CC BY
81
УДК 342.6
КОНСТИТУЦИОННЫЕ РЕФОРМЫ И ВОЗРОЖДЕНИЕ ИНСТИТУТА ГУБЕРНАТОРСТВА В КОНЦЕ 80 - НАЧАЛЕ 90-х гг. ХХ века В РОССИИ
© 2008 г. П.И. Гаркуша
Ростовский филиал Российской Rostov branch of Russian
академии Правосудия, Academy of Justice,
344000, г. Ростов-на-Дону, ул. Ленина, 66, 344000, Rostov-on-Don, Lenin St., 66,
rap@list.ru rap@list.ru
Раскрываются преобразования краевой, областной системы управления и возрождение института губернаторства.
Ключевые слова: институт губернаторства, губернатор, реформы, Конституция, исполнительная власть.
The article discloses transformations in the system of management for krai and oblast, revival of the institution of governor's management.
Keywords: institution of governor's management, governor, reforms, Constitution, executive power.
В 80-е гг. ХХ в. в СССР назрела объективная необходимость перестройки политической системы и всей общественно-политической жизни. Перестройка длилась с апреля 1985 г. до конца 1991 г. Была предпринята попытка обновить социалистическую модель развития страны так, чтобы сохранить ее основы. Но это не удалось.
В Послании Федеральному Собранию РФ в 2006 г. Президент РФ В.В. Путин сказал: «С переменами начала 90-х были связаны большие надежды миллионов людей, однако ни власть, ни бизнес не оправдали этих надежд. Более того, некоторые представители этих сообществ, пренебрегая нормами закона и нравственности, перешли к беспрецедентному в истории нашей страны личному обогащению за счет большинства граждан» [1]. В этот период начались социально -экономический и политический кризисы, особенно остро проявился недостаток продовольствия, что влияло на настроение населения. Обстановка в стране все более усложнялась, некоторые слои общества обогащались, а жизненный уровень граждан снижался. Перед органами власти в регионах и стране в целом встал ряд сложных проблем, часть которых решается и сегодня. Изучение российского государства на начальном этапе его становления в 90-е гг. является актуальным и в наступившем XXI в.
Президент РФ отметил, что «... несмотря на предпринимаемые усилия, нам до сих пор не удалось устранить одно из самых серьезных препятствий на пути нашего развития - коррупцию. Убежден, что ни одну из актуальных задач, стоящих перед нашей страной, мы не сможем решить без обеспечения прав и свобод граждан, без эффективной организации самого государства, без развития демократии и гражданского общества» [1].
С началом демократизации режима потребовалась модернизация государственного устройства, ликвидация кризиса власти, который проявился в центральных законодательных и исполнительных структурах.
Большую роль играло среднее звено в системе управленческой вертикали. Органы управления и население краев и областей, автономных республик и округов ожидали определения их статуса и расширения полномочий, возлагали надежды на реформы института власти. Институт, как известно, означает «установление». Возрождение института губернаторства, прежде всего, требовало преобразования в сфере регулирования отношений федеральных (центральных) властных структур с региональными (краевыми, областными) органами.
Для решения назревших экономических и социальных проблем в регионах нужно было поднять уровень управленческой деятельности, повысить ее эффективность. Преобразование системы властных учреждений областного, краевого звена требовало проведения реформ, которые бы создали правовую основу для изменений структуры и функций нижестоящих органов власти.
Конституционные реформы начались в 1988 г. и проводились поэтапно. Их содержание выражалось в изменениях и дополнениях, вносимых в Конституцию СССР 1977 г. и Конституцию РСФСР 1978 г. 1 декабря 1988 г. на XII внеочередной сессии Верховного Совета СССР был принят закон «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основному Закону) СССР» [2, ст. 727], который изменил избирательную систему, определил принципы выборности народных депутатов и функционирования государственных органов. На той же сессии был принят и закон «О выборах народных депутатов СССР» [2, ст. 729], по которому реализовывалась политическая реформа, и проводились выборы.
На основе новой избирательной системы в 1989 г. проходили уже альтернативные выборы народных депутатов СССР, а в 1990 г. - народных депутатов союзных, автономных республик и местных Советов. Правовая система получила дальнейшее развитие.
В период 1988 - 1990 гг. в союзную Конституцию были внесены существенные изменения: введена двухуровневая представительная система. По ст. 108 возрождался Съезд народных депутатов, сохранялся Верховный Совет как постоянно действующий орган высшей власти, но он уже не выражал полновластия Советов. Съезд имел такие важнейшие функции, как проведение конституционных, политических и социально-экономических реформ. Изменилась структура органов государственной власти, учреждался пост Президента страны. Принят закон о конституционном надзоре в СССР. Проводилась новая кодификация законов.
Второй Съезд народных депутатов СССР, проходивший в декабре 1989 г., принял законы, уточнившие положения о порядке деятельности высших органов власти СССР, а также органов, входящих в их структуры. Союзная Конституция по ст. 130 давала право Верховному Совету СССР выразить недоверие Правительству [3].
На основе изменений Конституции СССР были приняты новые законы, в том числе «О печати и средствах массовой информации», «О государственной безопасности», «Об общественных организациях», закон от 01.07.1990 г. «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права гражданина» и др.
Конституционные реформы, начатые в едином союзном государстве, проводились и в РСФСР. Самая крупная республика союзного государства не имела многих органов власти, создаваемых в других союзных республиках. По Конституции РСФСР весной
1990 г. были образованы высшие представительные органы власти: Съезд народных депутатов и Верховный Совет РСФСР. Исполнительную власть возглавил вновь избранный Президент. Изменения происходили в местных органах власти и, прежде всего, в системе их выборов, издании новых нормативных актов.
Съезд народных депутатов РСФСР, проходивший в мае - июне 1990 г., 12 июня принял Декларацию о государственном суверенитете РСФСР, имевшую конституционное значение [4]. По Конституции СССР, согласно ст. 6, КПСС отводилась руководящая и направляющая роль в советском обществе. Партия объявлялась ядром политической системы, государственных и общественных организаций. Эта статья была отменена в марте 1990 г. внеочередным Съездом народных депутатов СССР. Возобновлялась многопартийная система. В стране сформировалась оппозиция, противостоявшая партийной элите.
Очередной Съезд народных депутатов РСФСР в декабре 1990 г. внес конституционные изменения, направленные на изъятие из текста Конституции положений, связанных с социалистическим строем. Эти положения касались и местных органов власти и их правовой основы. На I Съезде народных депутатов РСФСР из Конституции РСФСР было исключено положение о руководящей роли КПСС. С 23 августа
1991 г. после провала ГКЧП Президентом РСФСР
была приостановлена деятельность КПСС, а с ноября того же года его Указом запрещена. Конституционные реформы в этом году еще продолжались.
В декабре 1991 г. завершился распад СССР, после чего РСФСР стала независимым государством. В апреле 1992 г. название Российской Советской Федеративной Социалистической Республики заменялось на Российскую Федерацию - Россию.
С 1992 г. противостояние законодательной и исполнительной власти усилилось и фактически не прекращалось. Конституционные реформы затормозились и вскоре были свернуты. Однако они сыграли большую роль в истории развития российского государства. Россия стала признанным суверенным субъектом международного права. В результате проведенных реформ она превратилась в самостоятельное государство, конституционно оформленное новое федеративное устройство, состоящее из государств (республик), национально-государственных образований (автономных областей и округов) и территориальных образований [5].
Реформы были многосторонними, проводились в сложной социально-политической обстановке, возникшей в стране к началу 90-х гг. Для данной публикации представляется важным выделение исполнительной ветви на региональном уровне как одного из аспектов реформирования всей государственной системы власти.
В этот период кардинальные изменения произошли в органах управления и самоуправления краев и областей. В вертикали органов государственного управления 80-х гг. прошлого века, как впрочем и ранее, исполнительно-распорядительные структуры краев и областей являлись средним звеном. Края, имевшие в своем составе одну из автономных областей (за исключением Приморского), были созданы в РСФСР. Местные Советы строились по административно-тер -риториальному принципу. Они являлись органами государственной власти на местах и избирали исполкомы - органы исполнительные. Система Советов административно-территориальных единиц делилась на три разряда: краевые, областные Советы, их исполкомы занимали первое место и являлись высшими, средними были Советы районов, городов областного подчинения, низовыми - поселковые и сельские Советы.
Советы - органы представительные, избираемые местным населением. Генеральный секретарь ЦК КПСС назначал или рекомендовал проверенных лиц на должность первых секретарей крайкомов, обкомов партии, которым передавалась вся полнота власти. Фактически они имели полномочия бывших губернаторов и ведали всеми основными вопросами жизни региона, контролировали промышленность, сельское хозяйство. «Все отрасли управления и даже суд, прокуратура, народный контроль были по римскому выражению "в руке" 1-го секретаря обкома партии, что постепенно привело к большим злоупотреблениям, коррупции в советско-партийном аппарате, а в 70-80 гг. - к вырождению власти» [6]. Произошло изменение статуса
Советов, по законам, имеющих власть, но реально утративших её. Функции Советов сужались, они обязывались выполнять указания партийных органов.
В годы перестройки положение Советов начало меняться. По политической реформе местные органы власти приобретали реальную силу. Попытка преобразовать систему управления на уровне краев и областей путем разграничения функций партийных органов и государственной власти не привела к положительным результатам. Потребовалась решительная перестройка местных властных структур. Значительная часть населения снова повела борьбу за власть Советов, как это было в прошлом. Наметился отход от административно-командной системы управления.
Изменения и дополнения, вносимые в Конституцию РСФСР, являлись основой для издания региональных правовых актов. Государственная политика в регионах являлась частью общей политики государства на территории всей страны. Краевые, областные Советы и исполкомы принимали меры по осуществлению социально-экономических и других реформ. Однако для этого требовалась хорошо налаженная система эффективного управления экономикой и всей жизнью граждан региона. Реформы не были завершены.
Для самоорганизации населения и привлечения его к управлению в апреле 1990 г. Верховный Совет СССР принял закон «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства» [7]. Структура и положение местных Советов не менялись. Они оставались органами власти, и самоуправление не получило должного развития. Но и при такой неопределенности этот закон имел значение для начала реформирования местных органов власти в условиях становления новой государственности.
По ст. 85 Конституции РСФСР районные, городские, районные в городах, поселковые и сельские Советы входили в единую систему представительных органов государственной власти. По закону от 24.05.91 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР в связи с реформой местного самоуправления» по ст. 138 Конституции [8], советы районного уровня и ниже становились органами системы местного самоуправления, через которые население могло проводить референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии.
Для реформирования местного самоуправления требовалась законодательная база. Закон от 06.07.91 г. «О местном самоуправлении в РСФСР» [9] создал правовую основу для превращения краевых, областных и нижестоящих Советов в самоуправляющиеся органы. Закон дал конкретные указания по организации самоуправления в представительных и исполнительных органах районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов. Наряду с государственным управлением в низших органах краев и областей на основе Конституции РСФСР и Закона РСФСР в системе местного самоуправления действовали Советы народных депутатов и органы территориального общественного самоуправления (собрания граждан, референдумы и другие).
В конце 80 - начале 90-х гг. ХХ в. в России проводилась реформа местного самоуправления. Советы на местах входили в единую систему представительных органов государственной власти и вместе с этим по Конституции и вышеупомянутому закону получали право самостоятельно под свою ответственность решать жизненно важные для населения вопросы местного значения.
В мае 1991 г. на основании реформы были внесены существенные изменения в систему местных органов власти. Менялась гл. 18 Конституции РСФСР, закреплявшая правовые основы исполнительной власти на местах. Вместо исполкомов вводилась «местная администрация» [10], которая была подотчетна перед Советом, но фактически самостоятельна. Определялись политические и правовые основы статуса администрации, получившей право формировать ее штаты. Совет же мог только утверждать руководителей некоторых отделов.
Реформирование государственного управления и самоуправления в регионах продолжалось в 90-е гг. Получив конституционную основу для реорганизации органов управления и формирования самоуправления в районах, городах и других административно-территориальных единицах, граждане проявляли творческую инициативу в разработке законодательных актов и претворения их в жизнь. Края и области начали борьбу за равноправие с республиками.
В самоуправлении сохраняется выборное начало, известное на Руси с древних времен. Значительные реформаторские преобразования были проведены еще во второй половине XIX в. Выборные земские и городские учреждения контролировались избирателями. Но и чиновники государственных учреждений тоже держали их под контролем. Полномочия этих органов были строго ограничены хозяйственными рамками. Таким образом, местное самоуправление, возрождавшееся в России в последнее десятилетие XX в., имеет исторические традиции. Существовала связь местного самоуправления с системой государственного управления.
В начале 90-х гг. Россия переживала конституционно-политический кризис. Президент и Верховный Совет находились в состоянии конфронтации. Бурно развивались политические события. Начались метания общесоюзных и республиканских властей между противостоянием и попыткой сотрудничества, решительная борьба не только органов власти, но и личностей за власть. Местные органы действовали по-разному. Одна часть их становилась на сторону Президента, другая - поддерживала Советы. В стране действовали разные по существу властные структуры: избранный Президент и вертикаль Советов снизу доверху. Правовая основа государственности была противоречивой, опиравшейся на некоторые старые союзные законы РСФСР и на новые законодательные акты. Издавались законы, декларации, указы и другие подзаконные акты [11].
В такой напряженной обстановке появились новые административные органы власти: администрация
Президента и администрации краев и областей. Еще в мае 1991 г. изменения Конституции РСФСР дали основания для существенного переустройства системы местных органов власти. Конституция закрепила исполнительную власть в краях и областях в качестве «Местной администрации», которая получила дальнейшее развитие и в сущности явилась началом восстановления губернаторства. Для системы государственного управления Российской Федерации возрождение института губернатора стало новым явлением.
Сформированный институт глав администрации (губернатора) в 1991 г. по своему содержанию был новой системой властных органов, в начале своей деятельности ослаблявший центральную власть. Российское губернаторство в прошлом действовало наоборот, укрепляло имперский центр. Губернаторству нового времени необходимо было перестраиваться.
В августе того же года по Указу Президента России «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР» было положено начало замены председателей областных, краевых исполкомов, подчиненных Советам, на глав администраций. Новая должность у исполнительной власти зависела от центра, так как главу назначал Президент. Указ распространялся на автономные области и автономные округа. Верховный Совет РСФСР определил функционирование института назначаемых глав администраций только на переходный период в постсоветское время до построения демократического государства. Но назначением (даже и на время) глав администраций (губернаторов) была недовольна местная управленческая элита. Обстановка в стране была нестабильной и усугубленной проходившим процессом «суверенизации». Президент уступил требованиям общественности регионов, поскольку центральной власти была нужна опора на региональные властные структуры.
В ходе борьбы за власть республики, края и области не оставались в стороне. Проводились выборы губернаторов и глав республик, что давало им власть от населения. Так, местные руководители усилили свои позиции и стремились не подчиняться или уклоняться от исполнения решений общероссийских органов власти. К руководству краями, областями во многих случаях пришли бывшие партийные секретари обкомов, крайкомов или ответственные партийные работники.
После подавления Съезда народных депутатов и Верховного Совета 3-4 октября 1993 г. Президент издал Указ «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» от 09.10.93 г. [12, № 24], по которому ликвидировалась система местных Советов. По Указу Президента от 26.10.93 г. [12, № 2413] прекращалась деятельность Советов всех уровней.
Увеличилась угроза распада России, как это произошло с союзным государством. Многие регионы стремились не допустить распада страны. Это зависело не только от элитных чиновников, но и от активной гражданской позиции населения. Важным фактором было избрание глав администраций (губернато-
ров) в административно-территориальных единицах, способных решать проблемы, требовалась власть, ответственная перед населением, которая бы пользовалась его доверием.
В последующее время остро встал вопрос об ответственности властей. Ж.И. Овсепян, исследуя ряд проблем юридической ответственности как института государства и права, пишет: «Как известно, в СССР и РСФСР конституции являлись лишь декларациями, идеологическими документами, советское конституционное (государственное) право не имело собственных отраслевых правовых санкций. Легальное, конституционно-правовое принуждение подменялось по сути не легитимным партийно-политическим принуждением, осуществлявшемся через аппарат и иные механизмы КПСС» [13, с. 234].
Конституция РСФСР периода поэтапных конституционных реформ 1989-1992 гг. и Конституция РФ, принятая 12.12.1993 г., становились «непосредственно действующим правом». В текст Конституции РФ и «.иные источники российского конституционного права все более широко включаются специфические отраслевые конституционно-правовые санкции. выборные органы и должностные лица публичной власти являются не только основными субъектами, адресатами применения к ним конституционно-правового принуждения, но одновременно они могут выступать и в качестве субъектов, осуществляющих применение мер конституционно-правового принуждения в отношении партнеров по власти.» [13, с. 234, 236].
Губернаторство продолжало укрепляться в условиях развития нового государственного этапа 90-х гг. и начала XXI в. Наличие многопартийности и официальной оппозиции свидетельствовало о создании системы местного управления на основе демократических начал. С принятием уставов субъектов РФ в середине 90-х гг. XX в. определялся порядок организации государственной власти и статус главы администрации. По наименованию высшие должностные лица субъектов различаются: глава администрации, глава администрации (губернатор), губернатор (глава администрации), губернатор. Это зависело от законодательных органов субъектов, принимавших уставы. Так, в Ростовской области и Краснодарском крае высшее должностное лицо названо главой администрации (губернатором), в Ставропольском крае - губернатором. Статус руководителей краев и областей в принципе был одинаков независимо от разницы в наименовании.
Правовое положение губернаторов, их полномочия вызвали дискуссию в среде ученых: юристов, политологов, практиков. Ставился вопрос о характере института губернаторства: новый это институт или традиционный? [14]. Острым стал вопрос и о назначении или выборах губернаторов. Мнения расходились. Институт губернаторства руководствуется федеральными нормативными актами. Но при этом уставы субъектов РФ, схожие в общих чертах, содержат существенные различия в правовом положении глав администрации, губернаторов.
В некоторых краях и областях высшие должностные лица получили повышенный правовой статус и гарантии. Существовало различие в порядке их выборов, возрастных ограничениях, сроках полномочий, в одних краях и областях работали избранные губернаторы, главы администраций, в других - назначенные Президентом. Федеральный закон «О выборах главы администрации» от 24.10.91 г. с последующими изменениями установил порядок избрания руководителей субъектов при минимальной норме участия избирателей - 25 %, чтобы выборы губернатора были признаны состоявшимися [15]. Законодательными органами субъектов в уставы вносились изменения и дополнения, касающиеся организации и деятельности губернаторства.
Глава администрации или губернатор возглавляет областную, краевую администрацию и имеет большие полномочия в формировании органов исполнительной власти, бюджета, управления собственностью, в области социально-экономического и культурного развития. К его полномочиям относится право законодательной инициативы, подписания и опубликования законов, внесения законопроектов по ряду важных вопросов.
Уставы закрепляют единоначалие в исполнительной власти губернатора, но (за редким исключением) не формулируют их обязанности и ответственность за результаты управления. Обязанности губернатора вытекали из его полномочий. Ответственность руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта устанавливается за нарушение Конституции РФ и федеральных законов. Реформа государственной власти продолжается и касается не только распределения власти между федеральным центром и субъектами, но и закрепления ответственности за ними, что остается актуальным.
Неодинаковый статус губернаторов выражался и в их праве входить в состав Совета Федерации. По Конституции РФ 1993 г. п. 2 ст. 95 в Совет Федерации входят по 2 представителя от каждого субъекта РФ. Но в этом высшем органе были представлены губернаторы не всех, а только 4 краев из 6 и 23 областей из 49. Губернатор, глава администрации, являясь членом Совета Федерации, имел особое положение, каким не пользовались губернаторы российской империи. Они фактически контролировали законодательную деятельность. Такое положение было изменено Федеральным законом от 05.08.2000 г. «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» [16]. В сентябре того же года была проведена реформа губернаторской должности.
В конце 2004 г. встал вопрос об изменении системы выборов губернаторов, исходя из сочетания общефедеральных и региональных интересов населения. Исполнительная власть в Российской Федерации и в её субъектах должна составлять единую систему. Выборность руководителей регионов вела к созданию положения, когда федеральный центр не мог на них влиять и освобождать от должности. Власть на местах
эффективно не функционировала. Требовалась реформа властных структур.
Губернаторы должны были обладать определенными полномочиями. Закон «О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ"» был принят Государственной Думой 3 декабря 2004 г. Это существенно изменило формирование регионального уровня власти. Вводился новый порядок выборов губернаторов. Президент РФ предлагает кандидатуры на пост глав администрации (губернаторов), которые избираются законодательным органом субъекта РФ.
Административная реформа в Российской Федерации проводится уже довольно длительное время. Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ должны составлять единое целое. Они действуют в интересах населения страны и её административно-территориальных единиц. Однако управленческая деятельность нуждается в совершенствовании. Как справедливо отмечает Л.В. Акопов, «.успешное проведение политической и административной реформы невозможно без принятия действенных мер по оптимизации конституционно правового регулирования системы федеральной исполнительной власти и её элементов, в том числе и без их законодательной легитимации» [17, с. 165].
Исполнительные органы власти в регионах призваны творчески осуществлять функции и, прежде всего, такие как обеспечение социально-экономического уровня жизни людей, национальной безопасности, охрана правового общественного порядка государства на местах.
Литература
1. Путин В.В. Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ // Российская газета. 2006. 11 мая.
2. Ведомости съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1988. № 49. Ст. 727.
3. Ведомости съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1988. № 28. Ст. 538, 572.
4. Ведомости съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 2. Ст. 22.
5. Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 2000. С. 121.
6. Бельский К.С. О реформе губернаторской должности // Государство и право. 2001. № 1. С. 7.
7. Ведомости СССР. 1990. № 16. Ст. 267.
8. Ведомости съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 22. Ст. 778.
9. Ведомости РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010.
10. Ведомости съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 27. Ст. 932.
11. Гаркуша П.И. Правовой статус института губернаторства в России. Ростов н/Д, 2004. С. 75, 76.
12. Собрание актов президента и правительства РФ. 1993. № 24.
13. Овсепян Ж.И. Юридическая ответственность и государственное принуждение. Ростов н/Д, 2005. С. 234.
14. Губернаторство в России: история, современность и перспективы // Вестн. Московского ун-та. Сер. 12. 1996. № 3. С. 5-15.
Поступила в редакцию
15. Закон от 24.10.91 г. (с изм. от 28.08.95) «О выборах главы администрации» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 36. Ст. 2997.
16. Собрание законодательства РФ. 2000. № 31. Ст. 3205.
17. Акопов Л.В. Федеральная государственная власть в России XXI века. Ростов н/Д, 2006.
21 февраля 2008 г.
