CC BY
65
ные виды творчества, общение с природой, движение, оптимальную цветовую и звуковую среду.
Библиографический список
1. Агаджанян Н.А., Торшин В.И. Экология человека. М.: КРУК, 1994. 256 с.
2. Баевский Р.М. Прогнозирование состояний на грани нормы и патологии. М.: Медицина, 1979. 265 с.
3. Вегетативные расстройства: клиника, лечение, диагностика / под. ред. А.М. Вейна. М.: Мед. информ. агентство, 1998. 752 с.
4. Дзятковская Е.Н. Дидактогенная ваготония: развитие и профилактика // Медико-психологические проблемы образования. Иркутск, Изд-во ВСНЦ, 1999. С. 12-20.
5. Дзятковская Е.Н., Колесникова Л.И., Долгих В.В. Информационное пространство и здоровье школьников Новоси-
бирск: Наука, 2002. 132 с.
6. Исаев Д.Н. Психосоматические расстройства у детей: руководство для врачей. СПб.: Изд-во Питер, 2000. 512 с.
7. Казначеев В.П. Современные аспекты адаптации. Новосибирск: Наука, 1980. 191с.
8. Казначеев В.П., Казначеев С.В. Адаптация и конституция человека. Новосибирск: Наука, 1986. 120 с.
9. Моисеева Н.И., Сысуев В.М. Временная среда и биологические ритмы. Л., 1981. 128 с.
10. Хананашвили М.М. Информационные неврозы. Л.: Медицина, 1978. 143с.
УДК 353.1:947.16
РЕФОРМИРОВАНИЕ МЕСТНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ НА ДАЛЬНЕМ ВОСТОКЕ (1990-1994 ГГ.): К ИСТОРИИ ВОПРОСА
Л
Б.Г. Хачатурян1
Российская академия правосудия (Дальневосточный филиал), 680014, г. Хабаровск, ул. Восточное шоссе, 49.
В работе анализируется процесс реформирования краевых, областных, районных, городских, сельских и поселковых Советов в дальневосточных субъектах Российской Федерации и механизм замены их на органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления районов, городов, сёл и посёлков в последнее десятилетие XX в. Представлена периодизация данного процесса, формулируются основные причины прекращения деятельности местных Советов. Табл. 2.
Ключевые слова: местное управление; местные органы власти; местные Советы; местная администрация; местное самоуправление; органы государственной власти; органы местного самоуправления; субъект Российской Федерации.
REFORMATION OF LOCAL AUTHORITIES IN THE FAR EAST (1990-1994): TO THE HISTORICAL BACKGROUND B.G. Khachaturyan
Russian Academy of Justice (Far East Branch), 49 Vostochnoe Shosse, Khabarovsk, 680014.
The article discusses the reforming process of regional, provincial, district, town, and village Soviets in the Far Eastern subjects of the Russian Federation, and the mechanism of their replacement with public authorities of the subjects of the Russian Federation and local self-governing authorities of regions, towns and villages in the last decade of XX century. The periodization of the process is presented; the main reasons for the termination of local Soviets are formulated. 2 tables.
Key words: local control; local authorities; local Soviets; local administration; local self-government; state government bodies (public authorities); local self-governing authorities; the subject of the Russian Federation.
Конституциями СССР 1977 г. и РСФСР 1978 г. краевые, областные, автономных областей, автономных округов (далее - краевые, областные) [1], районные, городские, районные в городах, поселковые и сельские Советы народных депутатов (далее - районные и городские) были отнесены к местным органам государственной власти и управления [2]. Исполнительными и распорядительными органами местных Советов являлись избираемые ими исполнительные комитеты.
К началу 90-х г., по мнению нового российского руководства, старые органы местного управления - Советы - не вписывались в изменившийся социально-политический облик страны и по существу стали тормозом в проведении намеченных реформ. Всё говорило о том, что назрела необходимость в изменении структуры и функциональных обязанностей местных органов власти.
Первым практическим шагом в области реформирования местных Советов в органы местного само-
1Хачатурян Борис Григорьевич, кандидат исторических наук, доцент, советник юстиции I-го класса, тел.: (4212) 738165, e-mail: hach5@rambler.ru
Khachaturyan Boris, Candidate of History, Associate Professor, I-Class Counselor of Justice, tel.: (4212) 738165, e-mail: hach5@rambler.ru
управления стал союзный закон от 09.04.1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» [3], которым впервые в истории Советского государства в систему государственного управления вводилось понятие местного самоуправления, определявшееся как часть социалистического самоуправления народа, призванное обеспечить реализацию прав и свобод граждан, их самостоятельность в решении вопросов социального и экономического развития территории. Закон предполагал такие формы прямой демократии, как местные референдумы, собрания, сходы граждан, а также органы территориального общественного самоуправления. Законом определялось, что местные Советы самостоятельны и ответственны за решение вопросов местного значения. Для истории значение данного закона заключается в том, что он признал местное самоуправление в СССР юридически. Однако местные Советы народных депутатов по этому закону оставались местными органами государственной власти. Обособления местной власти от власти государственной в это время еще не произошло.
В соответствии с данным законом союзные и автономные республики должны были разработать и принять собственные законодательные акты, регулирующие местное самоуправление в республиках.
Российский закон о местном самоуправлении появился только через год после принятия союзного закона - 6 июля 1991 года [4]. Закон создал правовые механизмы для децентрализации государственного управления и привлечения граждан по месту жительства (закон установил, что местное самоуправление осуществляется в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктов) не только для обсуждения, но и для решения вопросов местного значения, отразил ряд общемировых стандартов местного самоуправления. Вместе с тем, изменив союзное понятие местного самоуправления, закон, в отличие от союзного и Европейской хартии местного самоуправления, ввел такой признак местного самоуправления, как собственная ответственность населения, берущего на себя право самостоятельного решения вопросов местного значения [5]. В законе была сделана попытка развести полномочия Совета как представительного органа власти и как органа местной администрации (возглавляемого главой администрации). Устанавливалось, что «органом управления в районе, городе, районе в городе, поселке, сельсовете является местная администрация, которая осуществляет исполнительно-распорядительные функции», глава местной администрации избирается сроком на пять лет путем всеобщих прямых и равных выборов на территории соответствующего Совета при тайном голосовании и что «Советы могут принимать положение (устав) о местном самоуправлении на подведомственной территории» [6]. Закон расширил полномочия администраций по сравнению с исполнительными комитетами Советов.
Но анализ закона позволяет сказать, что законодатель проблему местного самоуправления свёл к во-
просу наиболее целесообразного разграничения компетенции центра и мест. Местное самоуправление рассматривалось как наличие автономных прав у местных территориальных коллективов.
Российские реформаторы предполагали, что период сосуществования старой, советской, и новой системы власти и управления будет долгим и в развитие закона о местном самоуправлении в РСФСР был принят ряд нормативных правовых актов, таких как закон РСФСР от 24.10.1991 №1803-1 «О выборах главы администрации» [7], постановление Верховного Совета РСФСР «О порядке введения в действие закона РСФСР «О местном самоуправлении РСФСР» [8], постановление Съезда народных депутатов РФ «О главах администрации» [9] и другие.
Но после известных событий августа 1991 г. разрушение старых структур советской власти приняло быстрый, а порой и неуправляемый характер [10].
Так, уже к концу 1991 г. происходит откат от демократических принципов выборности глав администраций. V (внеочередной) Съезд народных депутатов РФ своим постановлением от 1 ноября 1991 № 1830-1 «Об организации исполнительной власти в период радикальных экономических реформ» [11] даёт Президенту РФ новые полномочия, в соответствии с которыми он 25 ноября 1991 г. издаёт Указ № 239 «О порядке назначения глав администраций» [12]. Указ устанавливал, что главы местной администрации назначаются соответствующим главой вышестоящей администрации, а главы краевых и областных центров - Президентом РФ [13]. Определялось также, что назначение главы администрации края, области производится по согласованию с краевым, областным Советом, а освобождение главы администрации от должности осуществляет Президент по его инициативе или по представлению соответствующего Совета, либо по инициативе главы администрации. При этом предусматривалось, что с момента принятия Президентом решения об освобождении главы прекращаются полномочия соответствующей администрации.
Так, Указом Президента РФ от 8 октября 1991 г. №139 «О главах администраций краев и областей РСФСР» были назначены главы их администраций, в том числе главой администрации Приморского края был утвержден В. Кузнецов [14]. Указом Президента РСФСР от 16 ноября 1991 г. № 215 на должность главы администрации Камчатской области был назначен Владимир Афанасьевич Бирюков [15]. Аналогичные назначения произошли и в других краях и областях Дальнего Востока.
В соответствии с полученными полномочиями новые главы администраций краёв, областей, районов и городов свою деятельность начали с реорганизации исполкомов. Так, 30 ноября 1991 г. глава администрации Камчатской области издаёт постановление № 4 «О прекращении полномочий исполнительного комитета Камчатского областного Совета народных депутатов, его отделов и управлений» [16]. Постановлением главы администрации г. Хабаровска от 02.01.1992 № 1. «О реорганизации исполнительного комитета городского Совета народных депутатов, его отделов и
управлений» взамен исполкома была создана администрация г. Хабаровска. Постановлением главы администрации г. Комсомольска-на-Амуре от 03.12.1991 г. «О прекращении полномочий аппарата исполнительного комитета Комсомольского-на-Амуре городского Совета народных депутатов, его отделов и управлений» полномочия исполнительного комитета Комсомольского-на-Амуре городского Совета народных депутатов были прекращены и переданы администрации города Комсомольска-на-Амуре [17, л. 203-204.].
Вслед за этими изменениями теперь уже соответствующие Советы начинают переименовывать должности руководителей новых исполнительных органов. Так, состоявшаяся 20.12.1991 г. сессия ЮжноСахалинского горсовета приняла решение именовать главу администрации города мэр города Южно-Сахалинска, который, в отличие от прежней власти, стал осуществлять свои полномочия на принципах единоначалия. Переименование должностей произошло во всех остальных краях, областях, районах, городах, сёлах и посёлках Дальнего Востока (появился Губернатор на Сахалине, Мэр в г. Хабаровске, в г. Комсомольске-на-Амуре — Глава города, старосты сёл и т.д.).
Так нарождались новые исполнительные органы власти в краях, областях, городах и районах — соответствующие администрации, возглавляемые на принципах единоначалия главами администраций.
В отличие от постепенного реформирования и расширения полномочий исполнительных органов история реформирования представительных органов (Советов) краёв, областей, городов и районов более политизирована и драматична, так как заключала в себе радикальную ломку старой государственной системы - Советов народных депутатов.
Правда первоначально руководство страны предполагало постепенное реформирование местных Советов. Так, в начале января 1992 г. в местных Советах упраздняются президиумы и образуются Малые Советы [18], которые могли принять к рассмотрению и решить гораздо больший круг вопросов по сравнению с тем, который был в компетенции президиумов, так как деятельность Малых Советов регулировалась специальным законом РСФСР. Изменениями, внесёнными в Конституции РФ в 1991-1992 гг., отменяется ст. 137, определявшая, что органами государственной власти в краях, областях, городах, являются соответствующие Советы народных депутатов. Вводится глава 16 1 устанавливающая, что в крае, области, автономной области, автономном округе высшим органом государственной власти является соответствующий Совет народных депутатов, а новая редакция главы 17 вводила понятия местных Советов народных депутатов (к которым были отнесены районные, городские, районные в городах, поселковые и сельские Советы) и органов территориального общественного самоуправления. Полномочия Советов заметно урезаются.
Однако после издания Президентом РФ в сентябре 1993 г. антиконституционного Указа № 1400 [19], которым прекращалась деятельность Съезда народ-
ных депутатов и Верховного Совета РФ, в регионах [20] начались действия, приведшие к полной ликвидации советских представительных органов государственной власти и местного самоуправления. Так, Указом Президента РФ № 1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» [21] предписывалось реформирование органов представительной власти краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения и органов местного самоуправления. Устанавливалось количество депутатов, определялась форма их работы — постоянная основа, а также задачи представительного органа. Предусматривалось, что в случае самороспуска Советов народных депутатов или невозможности выполнения Советом своих полномочий ввиду отсутствия необходимого кворума функции органов представительной власти временно осуществляет соответствующая администрация, а до начала работы новых представительных органов местные бюджеты утверждаются местной администрацией. Указом Президента РФ № 1723 [22] рекомендовалось провести выборы в представительные (законодательные) органы государственной власти краев, областей Российской Федерации в период с декабря 1993 г. по март 1994 г.
Первоначальные действия краевых, областных органов власти не предвещали никаких правовых и политических катаклизмов. Во исполнение вышеназванных указов Президента в краевых и областных Советах народных депутатов началась работа по подготовке к реформированию представительных органов, были созданы рабочие группы из числа депутатского корпуса, им поручалась разработка положения о выборах в новые представительные органы. Так, 12 октября 1993 года должна была начать свою работу сессия Хабаровского краевого Совета. На состоявшемся перед этим заседании Малого Совета было решено предложить сессии краевого Совета рассмотреть вопрос о реформировании и проведении досрочных выборов краевого представительного органа государственной власти, а Малому Совету разработать необходимые документы. Но из-за отсутствия кворума сессия крайсовета в этот день не состоялась. На состоявшейся 13 октября сессии краевого Совета депутаты «согласились с реформированием краевой представительной власти в соответствии с Указом Президента РФ № 1617 от 9.10.93 г. и проведением досрочных выборов» [23]. Депутаты активно включились в подготовительную работу по реформированию краевого представительного органа. Малым Советом был подготовлен ряд документов. Но 22 декабря в краевой печати публикуется постановление главы администрации Хабаровского края № 585 от 16.12.93 г. «О реформе краевой представительной власти и местного самоуправления в Хабаровском крае». Малый Совет рассмотрел это постановление и выразил свое несогласие с документом. Депутаты протестовали против «территориальной» схемы комплектования представительного органа (пять человек от Хабаровска, три от Комсомольска-на-Амуре и по одному от
каждого района). В результате, по мнению депутатов, «кто-то из новых депутатов будет выступать от пяти тысяч, а другой от пятидесяти тысяч», это во-первых. Во-вторых, почему «администрация без особого воодушевления отнеслась к крайсоветскому проекту реформирования власти». В-третьих, не согласились с названием нового представительного органа предложенного администрацией - Краевая Дума. По мнению депутатов, название Краевое законодательное собрание полнее отвечает функциональному назначению нового органа. Малый Совет поручил депутату Г.И. Лысенко обратиться к прокурору края с протестом на действия администрации превышающей свои полномочия [24]. Прокурор края протест рассмотрел и отметил, что постановление о выборах Краевой Думы принято главой администрации края В.И. Ишаевым «с превышением компетенции». Глава администрации обещал учесть предложения депутатов. Но Малый Совет не стал отстаивать собственный проект обновления представительной власти края [25]. Официально Хабаровский краевой Совет был упразднен постановлением главы администрации края 10 января 1994 г. по просьбе членов Малого Совета после объявления выборов в Хабаровскую краевую Думу [26]. Что касается жителей края, то они своего мнения по поводу всех этих мероприятий не высказывали.
Однако такой мирный порядок реформирования представительных органов власти субъектов Федерации устраивал далеко не всех руководителей исполнительных органов краев, областей. Отдельные из них, воспользовавшись ситуацией, прибегли к силовым методам. Так, 28 октября 1993 года малый Совет Приморского краевого Совета народных депутатов опубликовал решение «О проведении выборов в представительный орган государственной власти Приморского края» [27]. 29 октября 1993 г. по предложению 70 депутатов Приморского краевого Совета народных депутатов его председатель созвал внеочередную тринадцатую сессию краевого Совета, чтобы рассмотреть один вопрос: «О реформировании краевого органа представительной власти». Но из 207 избранных депутатов в зале присутствовали всего 121. Многие из прибывших на сессию депутатов в зал не зашли и не зарегистрировались. Воспользовавшись этим, на трибуну поднялся глава администрации края Е.И. Наздратенко и зачитал постановление, первый пункт которого гласил, что администрация Приморского края с 28.10.93 года принимает к своему ведению все функции Приморского краевого Совета народных депутатов до сформирования и начала работы нового органа представительной власти края [28]. Ни население, ни депутаты краевого Совета не выразили своего несогласия с этими действиями главы исполнительного краевого органа.
И несмотря на то что позже Государственно-правовое управление Президента Российской Федерации опубликовало официальное разъяснение о том, что не все функции краевых, областных Советов перешли в ведение соответствующих администраций [29], процесс прекращения деятельности Советов и возложение их обязанностей в полном объеме на ад-
министрации начался и продолжался до полного прекращения деятельности всей советской системы в краях и областях Дальнего Востока.
Очередная сессия Сахалинского областного Совета, начавшая свою работу 14 октября 1993 года, была сорвана, не хватало кворума, на сессию прибыло менее 50% депутатов (58 чел.). Губернатор области Е.А. Краснояров потребовал собрать на следующий день внеочередную сессию. 15 октября на внеочередную 13 сессию прибыло еще меньше депутатов - 46. Перед ними выступил губернатор области и, обвинив депутатов облсовета в причастности к кровавым событиям 3-4 октября в Москве, сообщил собравшимся в зале, что прямо в субботу он подписал постановление «О реформе представительной власти в Сахалинской области...» [30]. И вновь мы видим, что население и депутаты молча согласились с таким решением [31].
Первоначально действия по прекращению деятельности местных Советов, предусмотренные Указами Президента РФ, носили хоть какую-то видимость законности (самороспуск, отсутствие кворума и т.д.), позднее некоторые главы администраций стали поступать более жестко. Так, 11 января 1994 г. состоялось пленарное заседание Магаданского областного Совета народных депутатов. Кворум в зале заседания был, сессия могла рассматривать все вопросы, внесенные в повестку дня, в том числе и вопрос о выборах новых представительных органов власти области и их структуре. Но перед началом заседания слово взял глава администрации области В.Г. Михайлов и заявил: «сегодня я подписал постановление о прекращении полномочий Совета с 12 января со всеми вытекающими отсюда последствиями» [32]. И здесь население и депутаты области согласились с этим решением.
Наибольшая конфронтация между представительным и исполнительным органами происходила в Амурской области. Здесь, на сессии Амурского областного Совета народных депутатов, состоявшейся 12 октября 1993 года, заместитель главы администрации области Н. Колядинский предложил внести в повестку дня вопрос о самороспуске Амурского областного Совета. Это предложение поддержали только 14 депутатов из 124 присутствующих, вопрос даже не был внесен в повестку дня. Затем депутаты приняли постановление «О досрочных выборах органа областной представительной власти», в котором было решено провести досрочные выборы областного органа представительной власти. Порядок и время проведения этих выборов должен был определить позже областной Малый Совет, по согласованию с федеральными органами власти [33]. Но 20 октября 1993 г. и.о. главы администрации области В.П. Полеванов своим постановлением № 442 приостановил с 20 октября 1993 г. деятельность Амурского областного Совета народных депутатов, а все полномочия областного Совета передал областной администрации [34]. Формально Амурский областной Совет не был ни ликвидирован, ни запрещён, но депутаты лишились права собираться на сессии, выносить решения, опротесто-
вывать действия органов исполнительной власти [35]. 14 января 1994 г. он издаёт постановление № 46 «О реформе областной представительной государ-
лись полномочия представительных органов, в том числе контрольные функции, которые были значительно урезаны по сравнению с Советами [38]. Для
Таблица № 1
Количественный состав депутатского корпуса Советов (1990 г.) и законодательных (представительных) органов государственной власти дальневосточных субъектов РФ,
Количество депутатов Приморский край Хабаровский край Амурская область Камчатская область Магаданская область Сахалинская область Еврейская автономная область Корякский автономный округ Чукотский автономный округ
1990 г. 1994 г. см ™ 250 25 140 30 160 21 100 17 120 16 100 15 40 8 60 14
ственной власти и местного самоуправления». И хотя позже судебные инстанции признали оба документа «противоречащими действующему законодательству и недействительными», судьба областного Совета была предрешена. Выборы в новый орган представительной власти (Амурское областное Собрание) состоялись 23 октября 1994 года, а первое его заседание 10 ноября этого же года. В результате с конца октября 1993 г. до ноября 1994 г. администрация области действовала бесконтрольно.
Основной причиной обострения политической ситуации в дальневосточных регионах в 1993-1994 гг., на наш взгляд, было нежелание глав администраций разделить власть с новыми представительными органами и желание сделать их себе подконтрольными.
Как уже отмечалось выше, главы администраций краёв, областей издают временные постановления о реформировании представительных органов власти [36], в которых устанавливался срок полномочий депутатов - 2 года (за исключением Камчатки, где этот срок первоначально не был установлен [37]), вводилось понятие «депутатская неприкосновенность», определялось количество депутатов, работающих на постоянной (оплачиваемой) основе, устанавливались ограничения для этих депутатов заниматься какой-либо иной оплачиваемой деятельностью, определя-
многих политических лидеров регионального уровня было очевидным, что с такими полномочиями эффективно влиять на ситуацию в регионе будет очень проблематично [39]. Постановлениями определялся и количественный состав новых представительных органов.
Приведенные в табл. 1 цифры показывают, что численный состав новых представительных органов дальневосточных субъектов Федерации в 1994-1995 годы снизился (по сравнению с Советами) в среднем в 6 раз. В последующем такое снижение численности депутатского корпуса обосновывалось стремлением «брать не числом, а умением», то есть вместо 250 депутатов, работающих на непостоянной основе, предусматривалось их заменить 25 депутатами-профессионалами, подразумевая под профессионализмом, прежде всего, оплачиваемую работу.
По мнению автора, именно указанные выше факторы сыграли отрицательную роль в желании жителей регионов принять участие в формировании новых органов власти. И как результат выборы в законодательные (представительные) органы государственной власти дальневосточных субъектов РФ растянулись почти на два года.
На наш взгляд, данные показывают высокую степень политической пассивности дальневосточных из-
Таблица № 2
Участие населения дальневосточных субъектов РФ в выборах депутатского корпуса в 1994 г., в
га о. « л о. ю о о О О
Субъект ^ о о. о г ^ о. с >5: 5: ьг о т О о. (б ю я Камчатска; область Магаданская ласть < к о 0) о. со ш < У к о. £ < >5: 5: о 1-§ Т
Приняло участие в Дума сформирована 33,1 Законодательное Собрание сформировано в три тура Дума сформирована 34,2 35,8 33,9
голосовании в два тура в два тура
бирателей, объяснение которой можно найти только в их неверии власти, несогласии с предложенной системой власти и управления. Можно говорить, что население Дальнего Востока проголосовало «ногами» против методов проводимой реформы.
Претерпели коренные изменения и советские органы власти в городах, районах. Но если на первом этапе (1990-1993 гг.) происходило реформирование этих органов власти, то в октябре-декабре 1993 г. произошла их полная ликвидация, которую осуществили руководители исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации.
Как уже говорилось выше, Указом Президента РФ № 1617 от 9 октября 1993 года рекомендовалось реформировать представительные органы в городах, районах. Пунктом четыре этого указа устанавливалось, что прекращается деятельность районных в городах, городских в районах, поселковых, сельских Советов народных депутатов. К сожалению, как и в случае с представительными органами краев и областей, руководителями исполнительной власти краев и областей была упразднена вся система местных Советов народных депутатов. Так, газета Приморского края «Утро России» пишет, что «...в ночь с 10 на 11 октября 1993 г. в районы Приморья поступило устное распоряжение и.о. главы администрации края А.В. Павлова и и.о. начальника краевого УВД В.Ф. Ипатова закрывать и опечатывать все Советы» [40]. В ответ на эти действия группа народных депутатов Владивостокского городского Совета обратилась с письмом к Председателю Правительства Российской Федерации В.С. Черномырдину, в котором сообщалось о том, что краевая администрация исказила суть Указа Президента и отдала распоряжение, по которому помещения Владивостокского городского Совета народных депутатов были опечатаны [41].
И хотя последовало разъяснение администрации Президента о том, что Указ о прекращении деятельности Советов не распространяется на деятельность районных и городских («столиц» краев и областей) Советов [42], во многих краях и областях местные представительные органы были уничтожены полностью и восстанавливались в течение многих лет (г. Владивосток не имел местного представительного органа с 1993 до конца 1999 г.). Можно говорить, что судьба местных Советов была предрешена. И тому было несколько причин.
На наш взгляд, главная причина прекращения деятельности местных органов власти - Советов, особенно низового звена, в начале 90-х г. ХХ-го столетия объясняется отсутствием среднего класса собственников, класса, заинтересованного в местном самоуправлении [23]. Отсутствие данного класса стало результатом отмены института частной собственности в СССР, а уровень местной власти оказался без класса, заинтересованного в местном самоуправлении, а потому при реформировании местных Советов силовым методом сверху население не встало на их защиту, как это было при ликвидации земства и городского общественного управления в 20-е г. XX вв.
Вторая причина заключается в бесправном экономическом и хозяйственном положении местных Советов. Значение экономической самостоятельности Советов понимали все занимающиеся этими вопросами политические деятели на протяжении всей истории строительства Советской власти. Советские органы пытались на правовом уровне дать экономическую самостоятельность местным органам власти, постоянно принимая соответствующие нормативные правовые акты. Так, уже в 1923 г. были приняты Положения об имуществах местных Советов и о волостном бюджете. Но, по нашему мнению, отсутствие частной собственности, а отсюда личной заинтересованности граждан в самостоятельности местного уровня власти приводило к возможности осуществления командного управления и в сфере экономики. И несмотря на то что в соответствии с законом СССР «О бюджетных правах Союза ССР, союзных республик и местных Советов народных депутатов» они имели право утверждать свой бюджет, не могли его самостоятельно формировать и расходовать (в рамках определенного бюджета вышестоящий финансовый орган поквартально производил назначение средств). Как результат, зависимость нижестоящих органов от вышестоящих. Поселковые и сельские Советы были ограничены и в реальном влиянии на развитие местного хозяйства. Абсолютное большинство земельных вопросов, вопросов использования сырьевых ресурсов, руководство промышленностью, строительством были отнесены к компетенции вышестоящих органов власти.
Третья причина, связанная с первой, - нечёткость в распределении материальных средств между уровнями власти. Средства и имущество местных Советов формально были закреплены за ними Указом Президента РФ и Постановлением Правительства РФ. В действительности же объем и структура муниципальной собственности не соответствовали задачам, возложенным на Советы законом о самоуправлении, поскольку формировались в результате случайных процессов «верхушечной борьбы» и постоянно подвергались экспансии со стороны областного уровня власти. Сохранялась финансовая зависимость местных бюджетов вообще, в городах в частности, не был решен вопрос о муниципальной собственности на землю и пригородную зону.
Четвёртая причина заключалась в том, что, несмотря на все нововведения, нарождавшееся местное самоуправление в лице местных Советов и местных администраций не было отделено от государственного управления. Вышестоящие Советы имели право отменять решения нижестоящих, а администрация города, района, формально определялась как исполнительный орган соответствующего Совета, но имела двойное подчинение: и своему Совету, и вышестоящим исполнительным и распорядительным органам.
Пятая причина нам видится в том, что городской, районный Советы не имели «своей» администрации, т.е. не могли своими постановлениями обязать выполнить какое-либо мероприятие, противоречащее установкам из «центра», даже если эти установки шли во вред местному сообществу, как это случилось на
примере государственной программы приватизации муниципального имущества. По закону «О местном самоуправлении в РСФСР» администрация имела более «сильные» права. Совет мог "утверждать", "определять", "устанавливать", "вносить предложения". Администрация же "управляла", "разрабатывала", "обеспечивала", "заключала договоры", "содействовала", "создавала" и "контролировала".
Шестая причина заключалась в том, что над местными органами власти оказалось большое количество федеральных и региональных контрольных органов в лице Полномочных Представителей Президента в краях и областях и дополнительных ведомственных структур: Комитеты по управлению муниципальным и федеральным имуществом, Комитеты по земельной реформе, Антимонопольные комитеты, представители Президента по наблюдению за аграрной реформой, мало сопрягавшиеся друг с другом, но входившие в вертикаль «центра» и ограничивающие законные полномочия местных Советов.
В декабре 1993 г. в России принимается новая Конституция, закрепившая положения о том, что «Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти» (ч. 2 ст. 11) и «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти» (ст. 12). Установление этих норм в Конституции позволяет сказать, что в России завершился процесс реформирования местного управления на уровне края, области, города и села созданием в краях и областях органов государственного управления, а в городах, районах и сёлах органов - местного самоуправления.
Исходя из всего вышесказанного, можно сделать несколько выводов о том, что:
• во-первых, за короткий исторический период (1990-1993 гг.) в России произошло реформирование всех органов власти (федеральных, региональных, местных), при этом местные Советы были разделены на два уровня: в краях и областях были созданы органы государственной власти, в районах и городах - органы местного самоуправления. Реформирование происходило в три этапа, в основании которых лежали: на первом этапе - союзное и республиканское законодательство, на втором - указы Президента РФ и на третьем - Конституция РФ (1993 г.);
• во-вторых, реформирование представительных органов в субъектах Федерации на втором этапе происходило по решению глав администраций - руководителей исполнительных органов на фоне политической апатии населения, зачастую с нарушением существующего правового поля;
• в-третьих, на начало реформирования системы управления в стране не было единой, теоретически обоснованной концепции реформ, в том числе и местного управления. Превалировало абстрактное желание создать модель альтернативную прежнему состоянию общества. Это обусловило сложный и противоречивый характер преобразований и мало способствовало эффективной деятельности власти на местах;
• в-четвёртых, в целом все эти реформы сказались в худшую сторону на управляемости территорий, что, в свою очередь, отразилось на социально-экономическом и политическом положении российских регионов, особенно Дальневосточного федерального округа, население которого всё больше понимает бесперспективность проживания здесь (так, стоимость потребительской корзины на Дальнем Востоке в несколько раз выше, чем в средней полосе России), и в результате округ теряет около 0,6% численности населения в год.
Примечания
1. Здесь рассматриваются только края, области, Еврейская автономная область и автономные округа. Так как именно эти административные территориальные единицы РФ, подписав 31 марта 1991 г. Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краёв, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области и автономных округов Российской Федерации, к ведению Федерации отнесли установление общих принципов организации системы органов представительной и исполнительной власти краёв, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, ЕАО и автономных областей. К совместному ведению центра и субъектов Федерации было отнесено определение общих принципов организации местного самоуправления, чем в общем-то и воспользовался Президент РФ, рекомендуя реформировать советскую систему власти. Суверенные Республики, входившие в состав Российской Федерации, подписав Договор, таких полномочий центру не дали, и реформирование органов власти республиками производилось самостоятельно.
2. Наличие здесь слова «местные» обозначало только то, что они находились ниже высших органов государственной власти, при этом решали те же вопросы, что и вышестоящие
органы государственной власти, но на своем уровне.
3. Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета СССР. 1990. № 16. Ст. 267.
4. О местном самоуправлении в РСФСР: закон РСФСР от 06.07.1991 №1550-1 // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР (далее - Ведомости СНД и ВС РСФСР). 1991. № 29. Ст. 1010.
5. Европейская хартия ответственность за дела в муниципалитете возлагает на органы местного самоуправления (ст. 3) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 15. Ст. 1695.
6. Подробно данный вопрос рассмотрен автором в монографии «Уставное нормотворчество муниципальных образований в Дальневосточном федеральном округе: история и проблемы». М.: Академия проблем безопасности обороны и правопорядка, 2006. 156 с. ISBN 5-92256-033-9.
7. Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 45. Ст. 1491.
8. Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1011.
9. Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1992. № 51. Ст. 3010.
10. Подробно этот период рассмотрен автором в монографии «Развитие российского федерализма на примере строительства органов публичной власти в дальневосточных субъектах Российской Федерации: историко-правовой аспект
(1991-1997 гг.)». Хабаровск: СПб ИВЭСЭП (филиал в г. Хабаровске), 2000.
11. Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 44. Ст. 1455.
12. Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 48. Ст. 1677.
13. Указами Президента России от 11.12.1991 №263, от 14.12.1991 №283, от 24.12.1991 № 311, от 26.12.1991 №320 // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991 № 51, ст. 1822 и ст. 1840; №52, ст. 1924; 1992 №1, ст. 48 первыми главами администраций городов Благовещенска, Петропавловска-Камчатского, Хабаровска, Владивостока были назначены: Ю.Г. Ляшко, А.К. Дудников, В.М. Тевелевич, В.В. Ефремов соответственно.
14. Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 42. Ст. 1351.
15. Этим же указом главой администрации Корякского автономного округа назначен Сергей Геннадьевич Лёушкин.
16. Текущий архив администрации Камчатской области. Личный архив.
17. ГАХК. Ф. Р-2061. Оп. 1. Д. 20.
18. Решением сессии Владивостокского горсовета двадцать первого созыва от 24 сентября 1991 г. №175 был создан Малый Совет, который на основании решения сессии горсовета от 18 октября 1991 г. №182 стал правопреемником президиума. По регламенту Малого Совета, утвержденному решением сессии горсовета от 20 февраля 1992 г. № 201, Малый Совет являлся постоянно действующим коллегиальным органом Владивостокского городского Совета народных депутатов, осуществляющим в период между сессиями полномочия городского Совета. Малый Совет был подотчетен сессии городского Совета // Государственный архив Приморского края. Ф. Р-85. Оп. 9. Д. 132. Л. 8, 14, 28.
19. Указ Президента РФ от 21.09.1993 №1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации (далее - САПП РФ). 1993. № 39. Ст. 3597.
20. Здесь и далее под регионом понимается субъект Российской Федерации.
21. САПП РФ. 1993. № 41. Ст. 3924.
22. САПП РФ. 1993. № 43. Ст. 4089.
23. Тихоокеанская звезда. 1993. 13 октября.
24. Тихоокеанская звезда. 1993. 22 декабря.
25. «Чего хочешь выбирай» // Тихоокеанская звезда. 1993. 24 декабря.
26. Тихоокеанская звезда. 1994. 11 января.
27. Утро России. 1993. 28 октября.
28. Утро России. 1993. 29 октября.
29. САПП РФ. 1993. № 50. Ст. 5484.
30. Тихая кончина // Советский Сахалин. 1993. 16 октября.
31. Статья 86 1 Конституции РФ (в ред. 1992 г.) устанавливала, что полномочия краевого, областного Совет народных депутатов, Совета народных депутатов автономной области, автономного округа, местных Советов народных депутатов могут быть прекращены досрочно по решению самого Совета, а также в случае неоднократного нарушения ими законодательства РФ, республик в состав РФ — по решению Верховного Совета РФ или Верховного Совета республики в составе РФ, принятым на основании заключения Конституционного суда Российской Федерации.
32. Губернатор устал ждать. Кипят страсти вокруг власти // Магаданская правда. 1994. 15 января.
33. «Решительный бой, возможно, последний» // Амурская правда. 1993. 13 октября.
34. Амурская правда. 1993. 22 октября.
35. В.П. Полеванов позднее так изложил свои размышления о судьбе областного Совета: «... деятельность Совета мне изрядно вредила, и я стал прикидывать варианты. Формального повода для роспуска Совета не было. Он мог только самораспуститься или зачахнуть, не имея кворума. Самораспуститься депутаты, конечно, не пожелали, а кворум у них был постоянно. Скрупулезно изучив законодательную базу и не найдя там ничего удовлетворительного, я вынужден был прибегнуть к рискованной акции. Расформировать Совет или отправить всю эту команду в отпуск я не имел права, но никто не запрещал приостановить деятельность Совета. Что я и сделал. В России такая процедура проделана впервые» // Представительные органы власти в Приамурье. Очерки истории. Благовещенск: ОАО «Производственно-коммерческое издательство» «Зея», 2009.
36. Временное положение о Хабаровской краевой Думе // Тихоокеанская звезда. 1993. 22 декабря; Приамурские ведомости. 1994. 4 января; Временное положение о Приморской краевой Думе // Утро России. 1994. 26 января; Красное знамя. 1994. 4 февраля; Временное положение об органах государственной власти в Еврейской автономной области // Биробиджанская звезда. 1994. 12 января; Постановление губернатора Сахалинской области от 30.12.93. №328. «О структуре представительного органа государственной власти Сахалинской области» // Советский Сахалин. 1994. 4 февраля; Временное положение о системе органов государственной власти Амурской области // Амурские Вести. 1994. 2 ноября.
37. Пути и перепутья: информационно-методический бюллетень Государственной Думы «Законодательные органы власти субъектов Российской Федерации». М., 1997. № 3/6.
38. Несколько иное положение в республиканских конституциях. К примеру, Конституция (Основной Закон) Республики Саха (Якутия) в ст. 51 определяла Государственное собрание (Ил Тумэн) республики высшим представительным, законодательным и контрольным органом. При этом статьей 58 закреплялось право Государственного собрания на утверждение структуры органов государственного управления и дачи согласия Президенту республики на назначение и освобождение от должности большого круга республиканских чиновников.
39. Как пример можно привести следующие статьи в региональных газетах: Не говорить от имени народа, а доверить ему самому формировать органы власти // Утро России. 1994. 19 января; Заказ начальства // Утро России. 1994. 20 января; Областная дума: за и против. Фиговый листок для «голых королей» // Советский Сахалин. 1994. 2 марта; Все решают деньги, власть и аппаратные игры // Магаданская правда. 1994. 5 мая.
40. Утро России. 1993. 14 октября.
41. Утро России. 1993. 15 октября.
42. Правительственная телеграмма главе администрации Приморского края от 11.10.93 г. №А25-1159 // Текущий архив Думы Приморского края. Личный архив Б.Х.
43. Подробно вопрос о месте и роли среднего класса в организации местного самоуправления рассмотрены автором в монографии «Организация местного самоуправления на российском Дальнем Востоке в ХХ веке (опыт и проблемы)». М.: АБОП, 2004. 301 с. ISBN 5-94961-017-2.
