории государства и права понимание контроля неоправданно сужено, под ним понимается система инструментов демократии, с помощью которых граждане, осуществляя контрольную деятельность, участвуют в управлении делами общества [13, с. 17]. В конституцион-
ном праве «государственный контроль выступает, с одной стороны, формой реализации народовластия, обеспечивающей поддержание конституционного правопорядка, а, с другой стороны, формой гарантирования прав и свобод граждан от злоупотреблений властью» [14, с. 12-20].
Более удачным представляется следующее определение: «Контроль общества над государством представляет собой осуществляемую в особом процедурном порядке деятельность специальных субъектов (органов государственной власти, институтов гражданского общества, отдельных граждан) по проверке, оценке качества государственного управления, соблюдения прав и свобод человека на предмет соответствия предъявляемым требованиям» [15, с. 10-11].
Наличие контрольных полномочий в уголовном судопроизводстве, так же как и в иных видах процессуального права, является необходимым условием и гарантией законности принимаемых процессуальных решений, ответственности должностных лиц, принявших то или иное процессуальное решение.
У контрольных отношений имеются задачи, цели, предмет контроля, пределы и формы его проведения. Задачи контроля задаются Конституцией РФ, российским законодательством, а также общими параметрами контролируемой деятельности, в целом контроль предстает в качестве формы гарантирования правовой свободы прав и свобод граждан в различных сферах человеческой жизнедеятельности и ее охраны от злоупотреблений властью. Цели контроля заключаются не в непосредственной организации процесса жизнедеятельности системы, а в выявлении погрешностей в ней, несоответствия различным нормам, не достижения целей управления, выявление причин, повлекших отклонения от заданных масштабов и норм, а также формулирование соответствующего вывода и специфических мер по устранению, исправлению или нейтрализации выявленных отклонений [16, с. 13-14].
При всем разнообразии подходов к содержанию, видам контроля исследователи сходятся во мнении, что его сущность заключается в проверке соответствия результатов заданным параметрам, его целям, а содержание - в том, что уполномоченные органы и лица, используя организационно-правовые способы, методы и средства, в рамках собственной компетенции, выясняют, соответствует ли деятельность подконтрольных объектов нормативным предписаниям и нормативно-правовым актам и поставленным перед ними задачам, в том числе анализируют результаты воздействия субъектов управления на управляемые объекты, степень отклонения от поставленных целей, запланированных способов
и результатов, а также непосредственно принимают меры по их устранению и привлечению к ответственности виновных [17, с. 13].
В контроле как управленческом процессе выделяют этапы или стадии: установление фактических обстоятельств дела, анализ фактических данных, доказательства, выбор и анализ норм, если контроль связан с применением права, решение дела, выраженное в акте применения права.
В контрольно-правоприменительном процессе следует выделять стадии, присущие правоприменительному процессу в целом: 1) организационно-подготовительная (подготовка к проверке); 2) стадия установления фактических обстоятельств дела (проведение проверки); 3) стадия выработки и принятия решения, рекомендации, информации компетентных органов (рассмотрение материалов проверки); 4) проверка исполнения решения, принятого по результатам контроля (принятие необходимых мер).
Учитывая изложенное, можно сделать вывод о том, что цели координации могут быть реализованы только в совокупности точной регламентации, планировании задач и функций взаимодействующих сторон, а также при наличии эффективного контроля за принимаемыми решениями, обменом информации, оперативному реагированию по вопросам межведомственного взаимодействия. Контроль выступает необходимой частью координации, хотя она во всех формах имеет черты взаимодействия, имеет процессуальную основу, однако именно наличие контрольных полномочий отличает ее от взаимодействия. Именно эффективный контроль дает возможность координации глубоко и всесторонне оценивать происходящие процессы, выявлять негативные тенденции, проблемы, требующие первоочередного внимания, вырабатывать единые оценки и подходы, осуществлять согласованные меры.
Реформы, проводимые в правоохранительной системе, настоятельно требуют совершенствования нормативного правового обеспечения координационной деятельности правоохранительных органов. На законодательном уровне необходимо четко регламентировать задачи координации, форм и методов координационной деятельности, права и инициативы участников, их ответственность, обозначить субъекты планирования и контроля, а также средств и способов оценки осуществляемых мероприятий по взаимодействию, привлечению к ответственности участников по координации деятельности по борьбе с преступностью.
Литература
1. Файоль А., Тейлор Ф., Эмерсон Г. Управление - это наука и искусство. М., 1992.
2. Бучакова М. А. Координация в системе государственного и муниципального управления охраной окружающей среды Российской Федерации: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2011.
3. Ожегов С. И. Словарь русского языка / под ред. Н. Ю. Шведовой. М., 1984.
4. Указ Президента РФ от 18.04.1996 № 567 «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью» (ред. от 26.06.2013). URL: http://www.pravo.gov.ru
5. Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (ред. от 07.05.2013) // Российская газета. 23 декабря.
6. Федеральный закон от 17.01.92 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации». URL: http: //www. pravo. gov. ru
7. Капитонова Ю. В. Основы координации прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе в преступностью: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002.
8. Бессарабов В. Г. Координация российской прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью (история, состояние, перспективы) // Журнал российского права. 2001. № 3.
9. Запаренко А. М. Координация деятельности органов предварительного следствия как составная часть процесса организации расследования преступлений // Российский следователь. 2010. № 19.
10. Ширшов С. Р. Координация деятельности правоохранительных органов в сфере противодействия незаконному обороту наркотиков: автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 2007.
11. Зайцев С. П. Профилактика преступлений и правонарушений: координация и прокурорский надзор // Законность. 2009. № 8.
12. Философский энциклопедический словарь. М., 1983.
13. Туровдев В. И. Народный контроль в социалистическом обществе. М., 1974.
14. Джагарян А. А. Конституционно-правовые основы государственного контроля в Российской Федерации: автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 2006.
15. Коломытцева О. Н. Контроль общества над государством: автореф. дис. . канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2007.
16. Капранов А. В. Контроль и надзор на досудебных стадиях российского уголовного процесса. Ростов н/Д, 2009.
17. Марков К. В. Конституционно-правовые основы развития государственного контроля в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006.
