CC BY
247
УД«340 1 А. Г. БЫКОВА
Омский юридический институт
КАЗЕННАЯ ВИННАЯ МОНОПОЛИЯ В 1895/1904-1914 гг.: НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ ПРОБЛЕМЫ_
На основе анализа нормативно-правовых документов, а также архивных материалов автор рассматривает проблемы введения казенной винной монополии на территории Российской империи.
В период действия акцизной системы правительство неоднократно пыталось повысить государственные доходы. Основной статьей доходов казны были поступления от производства и реализации алкогольной, слабоалкогольной и спиртсодержащей продукции. Такой очередной попыткой стало введение казенной монополии продажи вина.
Среди причин введения в действие государственной винной монополии можно назвать: во-первых, стремление министра финансов С.Ю. Витте увеличить государственные доходы, во-вторых, «неправильное устройство питейного дела в России», в-третьих, стремление правительства уменьшить народное пьянство, в-четвертых, забота об охране и помощи сельского винокурения, находящегося в руках помещиков-землевладельцев, в-пятых, уничтожение в ряде губерний «частных монополий».
Уникальность борьбы правительства с «частной монополией» заключается в том, что именно она создала основную нормативно-правовую базу для казенной монополии. Суть «частных монополий» заключалась в том, что винные заводчики и торговцы добивались сосредоточения торговли в своих руках. Нередко они прибегали к откупам в ряде селений и городов, противопоставляя себя тем самым интересам правительства.
Одними из таких регионов стали Пермская губерния и Сибирь. Положение комитета министров «Об установлении казенной продажи вина в Пермской губернии» от 8 сентября 1887 г. предоставило министру финансов И.А. Вышнеградскому «в качестве временной меры» ввести казенную продажу вина и спирта из складов и ведерных лавок в тех местах Пермской губернии, где это окончательно необходимо». В июне 1888 г. министру финансов было предоставлено право вводить казенную монополию и в Сибири «где это признано необходимым». Казна брала на себя производство и продажу вина по четко фиксированным ценам. Стоимостьвина включала в себя: сумму, затраченную казной на его производство, расходы на поставку вина в магазин, на акцизное правление и акцизный сбор. Министр финансов обязывался постоянно контролировать ход монополии в губернии и постоянно «издавать надлежащие указания о порядке хранения и продаже вина и вообще разъяснять вопросы» акцизным управлениям.
Полемика вокруг «чрезвычайно новой» меры длилась около 10 лет. Как писал С.Ю. Витте, «мысль о питейной монополии была очень необычна и нова, не укладывалась в рамки финансовой науки и не соответствовала европейской действительности», а потому вызывала ожесточенные споры [ 1 ].
Аргумент о необходимости усиления борьбы с пьянством и стал тем флагом, под которым проводилась в
жизнь питейная реформа. В июне 1893 г. Витте добился создания при Департаменте неокладных сборов особого отделения, которое занималось подготовкой документации и в целом делопроизводством по казенной продаже вина. В четыре восточные губернии были направлены должностные лица, которым поручалось проанализировать ситуацию на местах по возможному введению казенной монополии. Прежде всего, им поручалось собрать сведения о положении винокуренной промышленности и «тех условиях, при которых может быть осуществлена казенная продажа».
Министерство финансов обратило внимание на то, что промышленность Пермской, Уфимской, Оренбургской и Самарской губерний производила 315000 ведер ректификованного спирта, а население губерний потребляло около 3000 000 ведер в год. Поэтому многие владельцы винокуренных заводов обратились в министерство с просьбой предоставления им права выкуривать большее количество напитков. В ответ министерство распределило между заводчиками еще 1 200 000 ведер 40°-сов спирта. Принявшим этот заказ заводчикам выдавались ссуды под 4% годовых из средств, ассигнованных на введение казенной продажи напитков. В будущем на территории этих губерний предполагалось построить спиртоочистительные заводы — в Перми для ректификации 650 000 ведер спирта, Уфе — 450 000 ведер, Оренбурге — 400 000 ведер, Самаре — 900 000 ведер. Кроме того, министерство озаботилось рассмотрением вопросов о модернизации спиртоочистительных систем, способов фильтрации и целого ряда других технических сторон производства и очистки алкогольной и спиртсодержащей продукции [2].
Численность казенных винных лавок в четырех губерниях должна была составлять около 2 900 заведений, в том числе в Пермской губернии — 1 000, в Уфимской и Оренбургской — 1 080 и Самарской — 850. При этом признавалось необходимым, чтобы число казенных мест продажи напитков не создавало для населения затруднений в приобретении вина. При размещении казенных лавок министерство принимало во внимание численность населения, размещение населенных пунктов, число многолюдных торговых и промышленных сел и т.д. с таким расчетом, чтобы каждое из населенных мест с числом до 300 душ, не было удалено от пунктов продажи вина далее 7 — 10 км. В некоторых больших торговых селах предполагалось открыть по две-три лавки.
В том же году С.Ю. Витте подал в Государственный совет проект организации винной монополии с объяснительной запиской к нему. С установлением монополии государство должно было стать единственным покупателем и продавцом всей спиртосо-
держащей продукции, вырабатываемой для внутреннего рынка, при этом в качестве главных целей введения казенной продажи спиртного указывались «приучение населения к более регулярному потреблению вина, улучшение качества вина, ограждение продажи питей от корчемства и привлечение к торговле спиртосодержащей продукции лиц с более высоким нравственным уровнем» [3].
Казенная монополия продажи вина готовилась и проводилась благодаря внушительному и умелому правовому обеспечению. Существовало большое количество законов и подзаконных актов, регламентировавших введение и организацию питейной монополии, определявших права и обязанности участников казенной продажи спиртосодержащей продукции и чиновников налоговых органов, устанавливающих юридическую ответственность за нарушение правил казенной винной монополии.
Основными законами, утверждающими питейную монополию, являлись положение «О казенной продаже питей» от 6 июня 1894 г. и высочайше утвержденные мнения Государственного совета о сроках и порядке введения казенной винной монополии в различных губерниях и областях. Изменениям и дополнениям подвергся устав «Об акцизных сборах».
Отметим ряд особенностей правового обеспечения казенной монополии продажи вина. Во-первых, положение «О казенной продаже питей>; по объему значительно уступало основным нормативным документам предыдущих систем. Оно включало в себя только 50 статей, в то время как положение «О питейном сборе» 1861 г. состояло из 280 статей.
Во-вторых, поэтапное введение монополии потребовало от правительства постоянно изменять и дополнять соответствующие статьи Положения. Потребовался целый ряд высочайше утвержденных мнений Государственного совета о сроках и порядке введения казенной винной монополии в различных губерниях и областях.
В-третьих, предоставление широких полномочий министру финансов в плане решения вопросов по установлению и действию монополии способствовали появлению различного рода подзаконных актов Правительства и министерства финансов. Ранее эти документы входили в состав основных Условий, Устава или Положения. Как следствие, значительное сокращение законов, опубликованных в Полном собрании законов Российской империи и появление специальных изданий, включающих в себя все подзаконные акты.
В-четвертых, существенно расширяется проблемное поле законодательной базы. Отметим даже и определенную тщательность в проработке тех или иных вопросов. Так, в угоду новому социально-экономическому развитию государства правительство начинает заботиться о труде, материальном благополучии, благонадежности, досуге и т.д. рабочих казенных винных лавок.
Новое положение «О казенной продаже питей» было утверждено 6 июня 1894 г. [8] Сначала реформа касалась лишь 4 восточных российских губерний — Пермской, Оренбургской, Уфимской и Самарской, затем последовательно на протяжении 10 лет она была введена во всех регионах России.
1. С 1 июля 1896 г. в юго-западном районе - Бессарабская, Волынская, Екатеринославская, Киевская, Подольская, Полтавская, Таврическая, Херсонская и Черниговская губернии.
2. С 1 июля 1897 г. - в северо-западном районе -Виленская, Витебская, Гродненская, Ковенская, Минская, Могилевская и Смоленская губернии.
3. С 1 января 1898 г. — в северном районе — Олонецкая, Новгородская, Псковская, Санкт-Петербургская, Харьковская губернии.
4. С 1 июля 1898 г. — в Привислинском районе — Варшавская, Калишинская, Келецкая, Ломжинская, Люблинская, Пероковская, Плоцкая, Радомская, Су-валкская, Седлецкая губернии.
5. С 1 июля 1900 г. — в Курляндской, Лифляндс-кой, Эстляндской, Воронежской, Курской, Ставропольской, Черноморской губерниях, атак ке в области Донского казачьего войска.
6. С 1 июля 1901 г. — в Астраханской, Архангельской, Вологодской, Вятской, Казанской, Пензенской, Саратовской, Симбирской губерниях, а также в Уральской и Тургайской облас. гях. Во Владимирской, Калужской, Костромской, Московский, Нижегородской, Орловской, Рязанской, Тамбовской, Тверской, Тульской, Ярославской губерниях первоначально предполагалось ввести монополию с 1 июля 1902 г.
Однако ход подготовительных работ заставил министра финансов обратиться к Николаю II с просьбой ускорить введение монополии на год. В поданном предложении было сказано, что разные сроки установления монополии не позволяют уравнять в правах винокуренных заводчиков и тем самым выгодно распределить поставки казны. Это создавало трудности и для сбыта спирта. Заводы в монопольном районе теряли рынки сбыта. С другой стороны, предполагалось, что повсеместное введение монополии существенно снизит контрабандную торговлю напитками.
7. С 1 июля 1902 г. — в Тобольской, Томской губерниях и Акмолинской, Семипалатинской, Терской, Дагестанской и Кубанской областях.
8. С 1 июня 1904 г. — в Енисейской и Иркутской губерниях, Забайкальской и Якутской областях.
В1902 г. государственная монополия вступила в силу по всей Европейской России и в Западной Сибири, а в 1904 г. и на большей части Восточной Сибири. Таким образом, казенная реализация спиртосодержащей продукции была учреждена в 75 губерниях и областях страны, за исключением Закавказья, Среднеазиатских владений, Амурской, Приморской, Камчатской и Сахалинской областей. На этих территориях сохранялось действие устава «Об акцизных сборах».
В самой системе распространения монополии четко прослеживается намерение правительства поддержать сокращающийся питейный сбор. Казенную продажу начали вводить именно в тех восточных губерниях, где было наименьшее в стране потребление вина — 0,35 ведра на человека. Затем монополия вводилась в тех юго-западных и малороссийских губерниях, где наблюдалось особенно быстрое падение спроса, и, в последнюю очередь, в регионах с устойчивым уровнем потребления.
В период казенной винной монополии винокурение оставалось в частных руках. Государство приобретало у заводчиков вино тремя способами: разверсткой, на торгах и хозяйственным способом.
Основная часть вина (до двух третей годовой потребности) приобреталась казной путем распределения (разверстки) общего объема вина между винокуренными заводами. Минимальная разверстка составляла 5 000 ведер 40°-ного спирта. Спирт приобретался по твердым ценам, определяемым министерством финансов в соответствии с мощностью завода, собранным урожаем зерна и картофеля и стоимостью производства сырого спирта в данной местности.
За поставку разверсточного спирта до места назначения винокур получал от казны вознагражде-
ние. Условия вознаграждения заводчика за поставку в пункт назначения разверсточного 40°-ного спирта за одно ведро были разъяснены в циркуляре Главного управления неокладных сборов и казенной продажи питей от 14 марта 1905 г. № 1644. Согласно этому документу, заводчик получал за доставку одного ведра 40°-ного спирта на расстоянии до 5 верст от завода вознаграждение в размере 1 коп., до 15 верст — 2 коп., до 40 верст — 4 коп., до 60 верст — 5 коп., до 80 верст — 6 коп., до 200 верст — 11 коп.
В случае, если заводчик отказывался от поставки вина в казну, его часть продавалась с торгов. На торги выставлялась и остальная одна треть общей потребности вина. Торги позволяли казне существенно снизить заготовительную цену на спирт.
При казенной монополии продажи вина было заготовлено 1418 509 800 ведер 40°-ного спирта. Из них 1 037 513 900 ведер по разверстке, 247 846 300 ведер было продано с торгов, 133 149 600 ведер заготовлено хозяйственным способом.
В течение рассматриваемого времени значительно возросла и закупочная цена. Если в 1895 г. вино приобреталось казной по разверстке за 57 коп. ведро, с торгов за 49 коп., хозяйственным способом — 51 коп., то в 1914 г. цена увеличилась и составила (соответственно) 85 коп., 96 коп., 88 коп. за ведро 40°-ного спирта.
Помимо собственно интересов фиска и стремления резко увеличить государственные доходы правительство при помощи винной монополии намеревалось улучшить качество алкогольной, слабоалкогольной и спиртосодержащей продукции. Для реализации этой цели были построены спиртоочистительные заводы, на винокуренных заводах были установлены очистительные приборы, открыты специальные спиртоочистительные склады. Очистка спирта производилась горячим способом — ректификацией. Заводчики заключали договоры с казной на очистку спирта на срок от 6 до 10 лет.
Согласно договору образца 1894 г. заводчик получал от казны спирт, очищал, и возвращал в казну не менее 95% от полученного спирта. Остальные 5% списывались на отбросы и траты при ректификации. Если заводчик уменьшал процент потери спирта, он получал от казны особое вознаграждение. Анализ официальных данных Главного управления неокладных сборов и казенной продажи питей позволяет утверждать, что основной процент потери спирта при ректификации составлял 2 — 3%. В случае недопоставки спирта со стороны казны заводчику, она возмещала расходы заводчику 10 коп. (в восточных губерниях) и 5 коп. (в остальных монопольных губерниях) за каждое недопоставленное ведро сырого 40°-ного спирта. Крепость очищенного спирта устанавливалась в 95°-сов.
Положения договора на ректификацию спирта были пересмотрены в 1899 г. С 1900 г. заключали «Нормальный договор на ректификацию казенного спирта на частных спиртоочистительных заводах». Положения договора установили норму выхода первого и второго этапа ректификации. Из каждой закладки куба только 65% выхода считалось первым сортом, остальное количество спирта подвергалось вторичной ректификации. Новый договор ввел ряд других важных положений. Так, ликвидировалось вознаграждение заводчикам за сокращение трат при ректификации. Наоборот, теперь заводчик за траты свыше 5% возмещал казне убыток в размере по 15 коп. за каждый недостающий градус алкоголя. Устанавливалась единая цена — 5 коп. за ведро — за непоставлен-ный казной спирт заводчикам. В марте 1908 г. цирку-
лярным письмом Главное управление уведомило управляющих акцизными сборами о том, что за каждое непоставленное заводчиком ведро 40°-сов спирта, он должен был уплатить в казну по 25 коп., а в случае просрочки транспорта — в размере 2 коп. с ведра за каждый день просрочки.
Численность спиртоочистительных заводов и спиртоочистительных отделений очистительных складов постоянно увеличивалась. В основном очистка спирта производилась на частных заводах. Так, в
1895 г. сырой спирт ректификовывался на 22 частных и 2 казенных спиртоочистительных заводах, в
1896 г. — на 106 частных и 2 казенных, в 1897 г. — на 148 частных и 4 казенных, в 1898 г. — на 213 частных и 4 казенных. В 1901 г. ректификация казенного сырого спирта производилась на 318 частных спиртоочистительных заводах и отделениях при винокуренных заводах, 5 казенных заводах (в Оренбурге, Перми, Самаре, Уфе, и Санкт-Петербурге) и 16 спиртоочистительных отделениях при казенных очистительных складах в 13 губерниях. В 1914 г. ректификация казенного сырого спирта производилась на 323 частных спиртоочистительных заводах, а также на казенном спиртоочистительном заводе в Петрограде, при спиртоочистительных отделениях 43 казенных очистительных сладах в 30 губерниях России.
Циркуляром Главного управления oí 26 марта 1899 г. № 373 было предложено производить для реализации в казенных винных лавках и в частных торговых заведениях обыкновенное (народное) или столовое вино крепостью 40°-сов, а также спирт крепостью 57"-сов, 90°-сов, 95°-сов. Циркуляр устанавливал объемы тары: обыкновенное вино и 57°-ный спирт разливался в бутылки вместимостью — 1/4,1/20,1/40,1/100,1/200часть ведра, столовое вино и 90"-ный спирт — во все, кроме 1/200,95°-ный спирт только в 1/4,1/20, и 1/40.
В 1898 г. обыкновенное 50°-ное и столовое (высшей очистки) 48°-ное вино изготавливалось в Варшав-ско-Седлецком акцизном управлении. Правом разливать столовое вино пользовались не все склады. В 1901 г. столовое вино изготовлялось только в 15 губерниях Европейской России, в 1903 г. в 9 губерниях. С 1904 г. столовое вино изготавливалось и в трех губерниях Сибири. В 1905— 1907 гг. столовое вино изготовлялось в 10 губерниях Европейской России, 3 губерниях и 1 области Сибири. В последующие годы, только 12 губерний (9 в Европейской России и 3 в Сибири) имели право производить столовое вино и продавать его в остальные губернии и области.
Реализация алкогольной и спиртосодержащей продукции составляла исключительное право государства. Казенные спиртные напитки продавались из казенных очистительных складов, казенных винных лавок и частных питейных заведений. Казенные очистительные склады и винные лавки по объему продаж делись на три разряда. Кроме того, в ряде губерний действовали лавки вне разрядного (в городах) и упрощенного (в селениях) типа. Они открывались в местностях, где оборот алкогольной продукции был незначительным. Министерство финансов считало, что тем самым оно предотвращало развитие корчемства в регионе.
В ряде местностей, где доставка напитков была затруднена, в силу географических и климатических условий напитки разливали в стеклянную посуду в разливных пунктах. Разливные пункты действовали в первые годы введения казенной монополии. В1895 г. их было 13, в 1897 г. — 24, к 1901 г. осталось всего 3 пункта (в Пермской и Витебской губерниях). С 1902 г. разливные пункты прекратили свою деятельность.
Помимо них, открывались запасные магазины. Если в разливные пункты напитки поступали в бочках, где переливались в стеклянную посуду, то в запасные магазины напитки поступали в бутылках. Запасные магазины разделялись на две категории: первые действовали самостоятельно от складов, получали вино, как правило, из других губерний. О своей деятельности они отчитывались непосредственно перед губернским акцизным управлением. Вторые -несамостоятельные - причислялись к одному из складов той губернии, где располагались магазины. Они отчитывались перед казенным очистительным складом, из которого получали вино.
30 января 1914г. Николай II направил минис тру финансов П.Л. Барку рескрипт, в котором поручил ему провести коренные измененияв сфере производства и реализации алкогольной и спиртосодержащей продукции. Основной целью стало «утверждение в народе трезвости». В течение первой половины 1914 г. была пересмотрена законодательная база политики. Анализ опубликованных отчетов Совещания при Главном управлении «О мерах к утверждению трезвос ти» позволяет говорить, что уже в первой половине 1914 г. наме-
тились тенденции введения «сухого закона» в империи. Начавшаяся Первая мировая война окончательно поставила точку в существовании казенной монополии продажи вина. Официальное запрещение торговли крепкими напи тками последовало 9 июля 1914г.
Библиографический список
1. Витте С. Ю. Избранные воспоминания. 1849-1911 гг. / С. Ю. Витте. - М. : Мысль, 1991. - С. 258.
2. Подготовительные работы по введению казенной продажи питей в четырех восточных губерниях // Вестник финансов, промышленности и »орговл!1 - 1894. — №4. — С. 173-175.
3. КанельВ. Я. Алкоголизм и борьба с ним / В. Я. Канель. -М.: Тов-во И. Д. Сытина, 1914. - С. 466.
БЫКОВА Анастасия Геннадьевна, кандидат исторических наук, доцент кафедры теории и истории государства и права.
Дата поступления статьи в редакцию: 15.10.2006 г. © Быкова А.Г.
УДК342 м. ю. дитятковский
Омский государственный университет им. Ф. М. Достоевского
ПОРЯДОК ПЕРЕДАЧИ ОРГАНАМ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ФИНАНСОВЫХ СРЕДСТВ ДЛЯ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ОТДЕЛЬНЫХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПОЛНОМОЧИЙ
Настоящая статья посвящена проблеме порядка передачи органам местного самоуправления финансовых средств для осуществления отдельных государственных полномочий, в том числе в ней раскрываются вопросы порядка создания федерального и регионального фондов компенсаций.
Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон от 25 сентября 1997 года № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» не содержали положений, определяющих порядок передачи органам местного самоуправления финансовых средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий.
Пункт 1 статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусматривает следующие правила. Если принимается федеральный закон либо другой правовой акт, предусматривающий увеличение финансирования по существующим видам расходов или введение новых видов расходов бюджетов, которые до принятия законодательного акта не финансировались ни одним бюджетом, указанный правовой акт должен содержать нормы, определяющие источ-
ники и порядок финансирования новых видов расходов бюджетов, в том числе и в случае необходимости передачу финансовых ресурсов на новые виды расходов в бюджеты других уровней.
В связи с этим порядок передачи органам местного самоуправления финансовых средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, определялся, как правило, отдельными отраслевыми федеральными законами, принимаемыми в их развитие постановлениями Правительства Российской Федерации или правовыми актами исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также законами субъектов Российской Федерации о порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Например, такие положения были предусмотрены пунктом 2 статьи 10 Федерального закона от 12 января 1995 года № 5-
