CC BY
342
РАЗРАБОТКА МЕТОДИЧЕСКИХ РЕКОМЕНДАЦИЙ ПО ПРОВЕДЕНИЮ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ НАЛОГОВЫХ ЛЬГОТ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ
Т. Ю. ТКАЧЕВА
В целях совершенствования бюджетно-налоговых отношений региональные органы власти регулярно проводят оценку эффективности налоговых льгот по региональным и местным налогам.
В статье рассматриваются методические аспекты оценки эффективности предоставления налоговых льгот по региональным и местным налогам. Проведен анализ состава и структуры налоговых льгот, предоставленных налогоплательщикам на территории Российской Федерации. Сделан вывод о том, что предоставление налоговых льгот приводит к образованию выпадающих доходов бюджета, в связи с чем возникает необходимость проведения оценки эффективности применяемых налоговых льгот для принятия решений о продлении или отмене действующих льгот и целесообразности введения новых. Усовершенствованная методика оценки эффективности использования налоговых льгот позволяет провести комплексный анализ эффективности применения льгот и достижения целей их введения, оптимизировать перечень льгот посредством отказа от неэффективных, а также направить недопоступающие средства в бюджет в виде льгот на поддержку отраслей народного хозяйства.
Ключевые слова: налоговые льготы, выпадающие доходы бюджета, бюджетная, экономическая и социальная эффективность предоставления налоговых льгот.
Налоговый механизм развития экономики региона призван обеспечить равновесие между фискальной и регулирующей функциями налогов, проявляясь в различных формах. Совокупность налоговых льгот, рассматриваемая как часть механизма бюджетно-налогового регулирования, включает различные формы, виды и инструменты, призванные способствовать увеличению прибыли хозяйствующих субъектов, росту объема собственных финансовых ресурсов, высвобожденных в результате использования налоговых льгот. Введение налоговых льгот - один из факторов, оказывающих существенное влияние на инвестиционную привлекательность территории [5]. Многие исследователи анализировали в своих трудах российский опыт предоставления налоговых льгот и освобождений по налогу на прибыль организаций, налогу на доходы физических лиц, единому социальному налогу (страховым взносам), налогу на добавленную стоимость [4; 6], но предложенная автором методика оценки эффективности использования налоговых льгот позволяет провести комплексный анализ эффективности применения льгот.
В 2011-2013 гг. в российской налоговой системе действует около 200 различных льгот и преференций - по налогу на прибыль организаций, налогу на добавленную стоимость, налогу на добычу по-
лезных ископаемых, налогу на имущество организаций, земельному и транспортному налогам.
Несмотря на то, что предоставление налоговых стимулирующих механизмов и налоговых льгот напрямую не влечет расходования бюджетных средств, указанные меры оборачиваются сокращением доходов бюджетной системы Российской Федерации и тем самым уменьшают ресурсы государства, необходимые для решения поставленных перед ним задач. Поэтому правомерно рассматривать налоговые льготы, освобождения и прочие стимулирующие механизмы в качестве «налоговых расходов» бюджетной системы РФ.
В тоже время более 90 % выпадающих доходов составляют потери, связанные с применением налоговых освобождений, обусловленных структурой налогов и использованием общих принципов налогообложения отдельных операций.
Принятие решений по вопросам сохранения тех или иных льгот, а также введения новых необходимо осуществлять по результатам анализа практики их применения, администрирования и результативности.
Поскольку налоговые льготы могут предоставляться федеральным и региональным законодательством о налогах и сборах, при мониторинге налоговых льгот необходимо учитывать принад-
лежность той или иной льготы к федеральному или региональному уровню (рис. 1).
В рамках реализации бюджетной и налоговой политик Российской Федерации в целях расширения налоговой автономии региональных и местных налогам, которая позволит определить эффективность указанных льгот. В таблице 1 представлена структура и динамика налоговых льгот, предоставленных на территории РФ в 2008-2011 гг.
Анализ данных, представленных в таблице 1, показывает, что наибольший объем выпадающих доходов консолидированного бюджета РФ обеспечивают налоговые льготы по НДС, в среднем около 81 % от общего объема льгот за анализируемый период. Более 13 % всех потерь связано с предоставлением льгот по налогу на имущество организаций, в том числе льгот, установленных законодательством субъектов РФ.
Рис. 1. Состав и структура льгот, установленных в соответствии с федеральным и региональным законодательством в 2010 г.
Таблица 1
Состав и структура налоговых льгот, предоставленных налогоплательщикам на территории РФ*
Показатели 2008 г. 2009 г. 2010 г. 2011 г.
млн руб. уд. вес, % млн руб. уд. вес, % млн руб. уд. вес, % млн руб. уд. вес, %
Налоговые льготы, всего 1914064,0 100 16851059,5 100 2230862,9 100 24427635,1 100
В том числе НДС 1438234,3 75,1 16055641,1 95,2 1577663,3 72,0 23289923,7 95,4
Налог на прибыль организаций 78938,4 4,12 316321,0 1,9 110558,8 5,0 476608,9 1,9
Налог на добычу полезных ископаемых 44780,4 2,34 100645,2 0,6 176091,8 7,9 262305,3 1,12
Налог на имущество организаций 266683,1 13,9 284295,8 1,7 305289,5 13,7 324638,7 1,3
Транспортный налог 5142,8 0,07 5890,4 0,03 4843,2 0,2 6896,5 0,03
ЕСН 34351,4 1,79 32284,5 0,2 - - - -
Земельный налог 42797,2 2,23 43682,5 0,3 44273,4 2,0 51602,8 0,2
Налог на имущество физических лиц 6762,0 0,35 12299,0 0,07 12142,9 0,5 15659,2 0,06
Рассчитано автором на основании форм статистической налоговой отчетности ФНС России за 2008-2011 гг.: 1-НДС, 5-ЕСН, 5-П, 5-НИО, 5-ТН, 5-МН. [7].
Доля льгот по прочим налогам составляет от
0,5 до 4 % от общей суммы предоставленных льгот соответственно. Особое внимание заслуживают льготы по местным налогам. Как показали исследования, по земельному налогу в результате предоставления льгот в 2011 г. потери составили более 51 млрд. руб., это около половины суммы земельного налога, подлежащего уплате в бюджет. Причем более 50 % «недопоступившего» земельного налога приходится на льготы, установленные нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований. По налогу на имущество физических лиц объем выпадающих доходов в результате предоставления льгот за 2008-2011 гг. ежегодно составляет от 6 млрд руб. до 15,6 млрд руб., причем почти полностью за счет налоговых льгот, установленных федеральным законодательством.
По отношению к доходам консолидированных бюджетов субъектов РФ суммы налоговых льгот составили в 2011 г. 7 % (в Республике Коми -12,0 %, Пермском крае - 13,9 %, Вологодской области - 13,9 %, Сахалинской области - 36,2 %, Ханты-Мансийском автономном округе - Югре -22,3 %). В отдельных регионах в силу особенностей их географического и экономического положения, концентрации на территориях значительных воинских и пограничных формирований, предприятий железнодорожного транспорта сумма льгот, предоставляемых на федеральном уровне, значительно превышает льготы, установленные на региональном уровне.
Например, в Забакайльском крае - в 15 раз, Калиниградской области - в 26 раз, Пензенской области - в 10 раз, Сахалинской области - в 13 раз.
Сумма потерь от льгот, установленных федеральным законодательством, равна половине суммы предоставляемой из федерального бюджета субъектам Российской Федерации дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, а в 20 регионах - превышают дотацию (в Республике Коми, Калининградской, Сахалинской и Ярославской областях - в 3-6 раз).
Как показывает осуществленный нами анализ, предоставление налоговых льгот на различных уровнях управления приводит к образованию выпадающих доходов бюджета, в связи с чем возникает необходимость проведения оценки эффективности применяемых налоговых льгот для принятия решений о продлении или отмене действующих льгот и целесообразности введения новых. Однако анализ эффективности применения налоговых льгот проводится в основном на региональном уровне и то не во всех субъектах РФ, на федеральном уровне такой
вид анализа проводится только для выявления не-допоступлений в бюджет, а на уровне муниципальных образований - анализ практически отсутствует. В связи с тем, что существующее многообразие льгот не приносит ожидаемого эффекта, предусмотренного целями их установления и в большей части льготы используют как средство минимизации налогообложения в целях ухода от уплаты налогов, что приводит к увеличению выпадающих доходов бюджета и уменьшению выполнения расходных полномочий, возникает необходимость оценки эффективности налоговых льгот как отдельного направления налоговой политики в области повышения бюджетного потенциала региона, реализация которого возможна только на основе комплексной методики анализа результативности и эффективности их применения.
Большинство субъектов РФ утвердили методики и разработали критерии оценки, которые позволяют определить бюджетную, экономическую и социальную эффективность предоставления льгот. Однако в связи с многовариантностью критериев оценки и отсутствием единой методики не обеспечивается точность оценки и не приводится системный анализ эффективности льгот.
В Курской области в целях повышения эффективности использования механизма установления налоговых льгот принято Постановление Администрации Курской области № 441-па от 05.09.2011 г. «Порядок оценки эффективности предоставляемых (планируемых к предоставлению) региональных налоговых льгот», которое устанавливает основы правового регулирования оценки эффективности налоговых региональных льгот. Оценка эффективности установленных (планируемых к предоставлению) региональных налоговых льгот осуществляется ежегодно на основе следующих критериев [1]:
- критерий бюджетной эффективности - полученные (или планируемые к получению) налоговые поступления в областной бюджет, которые связаны с использованием региональных налоговых льгот.
В случае, если сумма бюджетного эффекта от предоставляемых (планируемых к предоставлению) региональных налоговых льгот превышает сумму или равняется сумме предоставленных (планируемых к предоставлению) региональных налоговых льгот, это означает достаточную финансовую эффективность оцениваемых региональных налоговых льгот.
В случае если сумма бюджетного эффекта от предоставляемых (планируемых к предоставлению) региональных налоговых льгот меньше суммы предоставленных (планируемых к предостав-
лению) региональных налоговых льгот, это означает низкую финансовую эффективность оцениваемых региональных налоговых льгот.
- критерий социальной эффективности -создание благоприятных условий развития социальной инфраструктуры социальной сферы и повышение социальной защищенности населения области.
На наш, взгляд, целесообразно в постановление Администрации Курской области добавить критерий экономической эффективности - установленные (планируемые к предоставлению) региональные налоговые льготы должны способствовать положительной динамике финансовоэкономических результатов деятельности налогоплательщиков, использующих такую льготу.
Анализ применения методики оценки эффективности налоговых льгот на региональном уровне в 2010-2012 гг. выявил наличие нерешенных проблем, которые затрудняют проведение анализа, в частности:
- в региональной методике оценки эффективности налоговых льгот рассмотрены аспекты оценки бюджетной, социальной и экономической эффективности предоставления налоговых льгот на региональном уровне, но не представлены критерии оценки эффективности налоговых льгот на уровне бюджета;
- невозможно сравнивать показатели деятельности субъектов льготирования до и после применения налоговых льгот в связи с тем, что льготы имеют в большей части бессрочный характер;
- невозможно проследить движение средств от применения льгот до их использования, так как льгота не фиксируется в учетных данных налогоплательщика направлениям развития материально-технической базы организации и на другие цели.
Выявленные проблемы обусловили необходимость совершенствования методики оценки эффективности налоговых льгот на региональном уровне (рис. 2).
Оценка эффективности налоговых льгот на региональном уровне
-минимизация потерь регионального бюджета, связанных с предоставлением региональных налоговых льгот;
- достижение стабильной производственной, финансово-экономической деятельности организаций на основе применения мер государственной поддержки, создание экономических условий для развития инвестиционной деятельности в регионе;
- обеспечение оптимального выбора объектов для предоставления государственной поддержки в виде налоговых льгот.
Этапы оценки эффективности налоговых льгот
1 этап. Учет (инвентаризация) предоставленных законами субъекта РФ региональных налоговых льгот. Составление реестра предоставленных налоговых льгот;
2 этап. Определение суммы потерь (суммы выпадающих доходов) бюджета субъекта РФ, обусловленных предоставлением региональных налоговых льгот;
3 этап. Сопоставление суммы потерь (суммы выпадающих доходов) бюджета субъекта РФ, обусловленных предоставлением региональных налоговых льгот, с суммами бюджетного эффекта от предоставления региональных налоговых льгот
Показатели эффективности налоговых льгот на региональном уровне:
> бюджетная эффективность: оценка влияния налоговой льготы на увеличение (уменьшение) доходной базы субъекта РФ в результате развития льготируемой категории налогоплательщиков;
> экономическая эффективность: влияние налоговой льготы на улучшение финансово-хозяйственной деятельности организаций отдельных видов экономической деятельности на территории субъекта РФ;
> социальная эффективность: влияние налоговой льготы на создание благоприятных условий развития инфраструктуры социальной сферы региона, повышение социальной защищенности населения, снижение (недопущение ухудшения) социальной напряженности на рынке труда, создание новых рабочих мест и т. д.
Рис. 2. Методика проведения оценки эффективности налоговых льгот на региональном уровне
Анализ эффективности налоговых льгот должен проводиться на основе налоговой, финансовой, статистической отчетности, а также иной информации, включая данные налогоплательщиков, использующих налоговые льготы, или лиц, инициирующих их установление.
Под социальной эффективностью предоставления налоговых льгот по местным налогам понимается создание благоприятных условий развития инфраструктуры социальной сферы и повышение социальной защищенности населения города Курска.
Представим оценку бюджетной, экономической и социальной эффективности предоставления льгот по региональным и местным налогам налогоплательщика-получателя льгот ООО «Заря Плюс» (табл. 2).
Анализ эффективности налоговых льгот ООО «Заря Плюс» за 2011-2012 гг. и плановый период 2013-2015 гг. на региональном уровне показал, что льготы по налогу на имущество организации, транспортному налогу имеют бюджетную эффективность в 2013-2015 гг.
Таблица 2
Результаты оценки эффективности предоставления налоговых льгот по региональным и местным налогам налогоплательщиком-получателем льгот ООО «Заря Плюс» за 2011-2012 гг. и плановый период 2013-2015 гг.
№ Наименование ед. 2011 г. 2012 г. Плановый период (последующие три года)
2013 г. 2014 г. 2015 г.
1 2 3 4 5 6 7 8
Показатели для расчета экономической эффективности
1 Среднегодовая стоимость имущества тыс. руб. 28960 30260 32000 34000 35200
2 Сумма выпадающих доходов бюджета по налогу на имущество организаций по причине предоставления налоговых льгот тыс. руб. 637,1 665,7 704,0 748,0 774,4
3 Количество транспортных средств: шт. 15 18 20 24 26
из них
- легковые шт. 2 2 2 3 3
- грузовые шт. 5 6 6 8 8
- тракторы, специальные автомобили, используемые при сельскохозяйственных работах, для производства сельскохозяйственной продукции шт. 8 10 12 13 15
4 Сумма транспортного налога тыс. руб. 24,5 28,3 28,3 38,7 38,7
5 Кадастровая стоимость земельного участка (1120 гектар) тыс. руб. 35817,6 35817,6 35817,6 35817,6 35817,6
6 Льготная ставка в отношении земельных участков, отнесенных к землям сельскохозяйственного назначения % 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3
7 Сумма земельного налога тыс. руб. 107,5 107,5 107,5 107,5 107,5
8 Ставка земельного налога в отношении прочих земельных участков % 1,5 1,5 1,5 1,5 1,5
Оценка экономической эффективности налоговых льгот (положительная динамика финансово-экономических показателей хозяйственной деятельности налогоплательщика)
9 Выручка от реализации сельскохозяйственной продукции тыс. руб. 38960 42520 46320 48000 52000
10 Прибыль до налогообложения тыс. руб. 4100 4400 4525 4590 4675
11 ФОТ тыс. руб. 5261,3 5660,0 6120,0 6340,0 6500,0
Оценка бюджетной эффективности налоговых льгот
12 Сумма налоговых поступлений от организации как налогоплательщика и налогового агента в бюджеты различных уровней, всего тыс. руб. 7545,0 8187,9 9161,6 10007,2 10961,2
в том числе за счет
12 .1 НДС тыс. руб. 5943 6486,1 7400,8 8200,0 9100,0
12.2 Налог на прибыль организаций тыс. руб. 820,0 880,0 905,0 918,0 935,0
12.3 Транспортный налог тыс. руб. 24,5 28,3 28,3 38,7 38,7
12.4 Земельный налог тыс. руб. 107,5 107,5 107,5 107,5 107,5
12.5 Налог на доходы физических лиц тыс. руб. 650,0 686,0 720,0 743,0 780,0
13 Общая сумма льгот, предоставляемая предприятию тыс. руб. 637,1 665,7 704,0 748,0 774,4
14 Бюджетный эффект от предоставления налоговых льгот тыс. руб. - 642,9 973,7 845,6 954,0
15 Бюджетная эффективность налоговых льгот (п.14-п.13) тыс. руб. - -22,8 269,7 97,6 179,6
№ Наименование ед. изм. 2011 г. 2012 г. Плановый период (последующие три года)
2013 г. 2014 г. 2015 г.
l 2 Э 4 5 б 7 8
Оценка социальной эффективности налоговых льгот
16 Среднесписочная численность сотрудников чел 48 52 55 55 56
из них социально уязвимых категорий в том числе чел. 9 9 9 10 10
- пенсионеры чел. 4 4 4 5 5
- инвалиды чел. 2 2 2 2 2
- другие категории чел. 3 3 3 3 3
17 Средняя заработная плата ру<5. 9134,2 9070,5 9272,7 9606,1 9672,6
18 Сумма средств, направляемых на социальнозначимые и общественно-полезные цели, всего тыс.руб. 540,0 560,0 560,0 580,0 580,0
в том числе вложения в инфраструктуру Курского района тыс.руб. 540,0 560,0 560,0 580,0 580,0
Экономический эффект от предоставления налоговых льгот выразился в положительной динамики финансово-экономических показателей хозяйственной деятельности налогоплательщика. Также ООО «Заря Плюс» за 2011-2012 гг. и плановый период 2013-2015 гг. получен социальный эффект: рост среднесрочной численности работников; увеличение фонда оплаты труда, увеличение среднемесячной заработной платы.
Таким образом, предложенная методика оценки эффективности использования налоговых льгот позволяет провести комплексный анализ эффективности применения льгот и достижения целей их введения, оптимизировать перечень льгот посредством отказа от неэффективных, закрыть возможности для минимизации налогообложения, а также направить недопоступающие средства в бюджет в виде льгот на поддержку отраслей народного хозяйства.
Литература
1. Об утверждении Порядка оценки эффективности предоставляемых (планируемых к предоставлению) региональных налоговых льгот: постановление Курской области от 05.09.2011 г. №441-ПА. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
2. Отчеты о налоговой базе и структуре начислений по налогам за 2008-2011 гг. / Федеральная налоговая служба России: URL: http:// www.nalog.ru
3. Отчеты о структуре НДС за 2008-2011 гг. / Федеральная налоговая служба России. URL: http:// www.nalog.ru
4. Плотников В. А., Вертакова Ю. В. Системный подход в оценке путей преодоления финансовоэкономического кризиса // Современные технологии. Системный анализ. Моделирование. 2010. № 3. С. 213-224.
5. Стеба С. Д., Пивоварова Н. В., Комарова Е. И. Оценка выпадающих доходов бюджетов субъектов Российской Федерации в связи с предоставлением на-
логовых льгот II Экономические науки. 2Q11. №8 (81). С. 185-188.
6. Ткачева Т. Ю., Афанасьева Л. В. Логическая структура бюджетного потенциала и обоснование факторов, влияющих на его развитие II Известия ЮгоЗападного государственного университета. Серия Экономика. Социология. Менеджмент. 2Q12. № 2. С. 170-176.
7. URL: http:// www.nalog.ru
* * *
DEVELOPMENT OF METHODICAL RECOMMENDATIONS ON CARRYING OUT THE ASSESSMENT OF TAX PRIVILEGES EFFICIENCY AT REGIONAL LEVEL
T. Yu. Tkacheva
For improvement of the budgetary and tax relations regional authorities regularly carry out an assessment of efficiency of tax privileges on regional and local taxes.
In article methodical aspects of an assessment of granting tax privileges efficiency on regional and local taxes are considered. The analysis of structure and structure of the tax privileges provided to taxpayers in the territory of the Russian Federation is carried out. The conclusion that granting tax privileges leads to formation of the dropping-out income of the budget, in communication with that there is a need of carrying out an assessment of efficiency of applied tax privileges for making decisions on extension or cancellation of operating privileges and expediency of introduction of new is drawn. The advanced technique of estimation of efficiency of use of tax privileges allows to carry out the complex analysis of efficiency of application of privileges and achievement of the objectives of their introduction, to optimize the list of privileges by means of refusal from inefficient, and also to allocate not arriving funds in the budget in the form of privileges for support of branches of national economy.
Key words: tax privileges, dropping-out income of budget, budgetary, economic and social efficiency of granting tax privileges.
