Контроль и оценкаэффективности предоставления налоговых льгот по региональным налогам Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

КОНТРОЛЬ И ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ НАЛОГОВЫХЛЬГОТ ПО РЕГИОНАЛЬНЫМ НАЛОГАМ

Г. Я. ЧУХНИНА, кандидат экономических наук, доцент кафедры теории финансов, кредита и налогообложения E-mail: fc@volsu.ru Волгоградский государственный университет

Выполнен анализ выпадающих доходов от предоставления льгот во все уровни бюджетов по налогам, по которым в соответствии с федеральным законодательством дано право органам субъекта РФ и органам местного самоуправления предоставлять налоговые льготы. Дана оценка эффективности предоставленных льгот по региональным налогам по критериям наличия бюджетной, экономической и социальной эффективности, а также планируемых к предоставлению льгот.

Ключевые слова: налог, льгота, эффективность, контроль, налогоплательщик, оценка, методика, взаимодействие.

Налоговая льгота всегда подразумевает, что наряду с общим порядком налогообложения существует и специальный, в результате которого размер налоговых изъятий для плательщика снижается или смягчается. Воспользоваться льготным порядком налогообложения плательщики налогов могут при строго определенных условиях, предусмотренных налоговым законодательством.

Вопрос эффективности предоставления налоговых льгот и соблюдения порядка предоставления налоговых льгот налогоплательщикам подтверждает необходимость взаимодействия налоговых органов и органов власти.

В 2008 г. налогоплательщики Волгоградской области пользовались налоговыми льготами, предоставленными законодательством РФ, законами Волгоградской области и решениями органов местного самоуправления.

В настоящее время на территории Волгоградской области льготы предоставляются в соответствии со следующими региональными законами:

• закон Волгоградской области от 28.11.2003 № 888-ОД «О налоге на имущество организаций» [3];

• закон Волгоградской области от 17.12.1999 № 352-ОД «О ставках налога на прибыль» [4];

• закон Волгоградской области от 11.11.2002 № 750-ОД «О транспортном налоге» [5]. Комитетом экономики администрации Волгоградской области разработано постановление главы администрации Волгоградской области от 04.12.2008 № 1665 «Об оценке эффективности предоставленных и планируемых к предоставлению льгот по региональным налогам и установления пониженной ставки по налогу на прибыль организаций» [7], которым утверждены порядок и методика проведения оценки эффективности предоставленных и планируемых к предоставлению льгот по региональным налогам и установления пониженной ставки по налогу на прибыль организаций. Данными документами установлены критерии и методы определения бюджетного, экономического и социального эффекта налоговых льгот.

Оценка эффективности налоговых льгот осуществляется по следующим критериям:

• наличие бюджетной, экономической и социальной эффективности — по предоставленным и планируемым к предоставлению льготам по региональным налогам и установлению пониженной ставки по налогу на прибыль организаций организациям, за исключением организаций — пользователей объектов инвестиционной деятельности и некоммерческих организаций, полностью или частично финансируемых из областного бюджета;

• наличие экономической и социальной эффективности, а также наличие бюджетной эффективности на период расчетного срока предоставления налоговых льгот из расчета не менее одного года и на период окупаемости — по предоставленным и планируемым к предоставлению налоговым льготам организациям — пользователям объектов инвестиционной деятельности;

• наличие эффективности расходов областного бюджета — по планируемым к предоставлению налоговым льготам некоммерческим организациям, полностью или частично финансируемым из областного бюджета.

Под бюджетной эффективностью предоставленных и планируемых к предоставлению налоговых льгот понимаются полученные и планируемые к получению дополнительные налоговые поступления в областной бюджет, которые связаны с использованием налоговых льгот.

Бюджетная эффективность предоставленных и планируемых к предоставлению налоговых льгот рассчитывается по следующей формуле:

КБЭ - НП'

ПБ,,

где КБЭ — коэффициент бюджетной эффективности предоставленных и планируемых к предоставлению налоговых льгот за отчетный (планируемый) период;

НП( — объем прироста налоговых поступлений в областной бюджет за отчетный (планируемый) период;

ПБш1 — сумма потерь областного бюджета от предоставления налоговых льгот за отчетный (планируемый) период, которая рассчитывается по следующим формулам:

а) при уменьшении ставки налога:

ПБ , = НБСН - НБСН,

ИЛ1 п я'

где НБ — налогооблагаемая база;

СНп — ставка налога, установленная в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах; СНл — ставка налога, применяемая с учетом предоставления налоговых льгот;

б) при уменьшении налогооблагаемой базы.

ПБ = НБСН -НБ СН,

ня! ЯП п '

где НБ — налогооблагаемая база;

НБл — налогооблагаемая база, уменьшенная в результате предоставления налоговой льготы; СНп — ставка налога, установленная в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Если коэффициент бюджетной эффективности предоставленных и планируемых к предоставлению налоговых льгот менее единицы, то бюджетная эффективность налоговых льгот является низкой.

Под экономической эффективностью предоставленных и планируемых к предоставлению налоговых льгот понимается положительная динамика следующих показателей деятельности организаций:

• объем производства продукции, выполненных работ, услуг;

• выручка от реализации;

• прибыль в целях налогообложения;

• среднегодовая стоимость основных средств. Если коэффициент экономической эффективности предоставленных и планируемых к предоставлению налоговых льгот менее единицы, то экономическая эффективность налоговых льгот является низкой.

Под социальной эффективностью предоставленных и планируемых к предоставлению налоговых льгот понимается создание благоприятных условий развития инфраструктуры социальной сферы, в том числе создание новых рабочих мест, увеличение доходов населения.

Оценка социальной эффективности предоставленных и планируемых к предоставлению налоговых льгот осуществляется на основании положительной динамикиследующихпоказателей [1]:

• фонд заработной платы, начисленной работникам списочного состава и внешним совместителям;

• среднесписочная численность работников;

• среднемесячная заработная плата работников;

• улучшение условий и охраны труда;

• трудоустройство лиц, нуждающихся в социальной защите;

• объем финансовой помощи для социально незащищенных слоев населения за счет оказания социальной помощи;

• количество введенных в действие объектов непроизводственной сферы организации;

• затраты на благотворительные цели;

• затраты на повышение экологической безопасности.

Если коэффициент социальной эффективности предоставленных и планируемых к предоставлению налоговых льгот менее единицы, то социальная эффективность налоговых льгот является низкой.

По данным отчетов управления федеральной налоговой службы по Волгоградской области о налоговой базе, общая сумма выпадающих доходов от

предоставления льгот во все уровни бюджетов по пяти налогам, по которым в соответствии с федеральным законодательством дано право органам субъекта РФ и органам местного самоуправления предоставлять налоговые льготы, составила в 2008 г. 6 524,3 млн руб., что на 30,8 % выше уровня предыдущего года.

В том числе налоговые льготы, предоставленные федеральным законодательством по 5 налогам (табл. 1), составили в 2008г. 1 215,5 млн руб. и сократились наЮ %по сравнению с предыдущим годом (в 2007г. — 1 348,6 млн руб.).

Общая сумма льгот по данным налогам, предоставленная областным законодательством в 2008 г., выросла на 58%, решениями органов местного самоуправления — на14 % (табл. 2).

В 2008 г. сумма налоговых льгот, предоставленных областным законодательством, составила 4 121,7 млн руб. и увеличилась по сравнению с 2007 г. на 1 520 млн руб.

Значительное увеличение суммы льгот отмечается по налогу на прибыль организаций на —

1 586,7 млн руб. (в 368 раз). Законом Волгоградской области от 17.12.1999 № 352-ОД «О ставках налога на прибыль организаций» предусмотрено что организации, являющиеся инвесторами и (или) пользователями объектов инвестиционной деятельности, реализующие инвестиционные проекты на территории Волгоградской области, имеют право на льготу, если обеспечен рост налоговой базы по налогу на прибыль по сравнению с предыдущим годом на уровне не ниже роста потребительских цен.

В 2008 г. данное условие было выполнено двумя организациями, тогда как в 2007 г. данной льготой воспользовалась только одна организация. Сумма льготы по указанной категории плательщиков в 2008 г. составила 99,7% от общей суммы льгот по данному налогу.

По налогу на имущество организаций в 2008 г. сумма льгот снизилась на 3 % в сравнении с предыдущим годом и составила 2 504 млн руб. Значительная их доля (92%) приходится на льготы органам государственной власти Волгоградской

Таблица 1

Налоговые льготы, предоставленные федеральным законодательством в 2007-2008гг.,тыс. руб.

Видльгот 2007 г. 2008 г. 2008 к 2007г.

По налогу на имущество организаций, установленные ст. 381, ст. 7ип.7ст.346.35 НКРФ 1 246 025 1 058 320 85%

По налогу на прибыль организаций 0 0 -

По транспортному налогу в соответствии со ст. 7 НК РФ:

организациям 0 124 -

физическим лицам 0 0 -

По земельному налогу, установленным п. 5 ст. 391 НК РФ, ст. 395 НК РФ, а также предоставляемым в соответствии со ст. 7 НК РФ международными договорами Российской Федерации:

организациям 33 400 56 440 169%

физическим лицам 286 318 111%

По налогу на имущество физических лиц 68 898 100 251 145%

Итого... 1348609 1215453 90%

Налоговые льготы, предоставленные региональным законодательством, тыс. руб.

Вид льгот 2007 г. 2008 г. 2008 г. к 2007 г.

Льготы, предоставленные законодательством Волгоградской области

Налог на прибыль организаций 4 316 1 591 037 В 368 раз

Налог на имущество организаций 2 573 393 2 503 958 97%

Транспортный налог:

1) организациям; 2) физическим лицам 13713 10 233 15 472 11 217 113% 110%

Итого... 2 601 655 4121 684 158%

Льготы, предоставленныерешениями органов местного самоуправления

Земельный налог:

1) по организациям; 2) по физическим лицам 1 029 563 6 945 1 179 091 7 946 114% 114%

Налог на имущество физических лиц 40 98 В 2,5 раза

Итого... 1036548 1187135 114%

Таблица 2

области, органам местного самоуправления, бюджетным учреждениям — организациям, созданным органами государственной власти Волгоградской области и органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера, деятельность которых финансируется из соответствующего бюджета на основе сметы доходов и расходов.

По транспортному налогу по итогам 2008 г. предоставлено льготнасумму 26,7 млн руб. В сравнении с предыдущим годом отмечается увеличение суммы льгот на 11,5 %, в том числе по юридическим лицам — на 12,8, по физическим лицам — на 9,6 %, в основном за счет роста количества транспортных средств (на 16,1%). Основными пользователями льгот являются органы государственной власти Волгоградской области, органы местного самоуправления Волгоградской области и организации, ими созданные, деятельность которых финансируется из соответствующего бюджета на основе сметы доходов и расходов (55,1 %) и физические лица (42,7%).

Налоговая отчетность о базах налогообложения не содержит информации о величине льгот, предоставленных законами Волгоградской области различным категориям налогоплательщиков. Поэтому анализ налоговых льгот, предоставленных законами Волгоградской области, проведен также на основе данных организаций, воспользовавшихся льготами в 2008 г.

В целом за 2008 г. по законам Волгоградской области, по данным организаций, представивших информацию, использовано льгот на сумму 1 794,5 млн руб., в том числе:

• организациями, входящими в Волгоградское областное Всероссийское общество инвалидов — 0,45 млн руб. (0,03%);

• организациями, осуществляющими инвестиционную деятельность — 1646,0 млн руб. (91,7%);

• организациями пивоваренной промышленности — 40,3 млн руб. (2,2%);

• организациями, производящими сельскохозяйственную продукцию — 15,6 млн руб. (0,9 %);

• организациями потребительской кооперации — 0,6 млн руб. (0,03%);

• организациями, осуществляющим производство и выпуск средств массовой информации — 0,04 млн руб. (0,002%);

• образовательными учреждениями среднего и высшего образования — 90,8 млн руб. (5,1 %);

• федеральными государственными учреждениями в отношении имущества, находящегося в государственной собственности Волгоградской области и переданного им в безвозмездное пользование — 0,6 млн руб. В целом по организациям, воспользовавшимся льготами и представившим информацию за2008 г., по сравнению с 2007 г. обеспечен рост объема производства продукции (работ, услуг) на 44,3%, среднесписочная численность работающих снизилась на 4,5 %, прибыль в целях налогообложения выросла в 2,3 раза, стоимость основных средств — на 11,1%. Уплачено налогов во все уровни бюджетов без единого социального налога (с учетом предоставленных льгот) больше в 1,4 раза, в консолидированный бюджет области — в 1,6 раза, в областной бюджет — в 1,6 раза. Прирост поступлений в консолидированный бюджет области составил 4,3 млрд руб., в том числе в областной бюджет — 4,2 млрд руб. Сумма льгот составляет 41,9% от прироста поступлений налогов в консолидированный бюджет области и 42,5 % от прироста поступлений в областной бюджет.

В соответствии с методикой, утвержденной постановлением главы администрации Волгоградской области от 04.12.2008 № 1665 «Об оценке эффективности предоставленных и планируемых к предоставлению льгот по региональным налогам и установления пониженной ставки по налогу на прибыль организаций», проведена оценка эффективности предоставленных налоговых льгот за 2008 г.

Сравнительный анализ льгот, предоставленных областным законодательством различным категориям налогоплательщиков, проведен по следующим направлениям:

1) льготы, предоставляемые в Волгоградскому областному Всероссийскому обществу инвалидов;

2) льготы, предоставляемые объектам инвестиционной деятельности, включенным в областной реестр инвестиционных проектов;

3) льготы в отношении имущества, используемого для производства пива;

4) льготы организациям, производящим сельскохозяйственную продукцию;

5) льготы организациям потребительской кооперации

6) льготы в отношении имущества, используемого для производства и выпуска средств массовой информации;

7) льготы образовательным учреждениям среднего и высшего профессионального образования.

Итоги сводной оценки эффективности предоставленных в 2008 г. налоговых льгот представлены в табл. 3.

Льгота эффективна, если количество баллов, полученное в результате оценки бюджетной, экономической и социальной эффективности, равно 3.

По результатам сводной оценки эффективности налоговых льгот, предоставленных в 2008 г., можно сделать следующие выводы:

• по организациям, осуществляющим инвестиционную деятельность, по организациям пивоваренной промышленности, по организациям, производящим сельскохозяйственную продукцию, по организациям потребительской кооперации, по организациям, осуществляющим производство и выпуск средств массовой информации, сводная оценка эффективности равна 3, что свидетельствует о том, что льгота эффективна;

• по организациям, находящимся в областной организации ВОИ, по образовательным учреждениям среднего и высшего профессионального образования сводная оценка эффективности составила 2 балла, что свидетельствует о неэффективности предоставленных льгот данным категориям налогоплательщиков (отсутствует бюджетная эффективность).

Поскольку льгота, предоставленная инвалидам, носит социальный характер как мера поддержки этой категории населения, и в результате оценки эффективности льгот отмечается высокий уровень социальной и экономической эффективности, целесообразно сохранить указанную льготу.

Основной целью предоставления льготы образовательным учреждениям являлась поддержка среднего и высшего профессионального образо-

вания: развитие материально-технической базы; сохранение бесплатных мест обучения (в 2008 г. — снижение). Основная доля в общей сумме льгот образовательным учреждениям приходится на учреждения, финансируемые из федерального бюджета (порядка 90 %). Анализ показал, что на сумму налога на имущество организаций и транспортного налога, высвободившихся в результате предоставления льгот, данным учебным заведениям было уменьшено финансирование из федерального бюджета. Следовательно, образовательные учреждения не смогли использовать суммы налога, высвободившиеся в результате предоставления льгот, на вышеназванные цели. Практически обязательства федерального бюджета были профинансированы из бюджета Волгоградской области.

Законом Волгоградской области от 16.02.2009 № 1850-ОД «О внесении изменения в ст. 2 закона Волгоградской области от28.11.2003 № 888-ОД «О налоге на имущество организаций» и о признании утратившим силу закона Волгоградской области от 02.08.2004 № 941-ОД «О внесении изменения в закон Волгоградской области от 28.11.2003 № 888-ОД «О налоге на имущество организаций»» с 01.01.2010 отменена льгота по налогу на имущество организаций образовательным учреждениям среднего и высшего профессионального образования, зарегистрированным и осуществляющим свою деятельность на территории Волгоградской области с целью оптимизации налоговых льгот и сокращения потерь бюджета от предоставления неэффективных льгот.

В соответствии с постановлением главы администрации Волгоградской области от 04.12.2008 № 1665 «Об оценке эффективности предоставлен-

Таблица 3

Сводная оценка эффективности, предоставленных налоговых льгот по Волгоградской области на 01.01. 2009

Количество баллов, полученное Сводная оценка

Категория налогоплательщиков в результате оценки эффективности

бюджетной экономической социальной Всего

эффективности эффективности эффективности (гр. 3+гр. 4+гр. 5)

Организации, осуществляющие инвестицион- 1 1 1 3

ную деятельность

Образовательные учреждения 0 1 1 2

Организации, находящиеся в областной орга- 0 1 1 2

низации ВОИ

Организации пивоваренной промышленности 1 1 1 3

Организации, производящие сельскохозяйс- 1 1 1 3

твенную продукцию

Волгоградское потребительское общество 1 1 1 3

Организации, осуществляющие производство 1 1 1 3

и выпуск средств массовой информации

ных и планируемых к предоставлению льгот по региональным налогам и установления пониженной ставки по налогу на прибыль организаций» оценка эффективности по предоставленным налоговым льготам для отдельных категорий физических лиц и некоммерческим организациям не производится. Однако контроль и оценка предоставляемых льгот этим категориям налогоплательщиков имеет важное значение при пополнении регионального бюджета [2].

Согласно законодательству Волгоградской области освобождены от уплаты налога на имущество организаций садоводческие, огороднические или дачные некоммерческие товарищества, садоводческие, огороднические или дачные потребительские кооперативы либо садоводческие, огороднические или дачные некоммерческие партнерства (юридические лица) в отношении имущества общего пользования, используемого ими для осуществления своей уставной деятельности. Указанные общества осуществляют свою деятельность за счет целевых взносов граждан, и их целью не является извлечение прибыли, т.е. практически плательщиками данного налога, а следовательно, и пользователями льгот являются члены садоводческих товариществ и кооперативов.

Согласно данным налоговых органов сумма льгот в отношении данной категории налогоплательщиков в 2007г. составила всего 0,1 млн руб., доля в общей сумме льгот по налогу на имущество организаций незначительна (0,003 %).

Законодательством Волгоградской области в целях предотвращения встречных потоков «бюджет— налогоплательщик—бюджет» освобождены от уплаты налога на имущество организаций и транспортного налога органы государственной власти Волгоградской области, органы местного самоуправления и бюджетных учреждений — организаций, созданных органами государственной власти Волгоградской области, органами местного самоуправления Волгоградской области для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера, деятельность которых финансируется из соответствующего бюджета на основе сметы доходов и расходов. В целом за 2008 г. данным категориям налогоплательщиков предоставлено льгот на сумму 2 317,6 млн руб., или более 56 % от общей суммы льгот, предоставленных законодательством Волгоградской области, в том числе по налогу на имущество организаций — 2 303,0 млн руб., по транспортному налогу — 14,7 млн руб.

В соответствии с законодательством Волгоградской области установлена нулевая ставка по

налогу на имущество организаций для федеральных государственных учреждений — в отношении имущества, находящегося в государственной собственности Волгоградской области, переданного им на праве безвозмездного пользования.

Сумма льгот в отношении данной категории налогоплательщиков, определенная расчетным путем, составляет 0,6 млн руб.

Отсутствие данной льготы повлечет необходимость предусмотреть средства на оплату налога на имущество в расходной части бюджета Волгоградской области.

Законодательством Волгоградской области предоставлено гражданам льгот по транспортному налогу за 2008г. на сумму 11,2 млн руб., что на 11% больше, чем в 2007 г. Льготы предоставлены социально не защищенным категориям граждан: ветеранам и инвалидам войн, инвалидам 1-й и 2-й групп, гражданам, подвергшимся радиационному воздействию, родителям граждан, получивших вред здоровью при исполнении обязанностей по военной службе и т. д.

Успех контрольной деятельности в сфере налогообложения во многом зависит от качества методик, рекомендуемых для использования должностными лицами налоговых органов и органов власти.

В соответствии с правилами взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления с территориальными органами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов, утвержденными постановлением Правительства РФ от 12.08.2004 № 410 [6], налоговые органы предоставляют с 01.01.2005 в финансовые органы субъектов РФ, а также в финансовые органы местных администраций (по каждому муниципальному образованию) следующую информацию:

1) о начислениях в целом по соответствующим видам налогов, сборов и иных обязательных платежей, контролируемых налоговыми органами в соответствии с законодательством РФ;

2) об уплаченных суммах в целом по соответствующим видам налогов, сборов и иных обязательных платежей, контролируемых налоговыми органами в соответствии с законодательством РФ;

3) о суммах задолженности, недоимки, отсроченных (рассроченных), реструктурированных и приостановленных к взысканию налогов, сборов, пеней и штрафов в целом по соответствующим видам налогов, сборов и иных обязательных платежей, контролируемых налоговыми органами в соответствии с законодательством РФ.

На запросы органов власти Волгоградской области и органов местного самоуправления об объемах поступлений в областной и местные бюджеты от конкретных плательщиков налоговые органы отказывают в предоставлении информации со ссылкой на налоговую тайну В то же время субъект РФ и его муниципальные образования являются собственниками указанных доходов и, соответственно, обладают всей полнотой прав на получение информации о своих же доходах.

Без предоставления налоговыми органами требуемой информации в полном объеме невозможно сформировать объективную информацию, оценить в полной мере эффективность налоговых льгот, что негативно скажется и на реализации межбюджетных отношений внутри субъекта Федерации.

Список литературы

1. Братухина О. А. Контроль и организация проверок налоговыми органами: учеб. пособие. Ростов-на-Дону: Феникс, 2007. 400 с.

2. Налоги и налоговое право: учеб. пособие для вузов // под ред. А. В. Брызгалина. М: Аналитика-Пресс, 2007. 600 с.

3. О налоге на имущество организаций: закон Волгоградской области от28.11.2003г. № 888-ОД.

4. О ставках налога на прибыль: закон Волгоградской области от 17.12.1999 № 352-ОД.

5. О транспортном налоге: закон Волгоградской области от 11.11.2002 № 750-ОД.

6. О порядке взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с территориальными органами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов: постановление Правительства Российской Федерации от 12.08.2004 № 410.

7. Об оценке эффективности предоставленных и планируемых к предоставлению льгот по региональным налогам и установления пониженной ставки по налогу на прибыль организаций: постановление главы администрации Волгоградской области от 04.12.2008 № 1665.