CC BY
16
Жеребцов Алексей Николаевич Цындря Владимир Николаевич
Концептуальные теоретические аспекты административно-наказательной политики Российской Федерации
В статье проводится анализ понятия и содержания административно-наказательной политики России. Обосновывается значение данного вида государственно-политической деятельности в обеспечении национальной безопасности, рассматриваются отдельные перспективы содержательного наполнения ее элементов.
Ключевые слова: государственная политика, государственно-политическая деятельность, ад-министративно-наказательная политика, административное наказание, цель политики, объект политики, субъекты политики, фазы политики, задачи и функции политики, правовые средства политики, принципы политики.
Conceptual theoretical aspects of the administrative and punitive policy of the Russian Federation
The article analyzes the concept and content of the administrative and punitive policy of Russia. The significance of this type of state-political activity in ensuring national security is substantiated, and separate prospects for the substantive content of elements of administrative-punitive policy are considered.
Key words: state policy, state-political activity, administrative and punitive policy, administrative punishment, policy goal, policy object, policy subjects, policy phases, policy objectives and functions, legal means of policy, policy principles.
Термин «административно-наказатель-ная политика» прочно вошел в современную отечественную административно-правовую науку [1, с. 14-16, 347-351, 26-29, 6-24; 47]. Вместе с тем следует признать, что понятие и содержание администра-тивно-наказательной политики остаются малоизученными. Это обусловлено прежде всего тем, что признанная наукой необходимость формирования данного вида государственной деятельности нуждается в обосновании ее научно-теоретической концепции, разработке понятийного аппарата и требований, предъявляемых к данному виду деятельности [2, с. 625; 3, с. 27; 4, с. 32].
Исходя из того, что в широком смысле политика представляет собой «искусство управления государством, ведение государственных дел, содержание деятельности органов власти» [5, с. 107], государственная политика выступает инструментом государственного управления общественными процессами, имеющим различные аспекты своего функционального применения, направленным на достижение определенной социально значимой цели [6, с. 55].
Административно-наказательная политика Российской Федерации является частью
правоохранительной политики Российского государства. Она реализуется посредством комплекса экономических, правовых, организационных и иных мероприятий, осуществляемых компетентными органами. В связи с этим в рамках административно-правового исследования административно-наказательную политику следует характеризовать как политику правовую, т. к. все мероприятия, реализуемые в ее рамках, должны быть предусмотрены действующим административно-деликтным и иным административным законодательством. Так, в проекте концепции правовой политики Российской Федерации до 2020 г. под правовой политикой понимается целенаправленная планомерная деятельность государства в сфере правового регулирования социальных отношений, которая заключается в выработке и практической реализации правовых идей и целей стратегического характера [15]. Следовательно, рассматриваемая нами государственно-политическая деятельность представляет собой один из видов государственной политики в области создания и применения норм права, «...это политика правового развития государства, его юридический облик» [16, с. 73-74]. Правовую политику России следует рассма-
80
тривать как государственно-правовую [17, с. 42]. Данная характеристика свидетельствует о том, что она должна приобретать юридическую форму объективизации, но не может сводиться исключительно к ней, воплощаясь в комплексе непосредственно организационных действий и финансово-экономических операций, совершаемых в процессе ее формирования и реализации [7, с. 4]. По мнению Н.В. Путило, которое, на наш взгляд, является справедливым, правовая характеристика государственной политики имеет двойственную природу, которая «...проявляется, с одной стороны, в том, что это политика, но основанная на праве, а с другой стороны, это право, используемое в качестве средства властвования и управления в политической сфере общества» [8, с. 128]. Это означает, что административно-наказа-тельная политика формируется и реализуется на основе права и с помощью права, которое одновременно выступает юридическим средством управления и конструирования (или проектирования) данного вида государственно-управленческой деятельности, которая должна приобретать форму стратегического планирования. В то же время в праве находит воплощение содержание административ-но-наказательной политики государства, ее концептуальность, системность, реализуемость, гарантированность и регулятивность. Стратегический характер деятельности, связанной с формированием администра-тивно-наказательной политики, выражается в объективной потребности целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации (ст. 1 Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172 «О стратегическом планировании в Российской Федерации»). Правовая адми-нистративно-наказательная политика проявляется в административно-правовом регулировании системы административных наказаний, выражается в различных санкциях административно-деликтных норм, обеспечивает исполнение этих наказаний. Именно это позволяет говорить о концепту-альности, системности, реализуемости, га-рантированности и регулятивности данного вида государственно-политической деятельности в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.
В научной литературе представлены различные мнения относительно содержания административно-наказательной политики, свидетельствующие о несформированности
доктринального подхода к решению данной проблемы. Так, например, Н.И. Матузов в качестве необходимых элементов государственно-правовой политики выделяет цели, меры, задачи, программы, установки и правовые формы ее выражения [9, с. 77-78]. К.В. Шундиков относит к элементам правовой политики следующие: «совокупность правовых идей, установок, принципов, целей, задач, приоритетов, а также правовых средств, направленных на обеспечение оптимального уровня развития и функционирования общественных отношений» [10, с. 121]. Г.И. Муромцев, в свою очередь, предлагает такие элементы, как объект, характер задач, цели, средства осуществления [11, с. 22]. И.В. Понкин считает, что государственная политика складывается из инструментов (мер, средств и механизмов), целей, стратегий и идеологии, приоритетных направлений и правил, влияющих на принятие решений при осуществлении государственного управления, инструментов их реализации, а также источников и механизмов финансирования реализуемых решений [14, с. 29]. На наш взгляд, система элементов государственной политики должна выглядеть следующим образом: объект, принципы, цели, приоритеты, функции, задачи, средства реализации, субъекты, предполагаемые последствия реализации [12, с. 2-7; 13; 14]. Как видно из анализа приведенных научно-теоретических подходов, большинство авторов солидарны с тем, что содержание государственной политики включает следующие элементы: объект, цели, принципы, приоритеты политической деятельности, функции правовой политики, ее задачи, средства реализации, субъекты, формирующие и реализующие данную политическую деятельность.
В конечном счете именно указанная выше система элементов содержания раскрывает сущность административно-наказательной политики Российской Федерации. В связи с этим следует отметить, что административно-наказательная политика, как и любой вид государственно-правовой политической деятельности, характеризующийся своей динамикой и функциональностью, состоит из двух фаз:
1) формирование административно-наказа-тельной политики;
2) реализация административно-наказатель-ной политики.
Вышеизложенное позволяет определить содержание государственно-политической деятельности, круг субъектов этих фаз (т.к. они различны), провести наиболее полный и обоснованный анализ ее элементов.
81
В то же время административно-наказатель-ная политика должна преследовать определенную цель. Именно целевая установка на предвосхищение желаемого результата государственно-политической деятельности лежит в основе эффективной реализации административ-но-наказательной политики. В то же время цель не может быть сформирована без определения той сферы общественных отношений, в рамках которой данная государственно-политическая деятельность должна реализовываться. Кроме того, цель политики позволяет конкретизировать задачи, функции данного вида деятельности. При этом задачи и функции политики в фазе формирования будут отличаться от задач и функций, осуществляемых в ходе ее реализации, как и круг ее субъектов. Между тем определение субъектного состава фаз государственно-правовой ад-министративно-наказательной политики имеет принципиальное значение, т. к. напрямую связано с их правовым статусом, степенью их участия в осуществлении этих фаз политической деятельности, взаимодействия между собой в решении задач и реализации функций. Следует признать, что выделение приоритетных направлений государственной политики нецелесообразно, т. к., по нашему мнению, они находят свое воплощение в различных ее функциях.
Предложенные нами элементы содержания административно-наказательной политики Российской Федерации (цель, объект, задачи, функции и субъекты) должны лечь в основу принципов формирования и реализации государственной политики, их взаимодействия в различных фазах данного вида деятельности. А.Ю. Якимов, исследуя отдельные аспекты административно-наказательной политики, справедливо и обоснованно отмечает, что ее концептуальную основу должна составлять определенная совокупность требований [3,
1. Шергин А. П. О Концепции административной политики // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: сб. тезисов и статей. М., 2003.
2. Якимов А.Ю. Административно-наказа-тельная политика в области дорожного движения (состояние и перспективы) // Актуальные вопросы административно-деликтного права: материалы Междунар. науч.-практ. конф. М., 2005.
3. Якимов А.Ю. Формирование администра-тивно-наказательной политики (концептуальная основа) // Административное право и процесс. 2006. № 2.
с. 27]. Анализ приведенных автором требований позволяет признать, что по своему содержанию и сущности они представляют собой принципы формирования государственной политики в сфере нормативного закрепления системы административных наказаний, их воплощении в административно-правовых санкциях и правовом механизме исполнения административных наказаний. Такой подход поддерживают и другие отечественные исследователи [13, с. 96-97].
Объект, цели, задачи, функции, принципы и субъекты административно-наказательной политики предопределяют правовые средства, которые должны выступать юридическим инструментом ее реализации. На наш взгляд, правовой инструментарий является важным элементом содержания административно-наказательной политики. Он включает в себя систему различных административно-деликтных и иных административно-правовых норм, методов, административно-правовых санкций, их опосредующих, правил назначения и исполнения вынесенного решения по делу об административном правонарушении.
В заключение следует отметить, что адми-нистративно-наказательная политика представляет собой вид государственно-правовой политики в сфере обеспечения национальной безопасности, осуществляемой посредством правоохранительной деятельности уполномоченных органов государственной власти Российской Федерации, состоящей из фаз формирования и реализации. Содержание элементов рассмотренной политики позволяет сформулировать представление о данном виде государственно-политической деятельности в Российской Федерации, определить перспективы ее дальнейшего развития и совершенствования.
1. Shergin A.P. On the concept of administrative policy // Actual problems of administrative procedure and administrative law: collection of abstracts and articles. Moscow, 2003.
2. Yakimov A.Yu. Administrative nakazatelnaja traffic policies (state and prospects) // Topical issues of administrative tort law: proc. of the Intern. sci.-pract. conf. Moscow, 2005.
3. Yakimov A.Yu. Formation administrative punitive policies (conceptual framework) // Administrative law and process. 2006. № 2.
4. Rossinsky B. V. Reflections on public administration and administrative liability // Administrative law and process. 2016. № 5.
82
4. Россинский Б. В. Размышления о государственном управлении и административной ответственности // Административное право и процесс. 2016. № 5.
5. Салищева Н.Г. О практике применения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях // Труды Института государства и права Российской академии наук. 2006. № 4.
6. Куракин А. В. Компетенция полиции в сфере реализации законодательства об административных правонарушениях // Административное и муниципальное право. 2013. № 6.
7. Якимов А.Ю. Установление и применение административного наказания в виде лишения специального права (разновидности данного наказания и их особенности) // Административное право и процесс. 2015. № 6.
8. Пикулькин А. В. Система государственного управления: учеб. М., 1997.
9. Жеребцов А.Н. Правовое регулирование миграционной политики Российской Федерации. Краснодар, 2007.
10. Жеребцов А.Н. Теоретические аспекты реализации миграционной политики Российской Федерации // Рос. юстиция. 2007. № 3.
11. Социология права: учеб. пособие / под ред. В.М. Сырых. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2002.
12. Российская правовая политика: курс лекций / под ред. Н.И. Матузова, А. В. Малько. М., 2003.
13. Шундиков К. В. Юридические средства реализации правовой политики // Правоведение. 1997. № 4.
14. Муромцев ПИ. Правовая политика: вопросы методологии // Правоведение. 2005. № 6.
15. Шергин А. П. Основные тенденции развития современного административно-де-ликтного законодательства Российской Федерации // Актуальные вопросы административно-правового регулирования в современной России. М., 2008.
16. Жеребцов А.Н. Понятие и основные элементы механизма формирования и реализации правовой миграционной политики России // Рос. юстиция. 2007. № 4.
17. Жеребцов А.Н. Правовое регулирование миграционных отношений и генезис консервативной правовой миграционной политики Российской Федерации. Краснодар, 2007.
18. Жеребцов А.Н. Содержание и стадии процесса правового регулирования миграци-онно-правовых отношений в Российской Федерации // Право и политика. 2008. № 11.
5. Salishchev N.G. On the practice application of the code on administrative offences of the Russian Federation // Proceedings of the Institute of State and law of Russian Academy of Sciences.
2006. № 4.
6. Kurakin A.V. Police competence in the sphere of implementation of the legislation on administrative offences // Administrative and municipal law. 2013. № 6.
7.Yakimov A.Yu. Establishment and application of administrative punishment by deprivation of special rights (varieties of this punishment and their features) // Administrative law and process. 2015. № 6.
8. PikulkinA.V. Government:textbook. Moscow, 1997.
9. Zherebzov A.N. Legal regulation of migration policy of the Russian Federation. Krasnodar, 2007.
10. Zherebzov A.N. Theoretical aspects of implementing the migration policy of the Russian Federation // Russian justice. 2007. № 3.
11. Sociology of law: tutorial / ed. by V.M. Suyruykh. 2-nd ed., rev. and augm. Moscow, 2002.
12. Russian legal policy: lectures / ed. by N.I. Matuzov, A.V. Malko. Moscow, 2003.
13. Shundikov K.V. Legal means of implementing legal policy //Law. 1997. № 4.
14. Muromtsev G.I. Legal policy: issues of methodology //Law. 2005. № 6.
15. Shergin A. P. Main trends of modern administrative tort law Russian Federation // Current issues of administrative-legal regulation in contemporary Russia. Moscow, 2008.
16. Zherebzov A.N. Concept and basic elements of the mechanism of formation and realization of legal migration policy of Russia // Russian justice.
2007. № 4.
17. Zherebzov A.N. Legal regulation of migratory relations and genesis of conservative legal migration policy of the Russian Federation. Krasnodar, 2007.
18. Zherebzov A.N. Content and legal regulation of the migratory process-legal relations in the Russian Federation // Law and policy. 2008. № 11.
19. Ponkin I.V. Public administration theory: tools of governance and public policy // Administrative law and process. 2014. № 1.
20. Draft concept of legal policy in the Russian Federation up to the year 2020/ ed. by A.V. Malko. Saratov, 2010.
21. Salomatin A.Yu., Terekhin V.A. Legal policy as scientific theory in historical and legal research / ed. by O. Yu. Rybakov // Russian justice. 2012. № 4.
83
19. Понкин И.В. Теория государственного управления: инструменты государственного управления и государственной политики // Административное право и процесс. 2014. № 1.
20. Проект концепции правовой политики в Российской Федерации до 2020 года / под ред. А. В. Малько. Саратов, 2010.
21. Саломатин А.Ю., Терехин В.А. Правовая политика как научная теория в историко-пра-вовых исследованиях/под ред. О.Ю. Рыбакова // Рос. юстиция. 2012. № 4.
22. Дивин И.М. К вопросу о государственной правовой политике современной России в сфере административного судопроизводства // Рос. юстиция. 2016. № 5.
22. Divin I.M. To the issue of State legal policy of modern Russia in the sphere of administrative proceedings // Russian justice. 2016. № 5.
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРАХ
Жеребцов Алексей Николаевич, доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры административной деятельности ОВД Краснодарского университета МВД России; e-mail: admgan@mail.ru;
Цындря Владимир Николаевич, кандидат юридических наук, доцент кафедры специальных дисциплин Крымского филиала Краснодарского университета МВД России; e-mail: allmgan@mail.ru
INFORMATION ABOUT AUTHORS
A.N. Zherebtsov, Doctor of Law, Associate Professor, Professor of the Chair of Administrative Activity of Internal Affairs Agencies of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: admgan@mail.ru;
V.N. Zyundry, Candidate of Law, Assistant Professor of the Chair Special Discipline of the Crimea branch of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: allmgan@mail.ru
84
