CC BY
83
И.В. Жуков
КОНСТИТУЦИОННЫЙ СТАТУС ОБЩЕСТВЕННЫХ ОБЪЕДИНЕНИЙ В ПЕРИОД СОЦИАЛИЗМА*
Путь становления и развития общественных объединений, обществ и союзов в России - долгий и сложный процесс. Конец XIX - начало XX в. в России знаменовались активным появлением политических партий, собраний, союзов и обществ. Вместе с тем отсутствие законодательной базы, регулирующей права на свободу объединений, ставило большинство из них в ранг незаконных. Не изменило положения принятое 22 марта 1903 г. Уголовное уложение1, в статьях которого упоминались общественные объединения. Прежде всего потому, что оно относило к политическим преступлениям создание и управление обществом, если это противоречит общественной нравственности. Четко обозначен был лишь круг лиц, не имеющих права на создание и функционирование обществ, -несовершеннолетние, учащиеся и военнослужащие. В целом следует отметить, что вопрос о принятии законодательного акта, регулирующего круг проблем создания и деятельности обществ и союзов, стоял очень остро. Это, в частности, отмечал известный российский юрист и публицист В.Ф. Дерюжинский: «Россия настоятельно нуждается в таком законе о союзах, который бы закрепил правовые устои, подобные существующим в Западной Европе, ибо только в законности и уважении к ней у населения состоит единственное надежное
средство для обеспечения авторитета власти и вывода России из того „ „ 2 острого кризиса, который ей приходится переживать» .
* Статья рекомендована к печати доктором юридических наук, профессором Ю.Л. Шульженко.
1 См.: Уголовное право Российской Федерации. Общая часть: Учебник для вузов / Под ред. В.С. Комиссарова, Н.Е. Крыловой, И.М. Тяжковой. М., 2012. С. 15.
2 Дерюжинский В. Ф. Материал по пересмотру установленных для охраны государственного порядка исключительных законоположений. СПб., 1905. С. 37-38.
Труды Института государства и права Российской академии наук. № 2/2014.
Важнейшим этапом становления и развития объединений в России стал подписанный 4 октября 1906 г. Именной Высочайший Указ Правительствующему Сенату о Временных правилах об обществах и союзах3. В нем разъяснялись понятия общества и союза и разграничения их; свобода создания обществ и союзов; порядок функционирования обществ и союзов; наличие и содержание устава обществ и союзов и т.д. С принятием данного акта начался процесс активного образования обществ, культурных и профессиональных союзов. В 1906 г. в Москве насчитывалось около 100 профессиональных союзов, к 1917 г. практически на каждом производстве существовало профессиональное объединение рабочих. Именно профсоюзы стали главной движущей силой в ходе революционных действий 19051907 гг.
После свержения Временного правительства в ходе Октябрьской революции 1917 г. и образования первого в мире социалистического государства - РСФСР появляется новое законодательство об общественных объединениях. Это нашло свое отражение в Конституции 1918 г., ст. 16 которой гласила: «В целях обеспечения за трудящимися действительной свободы союзов, Российская Социалистическая Федеративная Советская Республика, сломив экономическую и политическую власть имущих классов и этим устранив все препятствия, которые до сих пор мешали в буржуазном обществе рабочим и крестьянам пользоваться свободой организации и действия, оказывает рабочим и беднейшим крестьянам всяческое содействие, материальное и иное, для их объединения и организации». На базе Конституции был принят ряд важнейших нормативных актов, регулирующих процедуры регистрации объединений, утверждение уставов, правил созыва всероссийских совещаний и т.д. Например, постановление Президиума ВЦИК от 12 июня 1922 г. «О порядке созыва съездов, всероссийских совещаний различных союзов и объединений и о регистрации этих организаций»4; постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 3 августа 1922 г. «О порядке утверждения и регистрации обществ и союзов, не преследующих цели извлечения прибыли, и надзора за ними»5; Инструкция ВЦИК
3 Временные правила о собраниях, обществах и союзах от 4 марта 1906 г. // Российское законодательство Х-ХХ веков. Т. 9. М., 1994. С. 200-217.
4 СУ РСФСР. 1922. № 40. Ст. 477.
5 СУ РСФСР. 1922. № 49. Ст. 622.
по регистрации обществ, союзов и объединений от 10 августа 1922 г.6; Инструкция ВЦИК по выдаче разрешений на созыв съездов и собраний различных организаций, союзов и обществ от 10 августа 1922 г.7; Декрет ЦИК и СНК СССР от 9 мая 1924 г. «О порядке утверждения уставов и регистрации обществ и союзов, не преследующих цели извлечения прибыли и распространяющих свою деятельность на территории всего Союза ССР, и о надзоре за ними»8.
Принятая в 1924 г. Конституция СССР не содержала положений, закрепляющих основы социально-экономической, политической системы страны, прав и свобод, обязанностей граждан. Ее характерной чертой стало структурное отличие от Конституции РСФСР 1918 г. Она состояла из преамбулы и двух разделов - Декларации об образовании СССР и Договора об образовании СССР. П.И. Стучка отмечал: «Союзный договор от 30 декабря 1922 г. и Союзная конституция, принятая на основе этого договора, не повторяют основных начал отдельных конституций, а излагают лишь основы Союза. Таким образом, Конституция СССР и РСФСР одна другую дополняют и составляют единое неразрывное целое, единую Советскую Конституцию»9. На практике оказалось именно так. Например, закрепленное право на объединение граждан мы видим в Конституции РСФСР 1925 г. «В целях обеспечения за трудящимися действительной свободы союзов, Российская Социалистическая Федеративная Советская Республика, сломив экономическую и политическую власть имущих классов и этим устранив все препятствия, которые до сих пор мешали в буржуазном обществе рабочим и крестьянам пользоваться свободой организации и действия, оказывает рабочим и крестьянам содействие для их объединения и организации» (ст. 7)10.
Дальнейшее развитие общественных объединений характеризовалось повышением их роли в строительстве социализма. Нормативным документом, определившим статус общественных объединений, стало принятое 10 июля 1932 г. постановление ВЦИК и СНК РСФСР «Об утверждении Положения о добровольных обществах и сою-
6 СУ РСФСР. 1928. № 22. Ст. 157.
7 СУ РСФСР. 1930. № 6. Ст. 76.
8 СУ РСФСР. 1924. № 63. Ст. 626.
9 Стучка П.И. С.С.С.Р. и Р.С.Ф.С.Р. Советская конституция в вопросах и ответах. М., 1924. С. 18.
10 СУ РСФСР. 1925. № 30. Ст. 218.
зах»11. В ст. 1 Положения закреплялось, что «добровольные общества и их союзы, являясь организациями общественной самодеятельности трудящихся масс города и деревни, ставят своей задачей активное участие в социалистическом строительстве Союза ССР, а также содействие укреплению обороны страны»12. Следует отметить, что данный акт содержал положения о порядке и организации обществ и союзов; порядок контроля за деятельностью добровольных обществ и их союзов; порядок прекращения деятельности добровольных обществ и их союзов и порядок обжалования постановлений по делам об обществах и союзах.
Конституция СССР 1936 г. стала итогом, логичного перехода от капитализма к социализму: «Конституция 1936 г. стала итогом пройденного пути, констататором того, что было достигнуто советским государством в предшествующие годы. Путь от капитализма к социализму был нелегок, тем более что начинать его пришлось
13
первыми и в неимоверно трудных исторических условиях» .
Одной из примечательных особенностей Конституции 1936 г. стало четкое определение места и роли коммунистической партии через право граждан СССР объединяться в общественные организации. Статья 126 Конституции провозгласила: «В соответствии с интересами трудящихся и в целях развития организационной самодеятельности и политической активности народных масс гражданам СССР обеспечивается право объединения в общественные организации: профессиональные союзы, кооперативные объединения, организации молодежи, спортивные и оборонные организации, культурные, технические и научные общества, а наиболее активные и сознательные граждане из рядов рабочего класса, трудящихся крестьян и трудовой интеллигенции добровольно объединяются в Коммунистическую партию Советского Союза, являющуюся передовым отрядом трудящихся в их борьбе за построение коммунистического общества и представляющую руководящее ядро всех организаций трудящихся, как общественных, так и государствен-
11 СУ РСФСР. 1932. № 74. Ст. 331.
12 Там же.
13 Советский государственный строй: реалии, проекты, идеи, споры (1917-1940 гг.) / Отв. ред. Ю.Л. Шульженко. М., 2010. С. 54.
ных»14. Фактически начался процесс огосударствления партии,
15
превращение ее в государственную структуру .
Закрепленный правовой статус свободного создания общественных объединений на практике оказался иным. Руководящая роль Коммунистической партии фактически обеспечивала создание выгодных и угодных ей объединений, исключив возможность их выбора и свободного развития. Представляется, что именно поэтому не была осуществлена законодательная регламентация порядка их образования. О.О. Миронов справедливо отмечал, что «хотя в действовавшем в то время законодательстве отсутствовали прямые запреты на создание иных партий, они реально не могли появиться в силу сложившейся политики административно-командной системы, исходившей из целесообразности однопартийности»16. Аналогичной точки зрения придерживается и Ю.В. Тихонравов, подчеркивая, что руководителем в системе диктатуры пролетариата является одна партия, партия коммунистов, которая не делит и не может делить руководства
17
с другими партиями .
Важно также отметить, что в избирательном законодательстве, в нормах, где говорилось о выдвижении кандидатов в депутаты, право выставления кандидатов обеспечивалось за общественными организациями и обществами трудящихся: коммунистическими партийными организациями, профессиональными союзами, кооперативами, организациями молодежи, культурными обществами (ст. 141).
Последующее развитие социализма, его общественных объединений проходило в условиях Второй мировой войны, позднее -Великой Отечественной войны. Ее внезапное начало потребовало незамедлительной перестройки на военный лад политической, экономической, социальной, государственной, хозяйственной и других систем. Особая роль отводилась профсоюзам и другим объединениям рабочих, чьи силы были направлены на производство военной техники, оружия и необходимых вещей для фронта. Активно действовали объединения граждан, занимавшиеся сбором пожертвова-
14 Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик (1936 г.) // Известия ЦИК Союза ССР и ВЦИК. 1936. № 283. 6 дек.
15 См.: Советский государственный строй: реалии, проекты, идеи, споры (1917-1940 гг.). С. 57.
16 Миронов О.О. Политические партии и политические движения. М., 1995. С. 293.
17 См.: Тихонравов Ю.В. Основы философии права. М., 1997. С. 497.
ний для семей воинов, погибших на фронте. Большое количество молодежных организаций вели подготовку старшеклассников для работы на производстве. Лозунг «Все для фронта, все для победы!» стал основным в деятельности всех общественных организаций.
В послевоенные годы отмечалась значительная активизация деятельности общественных организаций. Профсоюзы, культурные и молодежные организации всемерно способствовали восстановлению народного хозяйства страны, его дальнейшему развитию.
На фоне тенденций развития законодательства об общественных объединениях в России следует отметить и важнейшие международные законодательные акты того времени об обществах и союзах, правах и свободах граждан. Это Всеобщая декларация прав человека (1948 г.); Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (1950 г.); Международный пакт о гражданских и политических правах (1966 г.); Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.) и другие документы, закрепляющие права человека на свободу объединений (ассоциаций).
Следующий этап связан с Конституцией СССР 1977 г. Круг вопросов, касающихся общественных объединений, был идентичен Конституции 1936 г. Как и в предыдущей Конституции, отмечалось, что руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и общественных организаций является «вооруженная марксистско-ленинским учением» КПСС, определяющая генеральную перспективу развития общества, линию внутренней и внешней политики СССР. Право объединяться в общественные организации предоставлялось только «в соответствии с целями коммунистического строительства». Появились и новшества. Впервые вводится глава «Политическая система», в которой закреплены основы функционирования трех ее важных элементов -государства, КПСС, общественных организаций. Отмечается роль третьего элемента политической системы - общественных организаций (профсоюзов, ВЛКСМ и др.). «Особо подчеркивается их важнейшая функция демократического характера: в соответствии со своими уставными задачами участвовать в управлении делами
государства, общества, в решении политических, экономических,
18
социальных вопросов» .
18 ТихонравовЮ.В. Основы философии права. С. 59. 52
Новая Конституция, как и прежняя, содержала нормы выдвижения кандидатов в депутаты, но с изменениями: «Право выдвижения кандидатов в депутаты принадлежит организациям Коммунистической партии Советского Союза, профессиональных союзов, Всесоюзного Ленинского Коммунистического Союза Молодежи, кооперативным и другим общественным организациям, трудовым коллективам, а также собраниям военнослужащих по воинским частям» (ст. 100). Неизменным осталась господствующая роль Коммунистической партии и ее органов. Б. Мейснер отмечал, что закрепление в Конституции СССР 1977 г. господства одной партии, имеющее ярко выраженный автократический характер, еще более усилено по сравнению с прежней Конституцией 1936 г.19
Судьбоносными стали годы «перестройки» (1985-1991 гг). Нарастало недовольство среди граждан СССР политикой и практической деятельностью коммунистической партии, ослабевали ее влияние и роль. Это касалось всех сфер социально-экономической и политической жизни советского общества. Все острее ставились вопросы о перспективах дальнейшего развития коммунистической системы. Это происходило на фоне роста влияния профсоюзов и других общественных организаций. Завершением этого этапа и началом нового этапа стали принятые 14 марта 1990 г. изменения в Конституцию СССР 1977 г.20 Из Конституции были устранены положения о руководящей роли Коммунистической партии, являющейся ядром политической системы советского общества, государственных и общественных организаций. В стране был провозглашен принцип политического плюрализма и многопартийности. В Конституции закрепляются новые взгляды и формулировки: «Коммунистическая партия Советского Союза, другие политические партии, а также профсоюзные, молодежные, иные общественные организации и массовые движения через своих представителей, избранных в Советы народных депутатов, и в других формах участвуют в выработке политики Советского государства, в управлении государственными и общественными делами» (ст. 6). Следует также отметить формулировку ст. 7 Конституции СССР 1977 г.: «Все политические партии, общественные организации и массовые
19 Meissner B. Die Vorgeschichte und die besonderen Wesenzuge der neuen Bundesverfassung der UdSSR // Osteuroparecht. 1978. № 12. S. 4.
20 СЗ СССР. 1990. № 41. Ст. 617.
движения, выполняя функции, предусмотренные их программами и уставами, действуют в рамках Конституции и советских законов. Не допускаются создание и деятельность партий, организаций и движений, имеющих целью насильственное изменение советского конституционного строя и целостности социалистического государства, подрыв его безопасности, разжигание социальной, национальной и религиозной розни».
Все эти изменения дали свободу и пространство для развития объединений и показали на деле ослабление функции правящей партии. «В годы перестройки в нашей стране начался процесс формирования новых субъектов политической жизни - массовых движений, народных фронтов, политических клубов, ассоциаций, партий и т.д. Важным шагом на пути к многопартийности стала отмена III Съездом народных депутатов СССР конституционного положения о руководящей роли КПСС и легализации таким образом принципа политического плюрализма»21. Все эти изменения способствовали появлению новых нормативных правовых актов. Первый - Закон СССР «Об общественных объединениях» 1990 г. Содержание его основывалось на добровольности участия граждан в общественных объединениях. Вторым нормативным актом стал принятый 10 декабря 1990 г. Закон СССР «О профессиональных
23 ^
союзах, правах и гарантиях их деятельности» . Он признавал независимость профсоюзов в их деятельности от государственной власти, от политических партий и иных объединений. Профсоюзы стали одним из самых массовых и влиятельных объединений, обрели фактическую самостоятельность, запрещалось вмешательство в их деятельность. Они стали более активно участвовать в нормотворче-ской деятельности, защите трудовых и социальных прав трудящихся.
21 Лапаева В.В. Становление многопартийности в России (Социально-правовой анализ) // Государство и право. 1995. № 8. С. 7.
22 СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1930.
23 СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 148.
