CC BY
202
Политология
ББК Ф3(2)3 + Ф2(0),03 + Ф4(0),03 С.В. Голунов
КАЗАХСТАНСКИЙ РУБЕЖ РОССИИ: ГРАНИЦЫ ВОЗМОЖНОСТЕЙ ПОГРАНИЧНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
Введение
Российско-казахстанская граница — второй в мире по протяженности сухопутный рубеж в мире после американо-канадского и первый — среди сплошных сухопутных границ между государствами. Через линию разграничения между Россией и Казахстаном проходят важные трансрегиональные пути из Центральной Азии в РФ и далее -— в страны ЕС, соединяя регионы, сильно различающиеся по своим экономическим потенциалам. Из-за своей длины и интенсивности проходящих через нее легальных и нелегальных потоков (зачастую стимулируемых упомянутой разницей потенциалов) российско-казахстанская граница является самым длинным в мире «проблемным» рубежом, по своей протяженности примерно в два раза превосходящим длину американо-мексиканской границы или всех «проблемных» рубежей Евросоюза вместе взятых.
Перед Россией и Казахстаном стоит, поэтому, весьма непростая задача обеспечения пограничной безопасности на огромном пространстве, учитывая, что ошибки в определении приоритетов пограничной политики в данном случае могут обернуться весьма существенными финансовыми и другими потерями. Вопрос обеспечения пограничной безопасности на российско-казахстанском участке включает в себя регулирование трансграничных потоков, создание благоприятных социальных, экономических и политических условий в приграничье, а также минимизацию побочных последствий пограничной политики (препятствие трансграничному сообщению, борьба с коррупцией и вымогательством и т. п.). Задачи обеспечения пограничной безопасности и стимулирования трансграничного сотрудничества далеко нередко в той или иной мере противоречат друг другу, что ставит непростую задачу нахождения баланса между ними.
Целью настоящей работы является оценка наиболее серьезных вызовов и рисков пограничной безопасности на российско-казахстанском участке. Автор не претендует на признание его анализа исчерпывающим, а выводов — безусловно корректными; его задача—обозначить круг проблем, решение которых необходимо для оптимизации пограничной политики РФ на казахстанском участке.
§ 1. Общая характеристика пограничья
Как уже отмечалось выше, граница между Россией и Казахстаном является самым длинной в мире
сплошным сухопутным рубежом1, к которой добавляется участок на Каспийском море. Согласно оценке Федеральной пограничной службы РФ, протяженность российско-казахстанской границы составляет более 7500 км2; сходные данные приводит Федеральная служба геодезии и картографии, в соответствии с которой общая длина составляет 7512,8 км, в том числе: на суше — 5936,1 км, на реках— 1516,7 км, на озерах — 60 км3.
Основная часть границы расположена в степной и полупустынной зонах с малым количеством естественных препятствий. В целом благоприятные для такого сообщения ландшафтные условия делают рос-сийско-казахстанскую границу достаточно контактной в плане возможности транспортного сообщения: по количеству пересекающих ее транспортных магистралей она далеко превосходит американо-мекси-канскую границу и вполне сопоставима с границей американо-канадской. Линию разграничения между Россией и Казахстаном пересекают 16 железнодорожных магистралей, большое количество автодорог. Некоторые автомобильные и железные дороги на коротких участках пересекают государственную границу дважды. К российско-казахстанской границе примыкают 12 регионов и 66 административных районов и, соответственно, 7 регионов и 38 районов РК. В граничащих с Казахстаном российских регионах проживает около 26 млн чел.4, из которых более 3 млн — в непосредственно прилегающих к границе административных районах5. Население северных и западных приграничных регионов Казахстана составляет 5,8 млн чел., из них более 1,7 млн — в непосредственно граничащих с РФ административных рай-
1 Большей протяженностью обладает лишь граница между США и Канадой (8893 км), но из них 2477 км приходится на участок канадской границы с Аляской. См.: The World Factbook. Central Intelligence Agency, <http:// www.cia.gov/factbook.html/>
2 Так, в юнце 2001 г. оценочная цифра, фигурирующая в официальной информации ФПС, составляла 7598,6 км. См.: Эксперт. — 2001, 17 декабря. — С. 62.
3 Федеральная пограничная служба Российской Федерации. Справочный материал о российско-казахстанских отношениях в пограничной сфере. Б. м., 2003.
4Итоги Всероссийской переписи населения 2002 года. Т. 1. Численность и размещение населения. М.: Федеральная служба государственной статистики, б. г. (CD-ROM).
5 Муллаянов, Р.Ш. Актуальные проблемы пограничной политики современной России. — Границы безопасности и безопасность границ / Р.Ш. Муллаянов. — Челябинск, 2001. — С. 44.
онах1. Во всех регионах российской части приграничья заметно преобладают русские, казахи же составляют заметный процент населения лишь в Астраханской (14,2 %) и Оренбургской (5,8 %) областях. В то же время, в приграничных районах Астраханской, Волгоградской, Саратовской и Оренбургской областей доля казахов составляет более 30 %. В трех из семи регионах казахстанской части приграничья (Атырауской, Западно-Казахстанской и Актобинской областях) заметно преобладают казахи, в трех (Кос-танайской, Северо-Казахстанской и Павлодарской областях) — русские, в одной (Восточно-Казахстанской области) соотношение примерно равное2.
Таким образом российско-казахстанское приграничье представляет собой огромное пространство, инфраструктура которого создает благоприятные возможности для трансграничного сообщения, хотя значительная удаленность региональных центров друг от друга это сообщение затрудняют. Если проводить параллель между российско-казахстанской границей и рубежами Северной Америки, то по особенностям инфраструктуры, демографическим и соотношению ряда ключевых социально-экономических показателей она гораздо более напоминает спокойную американо-канадскую границу, нежели проблемный рубеж, разделяющий США и Мексику. Однако анализ вызовов безопасности российско-казахстанского участка существенно меняет картину. Рассмотрим эти проблемы и связанные с ними стереотипы подробнее.
§ 2. Вызовы пограничной безопасности
С некоторыми оговорками данные вызовы можно разделить на три большие, взаимосвязанные группы: первая из них исходит от нелегальных или неуправляемых трансграничных потоков, вторая — от неблагоприятной обстановки вокруг границы и ухудшения ситуации в приграничье, третья хотя бы отчасти является порождением самих пограничного режима и политики в сфере пограничной безопасности.
Нелегальные и неконтролируемые трансграничные потоки. Основными проблемами, включенными в эту группу, являются наркотрафик и другие виды контрабанды, а также трансграничная активность экстремистов.
Наркотрафик: проблема Же 1. Контрабанда наркотиков является наиболее масштабной и социально опасной разновидностью нелегальной трансграничной активности между Казахстаном и Россией. Масштабность вызова определяется стоимостью незаконно ввозимого в РФ груза, а также количе-
1 Информация на 1 января 1998 г. Рассчитана по материалам сайта Brief Research Group, <http://www.brif.kz>.
2 Рассчитано по материалам Федеральной службы государственной статистики РФ и Агентства Республики Казахстан по статистике.
ством людей, которые становятся потерянными для общества в результате употребления опиатов и других наркотических веществ.
Наиболее серьезную опасность представляет трафик героина и опия-сырца (для переработки в героин на территории РФ) из Афганистана. Из последнего через Казахстан в РФ наркотики доставляются по так называемому северному (или «шелковому») пути — совокупности маршрутов, проходящих через Таджикистан, Кыргызстан (или узбекистанскую часть Ферганской долины) и, отчасти, Туркмению. Структура трафика каннабисных наркотиков несколько иная: в большинстве случаев маршруты начинаются в Чуйской (Шуйской) долине, расположенной на территории Казахстане и Киргизии .
Граница России с Казахстаном является одним из ключевых рубежей как для наркотрафика, так и с точки зрения борьбы с ним. В случае ее успешного пересечения наркоторговцы попадают в средоточие крупнейших транзитных узлов на пути в страны ЕС и, в то же время, на один из наиболее емких мировых рынков наркопотребления. Неудивительно, что согласно оценкам казахстанских экспертов, в их стране оседает лишь до 30 % ввозимых наркотиков3, тогда как 70 % транспортируется дальше; из них явно преобладающая доля — в Россию. Впрочем, по мере улучшения ситуации в Казахстане и роста покупательной способности его населения, эта пропорция может существенно измениться.
О масштабах наркоторговли через российско-ка-захстанскую границу в какой-то мере свидетельствует статистика задержаний. За всю историю существования ЮВРУ (с 1997 по 2004 г.). была пресечена контрабанда более 3,5 т наркотиков, в том числе 1 т героина. В 2004 г. на том же участке пограничники задержали 416 кг наркотиков, в том числе 100 кг героина 4. Нужно отметить, что в последние годы определенных успехов в борьбе с наркобизнесом добился и Казахстан, причем наиболее заметный прогресс был достигнут именно за счет пресечения контрабанды. В 2004 г. на границах было изъято наркотиков 1769 кг против 192,5 кг в 2003 г.5
Через российско-казахстанскую границу наркотики ввозятся практически на всем ее протяжении, чему благоприятствуют как ландшафтные условия,
3 Ашимбаев, М. 2004. Наркотизация общества: состояние, проблемы, опыт противодействия. Аналитическое обозрение / М. Ашимбаев, М. Курганбаева, Л. Музапаро-ва, Л. Гусева, А. Досымов. 2004. — № 1.
4 Восемь уголовных дел возбуждено в отношении по-граничников-взяточников на российско-казахстанской границе // Интерфакс-Урал, http://www.interfax.ru,
24.12.2004,
5 Анализ статистических данных о преступлениях и правонарушениях, связанных с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных и ядовитых веществ и прекурсоров в Республике Казахстан по итогам 2004 года. — Астана: Министерство внутренних дел Республики Казахстан, 2005.
так и большое количество трансграничных дорог. Почти через каждый регион пролегают пути крупномасштабного наркотрафика. Согласно известным автору экспертным оценкам, заметно бульшая часть наркотиков ввозится через действующие контрольно-пропускные пункты, а отнюдь не в обход их. Это вполне объяснимо, ибо использование транспорта ускоряет время доставки наркотиков, а риск быть обнаруженным в ходе досмотра отнюдь не больше, нежели риск быть пойманным в ходе нелегального пересечения границы.
Основной объем наркотиков, предназначенных для продажи в РФ, поступает на нелегальные рынки в главных центрах страны (Москву и Санкт-Пе-тербург), в курортную зону на Северном Кавказе (особенно в Краснодарский край), крупные города Поволжья и Урала (особенно в Самару и Екатеринбург), в нефтегазодобывающие регионы Сибири (в частности, в Тюменскую область и Ханты-Ман-сийский автономный округ) и т. д.
Структура трансграничной наркоторговли является полицентричной представляя собой совокупность одиночек и большого количества независимых групп разного калибра. Такие группы могут «специализироваться» лишь на отдельных стадиях, либо пытаться контролировать полный цикл. Часть группировок являются «узкопрофильными», занимаясь лишь определенным видом наркотиков; другие — многопрофильными, делая ставку сразу на несколько видов преступной деятельности. Трудность раскрытия подобных криминальных сетей и их преступных операций существенно снижает эффективность «силовых» методов борьбы с наркоторговлей. Ввиду того, что участники хорошо организованных наркогруппировок, как правило, знают лишь узкий круг непосредственно связанных с ними сообщников, в большинстве случаев удается задерживать только мелких курьеров, розничных сбытчиков, либо вовсе потребителей. Аресты представителей этих категорий не наносят серьезного системного ущерба организованному наркобизнесу, так как найм новых курьеров и распространителей не является особо сложной задачей.
Какова же реальная роль российско-казахстанской границы в борьбе с наркотрафиком, особенно с трафиком героина, в Российскую Федерацию? Большинством официальных лиц и экспертов проблема более или менее тесно увязывается с прозрачностью данной границы, через которую, по оценкам силовых структур, происходит до 90 % нелегальных поставок опиатов в РФ1. С учетом этих обстоятельств одной из ключевых мер решения проблемы в России и ЕС видится укрепление «проблемных границ» и, более того, создание «пояса безопасности» в российско-казахстанском пограничье.
1 См.: Безопасность и международное сотрудничество в поясе новых границ России / под. ред. Л.Б. Вардомско-го, С.В. Годунова. — М.; Волгоград, 2002. — С. 433.
Однако попытка сопоставления ряда количественных показателей приводит к весьма неутешительным выводам относительно эффективности пограничных поясов безопасности. Если взять за основу достаточно умеренные оценки, в соответствии с которыми среднестатистический героиновый наркоман потребляет в день 0,5 г этого наркотика (по другим оценкам экспертов среднесуточная доза достигает 1 г), а общее количество таких наркоманов в стране (которое последние несколько лет по оценкам ООН остается относительно стабильным) достигает 1 млн чел. (увеличение оценочного числа наркоманов в РФ приведет к еще менее утешительному выводу), то объем ввозимого в Россию героина ежегодно составляет, по самым скромным расчетам, более 180 т. За весь 2004 г. Федеральная таможенная служба РФ задержала более 680 кг героина2 , а аналогичный «улов» пограничников за тот же период не достигал 450 кг5. Путем несложных арифметических вычислений можно прийти к выводу, что в 2004 г. эффективность границ РФ как «фильтра» против наркотрафика составляла примерно 0,6 %, и вряд ли можно ожидать, что в обозримом будущем этот показатель кардинально изменится.
Реалистичная роль российско-казахстанской границы в борьбе с наркотрафиком состоит не в попытке создать непреодолимый барьер для наркотиков, а в устрашении той части нарушителей закона (особенно «недостаточно профессиональных»), которые сочтут непомерным риск быть обнаруженными и подвергнуться серьезному наказанию. В то же время, эффективность пограничного контроля можно несколько повысить путем совершенствования контроля на многосторонних пунктах пропуска, которые должны быть, в частности, оснащены самым современным оборудованием для просмотра и сканирования перевозимых грузов.
Другие виды контрабанды. Наркотики являются лишь одной из многочисленных разновидностей контрабанды, провозимой через российско-казахстанскую границу. На большинстве участков попытки такой контрабанды совершаются практически ежедневно, причем, по всем экспертным оценкам, лишь незначительная часть фактов такого рода выявляется пограничниками, таможениками и другими структурами, задействованными в обеспечении пограничного режима.
Среди правонарушений рассматриваемой группы наиболее распространена контрабанда гото-
2 Итоги работы Главного управления по борьбе с контрабандой ФТС России за 2004 год // Федеральная таможенная служба, http://www.customs.ru/ru/right_def/ fight_with_contraband/index.php?&date286=200507 <М286=8724
3 См.: Восемь уголовных дел возбуждено в отношении
пограничников-взяточников на российско-казахстанской
границе // Интерфакс, http://www.interfax.ru, 24.12.2004.
вой продукции и сырья. Когда в Казахстан переправляются крупные объемы контрабанды, чаще всего фигурируют лом черных и цветных металлов, лес и продукция деревообработки, стройматериалы, сельхозпродукты и продукты питания, спирт и алкогольные напитки, ширпотреб, горюче-смазочные материалы, автозапчасти и запчасти к бытовой технике, аудио- и видеокассеты, лекарства. В обратном направлении идет контрабанда спирта и алкогольных напитков, табачных изделий, стройматериалов, ширпотреба, продуктов питания (мяса, зерна, плодоовощной продукции и т. п.). В числе прочего, через астраханский участок границы контрабандисты пытаются нелегально провезти в РФ крупные партии рыбы, включая осетровые, что объясняется слабым контролем над рыболовством на сопредельной территории Казахстана и трансграничной активностью казахстанских и российских браконьеров. Менее крупными партиями через границу нелегально пытаются провезти валюту, драгоценности, культурные ценности, объекты флоры и фауны. Нередки попытки переправки через российско-казахстанскую границу краденых автомобилей. Для большинства контрабандных операций почву создает диспаритет цен в приграничных регионах РФ и РК: например, стоимость бензина в Казахстане существенно выше, чем в России, тогда как с продовольственными товарами (в частности, хлебом, рыбой, некоторыми видами мясопродуктов, чаем и особенно водкой) ситуация часто противоположна.
В сравнении с прочими видами контрабанды особо крупные масштабы приобрел нелегальный ввоз китайского ширпотреба (в первую очередь, одежды, обуви и канцтоваров), который, в силу дешевизны товара по сравнению с конкурирующей продукцией, является весьма прибыльным даже с учетом таких издержек, как оплата труда контрабандистов, взяток и штрафов. По экспертным оценкам доход от контрабанды обуви составляет, например, 500 %'. Ввиду своей дешевизны и огромных объемов предложения, нелегально ввозимые товары из Китая представляют серьезную опасность для ряда отраслей российской легкой промышленности, которые не выдерживают конкуренцию с такой продукцией. По всем оценкам, уже существуют хорошо организованные структуры, занимающиеся нелегальной переправкой крупных оптовых партий китайского ширпотреба через российско-казахстанскую границу. На пути движения контрабандных товаров сложилась своя инфраструктура теневых услуг2.
В отличие от деятельности крупных транснациональных группировок «теневых коммерсантов», контрабандная активность локального масштаба
1 Вязова, Н. Граница на замке. Ключ под ковриком / Н. Вязова // Вести Павлодара, <http://www.vestipvl.com/ АгсЫу/54^атга.111т>
2 Восемь уголовных дел ....
является для населения приграничных районов одним из немногих возможных способов решения социальных и экономических проблем. Так, продажа товаров на другой стороне границы является для местных жителей одним из важных источников существования. Многие приграничные хозяйства остро нуждаются в запчастях для сельхозтехники и горючем, потребности в которых в некоторых случаях восполняются путем бартерных операций с зарубежными соседями. К попыткам избежать пограничного контроля представителей населения приграничных районов толкает необходимость уплаты обременительных пошлин или других сборов, а в некоторых случаях и административный произвол при досмотре.
По своей сути, контрабанда товаров широкого потребления и сырья является порождением проводимой государством экономической политики, а борьба с ней — защитой этой политики, во многих случаях не являющейся единственным возможным вариантом. Представляется, что даже при принятии жестких протекционистских мер значительная часть российской легкой промышленности останется неконкурентоспособной,особенно учитывая перспективу вступления РФ во Всемирную торговую организацию. Контрабанда же локального масштаба в большинстве случаев не несет в себе серьезной угрозы национальной безопасности, зачастую являясь результатом несовершенства российской таможенной политики и недостаточного учета интересов приграничных территорий. Поэтому доводы о необходимости ужесточения пограничного режима в целях повышения борьбы с контрабандой должны тщательно соизмеряться е другими возможными вариантами пограничной политики.
Трансграничная активность экстремистов. Угроза «экспорта» в РФ идеологий и методов международного экстремизма в контексте пограничной безопасности связывается, в первую очередь, с проникновением на территорию РФ лиц, собирающихся присоединиться к чеченским сепаратистам или совершить террористические акты.
Маршрут через страны Центральной Азии и казахстанско-российскую границу стал, помимо азербайджанского и грузинского «каналов», распространенным путем проникновения боевиков в Чечню. По данным ЮВРУ, в 2000 г. пограничниками совместно с органами ФСБ и МВД в ходе фильтрации было выявлено 300 человек, которые намеревались присоединиться к чеченским сепаратистам3. Периодически появляется информация о возможности перехода через российско-казахстанскую границу террористов-смертников, прошедших предварительную подготов-
3 Муллаянов. Р.Ш. Актуальные проблемы пограничной политики современной России. — Границы безопасности и безопасность границ / Р.Ш. Муллаянов. — Челябинск, 2001. — С. 48.
ку на зарубежных базах1. В западной и отчасти северной приграничных зонах проблема имеет и локальное измерение. По неофициальной информации, в районах компактного проживания чеченцев на территории Волгоградской и Астраханской областей существуют реабилитационные центры и даже якобы лагеря подготовки для боевиков, в числе которых будто бы тренируются не только чеченцы, но и выходцы из Центральной Азии. В нескольких случаях в результате проводившихся в начале 2000-х гг. на приграничных территориях операций, задерживались либо лица, подозревавшиеся в причастности к незаконным вооруженным формированиям2, либо оружие и боеприпасы, которые, как предполагалось, готовились к переправки в Чечню3.
Наряду с проблемами наркоторговли, других видов контрабандистской деятельности и массовой нелегальной миграции, идея о необходимости борьбы с проникновением на территорию РФ трансграничных экстремистов используется в качестве одного из главных доводов в пользу ужесточения пограничной политики на российско-казахстанском участке. При этом как взаимосвязанное с трансграничным экстремизмом явление порой априори воспринимаются наличие многочисленных чеченских общин в ряде приграничных районов России и Казахстана, а также нелегальная миграция из традиционно мусульманских стран «дальнего зарубежья». Однако реальное число задержаний на границе иностранных граждан, обоснованно подозреваемых в экстремистской деятельности, пока невелико, тогда как выявление подозрительных граждан РФ является, скорее, вопросом внутренней безопасности.
Вместе с тем, угроза национальной безопасности РФ со стороны трансграничных экстремистов является во многом иррациональной, а ее степень не может быть измерена на основе статистических закономерностей. Учитывая это обстоятельство, автор предпочитает воздержаться от оценок той опасности, которую потенциально несет проникновение экстремистов в РФ через российско-казахстанскую границу. Можно лишь призвать к более тщательному учету всех «за» и «против» и более критическому отношению к расхожим стереотипам при определении соответствующей пограничной политики.
Нелегальная миграция и нарушения границы. Рост числа незаконно находящихся в РФ мигрантов из Центральной Азии, также как и изменение этно-демографического баланса в пользу казаховв неко-
1 См., например: йшимскому погранотряду для эффективной защиты границы не хватает запчастей // «Вслух.ги» — Тюменская региональная газета, <Ьйр:// www.vsluh.ru/art. 8Ь1;т1?пит=60216&8Ьоугеес1шп=2_>,
2.09.2004.
2 Волгоградская правда. — 2001,29 ноября.
3Губайдулин, О. Чеченский вопрос / О. Губайдулин / /<www.crime.kz>, 18.02.2003.
торых приграничных районах, часто связывались именно с недостаточной защищенностью границы, следовательно, решение проблемы виделось в ее укреплении. При этом игнорировалось то обстоятельство, что подавляющее большинство будущих нарушителей попадало в Россию законным путем через пункты пропуска, ибо 4 из 5 стран Центральной Азии имеют с Россией безвизовый режим. Таким образом, борьба с нелегальной миграцией из стран СНГ для РФ является, в основном, проблемой внутренней, а не пограничной безопасности.
Гораздо более серьезной проблемой для РФ является нелегальная трансграничная миграция через РК из стран, не входящих в СНГ. По оценке Федеральной пограничной службы до 90 % таких мигрантов, большинство которых стремится, в конечном счете, достичь стран ЕС, попадают в РФ именно этим путем4.
В 1997—1999 гг. пограничниками было выявлено около 2 тыс. нелегалов из не входящих в СНГ государств, из которых 1,5 тыс оказались гражданами Афганистана5. За 2001 г. в зоне ответственности ЮВРУ пограничники задержали 111 нелегальных мигрантов, в основном из Шри-Ланки, Китая и Афганистана6. В большинстве случаев задержанных нарушителей ждало относительно небольшое наказание: штраф в размере пяти минимальных размеров оплаты труда и выдворение на территорию Казахстана.
В постсоветский период сложились трансграничные преступные группировки, которые за определенную мзду помогают гражданам Афганистана, Пакистана, Шри-Ланки и других стран переправляться в Россию и далее — в страны ЕС. Такого рода нелегальный бизнес в некоторых случаях носит хорошо организованный характер, принося доходы, сопоставимые даже с прибылью от наркобизнеса и торговли оружием7.
В целом, неконтролируемая миграция через российско-казахстанскую границу является, по большей части, предметом внутренней миграционной политики, а не пограничной безопасности. В то же время, в связи с заключенным с ЕС соглашением о реадмиссии серьезной проблемой является транзитная нелегальная миграция в Евросоюз: Россия будет вынуждена тратить большие средства для депортации задержанных в ЕС мигрантов на их родину. И все же следует учитывать, что эти средства гораздо меньше тех затрат, которые потребовались бы для поддержания жесткого режима гра-
4 Известия. — 29 декабря 1999.
3 Рубан, О. Безграничные просторы Отчизны / О. Рубан // Эксперт. — 17.12.2001.
6 См.: Соколов-Митрич, Д. Рубеж инкогнито / Д. Со-колов-Митрич // Известия. 11.07.2001, — С. 7.
7 Понаехали тут! Новая миграционная политика: за и против, <http://www.bigland.ru/press.asp?kind= !оок&лс!= 232>, 10.06.2002.
ницы, следовательно, данная проблема сама по себе не является достаточно убедительным доводом в пользу ужесточения такого режима.
Неблагоприятная обстановка вокруг границы. В данную группу включаются этнические конфликты в приграничье, экологические и карантинные проблемы и т. д.
Конфликтность в межэтнических и межкон-фессиональных отношениях. Сами по себе этнические или конфессиональные различия, также как и изменение этнодемографического баланса в результате миграционных процессов, не могут рассматриваться в качестве проблемы безопасности, ибо противное было бы грубым нарушением закрепленного в конституциях РФ и РК принципа равенства людей вне зависимости от их национальности и вероисповедания. В то же время, упомянутые различия в неблагоприятных условиях способны стать катализатором противоречий, вызванных социальными или политическими причинами: роста сепаратистских или ирредентистских настроений, враждебности по отношению к представителям этнических меньшинств и т. п.
Как показывают проводимые в российско-казах-станском приграничье социологические опросы1, уровень конфликтности в межэтнических отношениях в приграничных районах, в частности, в отношениях между русскими и казахами, в настоящее время относительно низок. Большую роль в этом играют давние традиции во взаимоотношениях между наиболее многочисленными этническими группами сопредельных стран, а также относительно невысокая религиозность населения. Наиболее серьезные инциденты имели место во взаимоотношениях с представителями третьих этнических групп, в частности с чеченцами. В то же время, эти инциденты носили лишь локальный характер. Таким образом, в сфере межэтнических и межконфессио-нальных отношений в зоне российско-казахстанской границы имеются определенные проблемы, однако в явном большинстве случаев они не несут в себе серьезной опасности дестабилизации ситуации. Эти проблемы в большинстве случаев, опять-таки, не имеют прямого отношения к пограничной безопасности, входя в сферу внутренней политики РФ.
1 См., например: См.: Амелин В.В. Состояние этно-конфессиональных отношений в приграничных с Казахстаном районах Оренбургской области (социологический аспект) / В.В. Амелин, В.Н. Рагузин. — Оренбург, 2000. — С. 19—22; Рагузин, В.Н. На острие российской геополитики / В.Н. Рагузин. — М., 1999, — С. 109; Амелин, В. Оренбургская область / В. Амелин // Межэтнические отношения и конфликты в постсоветских государствах. Ежегодный доклад 2003 / под ред. В. Тишкова и Е. Филипповой — М. : Авиаиздат, 2004, <http://www.eawam.ru/pub/ AnnualReport/Annual ReportWebHome 2003/2003 Anrepl6.htm>
Экологические и карантинные проблемы. Отсутствие единой системы контроля за некогда общим пространством усложняет решение таких вопросов, как трансграничные загрязнения, эпидемии, нашествия саранчи и т. п. Если проблемы загрязнения трансграничных рек, переноса вредных веществ и распространения саранчи не могут быть разрешены мерами пограничного контроля, то в борьбе с переносом через границу болезней, которые поражают людей, животных и растения, такой контроль играет гораздо бульшую роль.
В 1990-е гг. в результате явного недофинансирования санитарно-эпидемиологических служб приграничных регионов возросла вероятность возникновения вспышек трансграничных эпидемий, источники которых находятся в степной зоне приграничья. В настоящее время данная проблема менее актуальна, чем ранее, но в некоторых ситуациях возникает необходимость ужесточения мер карантинного пограничного контроля в отношении носителей инфекционных заболеваний, даже если их очаги расположены далеко от границы. В частности, карантинный режим въезда на российскую территорию существенно усиливался весной 2003 г. в связи со вспыхнувшей в Восточной Азии эпидемией атипичной пневмонии; однако, во многом благодаря предпринятым казахстанской стороной мерам (в частности, закрытию границы с Китаем), случаев въезда в РФ заболевших из РК зафиксировано не было2.
§ 3. Побочные последствия укрепления границы
Разделение на две части огромного пространства, пронизанного интенсивными инфраструктурными, экономическими, социальными и другими связями; становление пограничного режима с тенденцией к введению все новых бюрократических правил, — все это прямо или косвенно затрагивает интересы миллионов законопослушных граждан РФ и РК, проживающих по обе стороны от российско-казахстанской границы, а также людей, ее пересекающих. По оценке автора, число таких людей ежегодно составляет 10—15 млн чел., причем более 99,5 % из них на этой стадии не совершают уголовно наказуемых проступков, а более 90 % — административных правонарушений.
Оборотной стороной ужесточения режима пересечения российско-казахстанской границы являются препятствия для нормального трансграничного сообщения, которые ведут к серьезным экономическим потерям, нарушениям прав человека и другому ущербу интересам индивидуумов; в отдельных случаях — к возникновению социальной напряженно-
2 См., например: Атипичная пневмония на границе // Государственный интернет-канал «Россия», <1Шр:// www.vgtrk.com/rnews.html?sid=86&id=11352&date=12-05-2003>, 12.05.2003.
сти и политическим проблемам в межгосударственных отношениях. Широкие полномочия обеспечивающих пограничный режим структур при, зачастую, слабом контроле над их деятельностью и невысоких зарплатах работников низших звеньев данных структур создает почву для коррупции, вымогательства и других преступных злоупотреблений служебным положением. Такие злоупотребления снижают эффективность пограничного режима в отношении нарушителей, зато ужесточают его для законопослушных граждан и ведущих трансграничную деятельность коммерческих структур.
Ужесточение пограничного режима в начале 2000-х гг. на первых порах повлекло за собой многочисленные задержания местных жителей и даже инциденты во взаимоотношениях между последними и пограничниками. Открытие дополнительных пунктов пропуска и осуществляющих трансграничное сообщение рейсовых маршрутов позволило смягчить остроту проблемы лишь частично. Следует, в то же время, отметить, что важным шагом, облегчающим трансграничное сообщение между населением приграничных районов, стало подписание 3 октября 2006 г. в Уральске соглашения «О порядке пересечения рос-сийско-казахстанской Государственной границы жителями приграничных территорий России и Казахстана», в соответствии с которым таким жителям было разрешено пересекать границу в дополнительно устанавливаемых пунктах упрощенного пропуска без заполнения миграционных карточек.
Другим блоком проблем, по крайней мере отчасти порождаемых границей и ее режимом, являются злоупотребления своим служебным положением сотрудниками обеспечивающих этот режим структур. Наиболее распространенными формами таких злоупотреблений являются коррупция, вымогательство, а также создание монопольных или особо благоприятных условий для деятельности определенных коммерческих организаций, связанной с работой пограничных и таможенных служб.
Стремление уменьшить риск переправки наркотиков и других видов контрабанды, трафика нелегальных мигрантов через российско-казахстанскую границу создает для преступных группировок потребность в установлении коррупционных связей с представителями структур, задействованных в обеспечении пограничного режима. Для предпринимателей (особенно мелких и средних), ведущих, в основном, легальную деятельность, упомянутые свя-
зи в некоторых случаях являются единственным механизмом, позволяющим в условиях жесткого таможенного режима поддерживать рентабельность своего трансграничного бизнеса.
Хотя как российская, так и казахстанская стороны прилагают определенные усилия (увеличение финансирования пограничников, таможенников и других структур, открытие современных пунктов пропуска, активизация служб собственной безопасности, работа телефонов доверия на пропускных пунктах, налаживание обмена информацией с сопредельной стороной и т. п.) по борьбе со злоупотреблениями и вызывающими их условиями, вопрос сохраняет свою остроту. Проблемы трансграничного сообщения и злоупотреблений на границе тесно связаны с характером пограничного режима, а также политических и экономических режимов сопредельных стран. Поэтому их эффективное решение лишь посредством организационных и технических мер в нынешних условиях представляется маловероятным.
Заключение
Проблемы российско-казахстанской границы являются во многом уникальными, в первую очередь в виду огромной протяженности этого рубежа. Поэтому России и Казахстану в этом плане приходится решать более сложные задачи, нежели Европейскому Союзу и Соединенным Штатам Америки, длина «проблемных» рубежей которых в среднем в два раза меньше, чем длина одной лишь рос-сийско-казахстанской границы. В то же время, ее огромная протяженность и значимость Казахстана как партнера РФ создает острую потребность поддержания нормального трансграничного сообщения и приграничного сотрудничества.
Как было показано в работе, укрепление пограничной безопасности далеко не является панацеей в противодействии нетрадиционным угрозам. Ее реалистичная роль заключается, скорее, в сдерживании части потенциальных нарушителей закона (в случае отсутствия системы пограничного контроля их число могло бы на порядок вырасти) и в выполнении функции своеобразного «фильтра грубой очистки», работающего в сочетании с другими механизмами и путями ответа на эти вызовы, особенности эффективной региональной политикой. При всех этих оговорках пограничная безопасность все же остается важной частью системы безопасности национальной.
