CC BY
103
© C.B. Годунов, 2003
БЕЗОПАСНОСТЬ И СОТРУДНИЧЕСТВО КАК ПАРАДИГМЫ ПОГРАНИЧНОЙ ПОЛИТИКИ В ЗОНЕ ЮЖНЫХ ПОСТСОВЕТСКИХ РУБЕЖЕЙ РФ *
С.В. Годунов
Пограничные проблемы, вставшие перед Россией после распада Советского Союза, уникальны как по своим масштабам, так и по качественным характеристикам. Впервые в истории дезинтеграция страны привела к появлению более 10 тыс. км новых государственных рубежей, проходящих в приграничных зонах с серьезно различающимися ландшафтными, коммуникационными, социальными, этнокультурными, экономическими, геополитическими и другими условиями.
Рубежи эти приобрели новый статус, выполняя прежде лишь функцию административного размежевания. Конечно, само наличие административных границ сыграло позитивную роль, став амортизатором, позволившим в ряде случаев избежать серьезных межгосударственных и межэтнических конфликтов. Однако границы эти в большинстве случаев оказались малоприспособленными к новой роли, не будучи, как правило, делимитированными (за исключением границ с закавказскими государствами), не определяясь естественными преградами и оставляя при этом разделенными многочисленные этнические общности, тяготеющие друг к другу. Процесс стабилизации структуры трансграничных отношений в ряде случаев, возможно, займет еще не одно десятилетие.
Новые границы обладают, таким образом, рядом генетических, функциональных и иных характеристик, существенно отличающих их от границ старых. В политическом, экономическом и этнокультурном контексте они являются отражением реалий переходного периода. Унаследовав от периода предшествующего низкий уровень барьерности, сильнейшую инфраструктурную взаимозависимость приграничных территорий и общую социокультурную среду (цементирующим
компонентом которой по-прежнему остается русский язык), новое пограничье подвергается воздействию процессов, тенденции которых, отражающиеся, в первую очередь, на уровне его барьерности либо контактности, пока остаются не вполне определенными.
Такая неопределенность во многом вызвана тем, что для нового пограничья РФ достаточно характерно несовпадение государственных границ с этнокультурными, историческими, геополитическими и другими рубежами. Играя роль территориальных рамок национального суверенитета, легитимные границы закрепляют и пространственные пределы национальной идентичности 1, которая, однако, находится еще в стадии формирования. Последнее происходит в противоречивом взаимодействии с территориальными рамками разноуровневых идентичностей: межрегиональных (геополитических, включая «имперскую»; культурных; религиозных; супе-рэтнических и т. п.), региональных (например, этнической) и локальных (субэтничес-ких и др.). В условиях общей нестабильности политической и экономической ситуации на постсоветском пространстве, это повышает роль конъюнктурных факторов краткосрочного действия по сравнению с факторами долгосрочными (ландшафт, инфраструктурные связи, степень этнокультурной близости), которые в перспективе способны серьезно изменить структуру трансграничных отношений РФ с сопредельными постсоветскими государствами.
Важную роль в формировании данной структуры играют последствия открытия постсоветского пространства для воздействия глобальных и межрегиональных трансграничных процессов. Так, процессы глобализации и вовлечения новых независимых государств
* Выполнено по гранту Программы «Research Support Scheme» фонда Сороса.
в международные интеграционные структуры ведут не только к образованию новых трансграничных связей между этими государствами и странами «дальнего зарубежья», но и к расслоению и фрагментаризации пространства бывшего СССР, своеобразной «интернационализации» некоторых новых рубежей. Это происходит потому, что такие структуры во многих случаях оказываются «чужеродными телами», не только обладающими довольно жесткими административными (ЕС), экономическими (ВТО), идеологическими [«орбита демократических (западных) ценностей», мусульманский мир] и иными границами, но и порою вызывающими у сопредельных стран защитную реакцию в виде барьеризации соответствующих рубежей. К тому же ведет и интернационализация вызовов безопасности, в частности формирование международных криминальных структур (контрабандистов, религиозных экстремистов и т. п.), все более активно осваивающих евразийское пространство.
На другом полюсе находятся процессы регионализации, имеющие как внутреннее, так и внешнее измерение. В новых условиях административные регионы РФ и сопредельных государств получили, с одной стороны, широкие возможности для развития международного, в том числе и приграничного, сотрудничества, во многих случаях оказавшись, с другой стороны, более стесненными в средствах для такого развития. Существовавшие в советский период связи между административными территориями соседних союзных республик приобретают выраженный рационально-прагматический характер, основываясь на соображениях экономической рентабельности, обеспечения социальной стабильности и безопасности в рамках конкретного региона.
Наиболее сложная социальная и политическая ситуация с самым высоким конфликтным потенциалом сложилась на южных рубежах РФ, а именно в зонах границ с Азербайджаном, Грузией и Казахстаном. Если российско-казахстанская граница является самым протяженным в мире сплошным и притом прозрачным сухопутным рубежом (примерно 7 тыс. км), разделяющим относимые к двум различным цивилизациям (христианской и мусульманской) этносы, то наиболее барьерное внутри постсоветского пространства кавказское пограничье (суммарная протяженность границ РФ с Грузией и Азербайджаном составляет приблизительно 1100—
1200 км) является своеобразным этническим буфером, будучи на значительном протяжении с обеих сторон населенным преимущественно этническими меньшинствами. И в кавказском, и в казахстанском случае открытая и латентная конфликтность приграничья имеет выраженно этнический характер, причем зачастую с ирредентистским подтекстом.
В этих условиях перед Россией стоит задача формирования национальной политики по отношению к своим южным рубежам, протяженность которых составляет более трети от длины всех сухопутных границ страны, и прилегающим к этим границам территориям. Такая политика должна включать три взаимосвязанных компонента: обеспечение пограничной безопасности, стимулирование трансграничного сотрудничества и развитие приграничных территорий. По сравнению с проблематикой безопасности границ СССР, в рамках упомянутой политики требуется комплексный учет специфики большего количества уровней (глобального, региональных, локального), сфер (политической, экономической, социальной, этнокультурной, информационной, психологической, экологической и др.), акторов (государств, включая силовые и другие структуры центрального подчинения; региональных, районных и муниципальных властей; международных организаций; предприятий; общественных организаций; средств массовой информации; этнических и религиозных общин и т. д.), проблем (нетрадиционных вызовов безопасности, проблем социально-экономического развития приграничных территорий, перспектив трансграничного сотрудничества и т. п.).
Часть вышеупомянутых проблем (например, вопросы делимитации) является прямым наследием советского периода, другая (наркоторговля, неконтролируемая миграция, соотношение полномочий в сфере трансграничного взаимодействия между центром и приграничными регионами, влияние процессов глобализации и т. п.) обусловлена, в первую очередь, спецификой периода постсоветского. В последнем случае налицо заметное повышение актуальности нетрадиционных вызовов безопасности в соотношении с традиционными, социально-экономических аспектов в сопоставлении с политическими.
Располагая самым мощным экономическим, военно-силовым, демографическим и другим потенциалом по сравнению со всеми сопредельными постсоветскими государствами (с некоторыми оговорками, аналогичное
соотношение наблюдается и при сопоставлении потенциала большинства соответствующих приграничных территорий), Россия столкнулась и с наиболее масштабными пограничными проблемами, практически не имеющими аналогов в мировой истории. В сжатые сроки и притом далеко не в самых благоприятных условиях ей приходится решать финансовые, организационные и другие вопросы по оборудованию участков огромной протяженности; принимать меры против использования ее территории трансграничными преступными группировками (некоторые из них по своим финансовым и иным возможностям, по крайней мере, сопоставимы с противостоящими им силовыми структурами); осуществлять правовое, административное, экономическое и другое регулирование приграничного сотрудничества; активно участвовать в урегулировании этнических конфликтов и латентных этносоциальных противоречий в приграничном поясе и т. п. При этом требуется нахождение баланса между порою противоречащими друг другу задачами укрепления пограничной безопасности и развития трансграничного сотрудничества; интересами центра и субъектов РФ, а также регионов, стремящихся к вхождению в единое европейское пространство (что практически неизбежно потребовало бы от России серьезного ужесточения режима пересечения части постсоветских границ), и регионов, экономически ориентированных на приграничные связи на азиатском, то есть южном, направлении.
Решение этих проблем едва ли возможно на основе советского опыта пограничной политики, в рамках которой государственные границы рассматривались, в первую очередь, как жесткий барьер от влияния «чужеродной» среды (притом что на сооружение и поддержания такого барьера выделялись отсутствующие ныне колоссальные средства), а не регулятор, образно выражаясь, «кожный покров», защищающий организм от негативных воздействий извне, но позволяющий «дышать», упорядочивающий сообщение, «обмен» с внешним окружением. Такой опыт не позволяет обеспечить безопасность необорудованной границы, регулирование несравнимо более интенсивных трансграничных потоков, создать систему трансграничной безопасности на основе оперативного многоуровневого взаимодействия с сопредельной стороной, вовлечь негосударственные структуры в решение проблем приграничной зоны и трансграничного взаимодействия и т. п.
Между тем для разрешения соответствующих вопросов представляется возможным использование некоторых элементов зарубежного опыта, в первую очередь опыта тех стран, которые сумели создать эффективную систему трансграничной безопасности, достигнув при этом очевидных успехов и в развитии приграничного сотрудничества. Скудные финансовые возможности России и сопредельных постсоветских государств, несопоставимо более короткий период формирования структуры их трансграничных отношений по сравнению со странами ЕС и Северной Америки, специфика инфраструктурных связей, социальной и политической ситуации, рискованность применения европейской модели регионализации в условиях органически требующей сильной централизации политической структуры РФ — все это не позволяет, конечно, копировать опыт данных стран автоматически. Тем не менее следует обратить самое серьезное внимание на отлаженные десятилетиями механизмы взаимодействия на межгосударственном, региональном, локальном уровнях, обеспечивающие высокую степень кооперации приграничных территорий и вместе с тем эффективность системы пограничной и трансграничной безопасности рубежей, не оборудованных технически по советскому образцу. Такая эффективность достигается за счет реальной заинтересованности сторон в разноплановом приграничном сотрудничестве, отлаженности работы системы пограничного и миграционного контроля, механизмов снятия социальной напряженности в приграничье. В их числе, например, апробированная в зоне американо-мексиканской границы модель, заключающаяся в создании на территории страны с менее высоким уровнем жизни (в данном случае — Мексики) «макиладорес» — предприятий, построенных за счет более богатого соседа, продукция которого поставляется на его же территорию и пользуется при этом особыми таможенными льготами. Такая схема позволяет решать несколько задач, включая значительную экономию на оплате труда рабочей силы и сдерживание миграции за счет создания новых рабочих мест.
С учетом вышеприведенных соображений имеется достаточно широкий выбор вариантов пограничной политики РФ применительно к новым рубежам. Одним из ключевых параметров при этом является соотношение уровня барьерности и контактности.
Об относительности этих категорий приме-
нительно к различным условиям и видам трансграничных потоков уже неоднократно упоминалось в настоящей работе. Целесообразным, однако, представляется рассмотреть несколько вариантов пограничной политики, в рамках которых общий уровень барьернос-ти и контактности существенно изменяется в сторону повышения или понижения:
1. Достижение сильной барьерности при слабой контактности. Такой вариант потребует создания инфраструктуры, позволяющей отслеживать практически любое пересечение границы (включая контрольно-следовую полосу и т. п.). Притом что такой вариант дает гипотетическую возможность эффективно контролировать трансграничные перемещения, его реализация проблематична ввиду огромных финансовых расходов и, кроме того, чревата такими негативными последствиями, как деградация приграничных территорий, вытеснение мелкого и среднего бизнеса из сферы трансграничного сообщения, обострение этносоциальной ситуации в этнически смешанных районах, разрастание коррупции в структурах, регулирующих трансграничное сообщение.
2. Слабая барьерность и слабая контактность. Этот вариант, предполагающий частичное заимствование европейского или американо-канадского опыта, потребует расширения полномочий приграничных регионов в сфере трансграничного сотрудничества. С учетом проблем безопасности на постсоветском пространстве, такая модель потребует создания жестких внешних границ интеграционных объединений России с партнерами по сотрудничеству. Данный вариант создает наиболее благоприятный климат для трансграничной активности, в том числе на уровнях мелкого и среднего бизнеса. Вместе с тем децентрализация несет в себе риск дезинтеграции РФ, а открытость границ в условиях неравномерного экономического развития стран СНГ создает опасность роста масштабов трансграничных операций, наносящих ущерб экономическим интересам страны (демпинг, перепродажа горючего и т. п.).
3. Сильная барьерность и сильная контактность. Такой вариант в конце 2001 года поддержал председатель Комитета Госдумы по обороне, бывший директор погранслужбы А. Николаев, предложивший организовать режим новых границ РФ по принципу «застежки-молнии», с тем чтобы иметь возможность регулировать данный режим в зависимости от конъюнктуры взаимоотношений
между сопредельными государствами 2. Такой вариант вызывает аналогию с политикой США по отношению к их мексиканской границе. Опять-таки, учитывая дороговизну плюс далеко не очевидную эффективность результатов полноценного оборудования границы (преобладающая часть контрабанды по-прежнему будет провозиться, в первую очередь, через действующие пункты контроля), важным условием представляется реальная заинтересованность сопредельной стороны в создании механизмов обеспечения трансграничной безопасности. При этом условии появляется шанс достигнуть сбалансированного сочетания интересов безопасности и сотрудничества в пограничной политике.
Избрание какого-либо из упомянутых или промежуточных вариантов данной политики в качестве универсального в масштабах всей страны в сложившихся условиях представляется вряд ли целесообразным. Такую политику следует варьировать с учетом специфики конкретных участков южной границы.
Наиболее проблематичным является выбор варианта соответствующей стратегии по отношению к российско-казахстанской границе, протяженность которой (примерно
7 тыс. км) составляет больше 50 % от длины всех новых границ России. Очевидно, что между приграничными территориями существуют очень тесные экономические и этнокультурные связи, разрыв которых привел бы к тяжелым последствиям. Вероятное в этом случае уменьшение российского влияния в Казахстане никак не отвечает национальным интересам РФ.
Казахстан является важнейшим внешнеторговым партнером для большинства граничащих с ним регионов России. Главной сферой сотрудничества является переработка казахстанского сырья (нефти, металлических руд и т. п.) с частичным возвращением готовой продукции на казахстанскую территорию. Соответствующая информация отражена в таблице 1.
Достаточно интенсивно развивается гуманитарное сотрудничество приграничных территорий, происходящее в таких областях, как наука и образование, этноконфессио-нальные отношения, национальная культура, средства массовой информации, медицина, физкультура и спорт, защита прав и свобод человека, социальная защита и занятость. Речь идет, в частности, о взаимной поддержке образования на русском языке в Казахстане и казахском — в России, подготовке
казахстанских студентов в российских вузах, поддержке работы СМИ сопредельного государства, содействии в оказании медицинс-
кой помощи, ликвидации чрезвычайных ситуаций; об организации культурно-массовых, спортивных и других мероприятий.
Таблица 1
Внешнеторговый оборот приграничных регионов РФ с Казахстаном 3
Регион Внешнеторговый оборот; экспорт/ импорт (тыс. долл. США) Сопредельные страны - новые независимые государства Доля страны во внешнем обороте; в экспорте / импорте региона Место страны во внешнем обороте; в экспорте/ импорте региона Наиболее важные статьи экспорта региона в сопредельной страну (% от общего объема) (на основе классификации ТНВЭД СНГ) Наиболее важные статьи импорта региона из сопредельной страны (% от общего объема) (на основе классификации ТНВЭД СНГ)
17. Астраханская область 302 712,0; 249 697,1 / 53 014,9 Казахстан 11,9; 12,9 / 7,2 3; 2 / 4 Машины, оборудование и механизмы (34,9), изделия из черных металлов (5,3); мясо-и рыбопродукты (5,0) Рыба (36,7); хлебные злаки (26,1); табачные изделия (17,5)
18. Волгоградская область 1 122 520,8 869 761,0 / 252 759,8 Казахстан 2,8 2,8 / 4,2 8; 7 / 9 Изделия из черных металлов (32,4); машины, оборудование и механизмы (15,7); продукция химической промышленности (7,6) Хлебные злаки (45,5); черные металлы (18,9)
19. Саратовская область 658 508,1; 511 279,3/ 147228,8 Казахстан 4,3; 3,1 / 8,4 10; 9 / 3 Машины, оборудование и механизмы (18,8); стеклоиз-делия (12,3); готовые пищевые продукты (12,1) Хлебные злаки (39,9); машины, оборудование и механизмы (20,9); продукты неорганической химии (13,6)
20. Самарская область 4 140 825,1 3 514 644,8 / 626 180,3 Казахстан 3,8; 3,9 / 3,3 6; 6 / 6 Т ранспортные средства, их части и оборудование (58,1); машины, оборудование и механизмы (14,3); полимерные материалы и изделия из них (4,1) Черные металлы (39,6); хлебные злаки (14,4); строительные материалы (сырье) (9,5)
21. Оренбургская область 1 934 462,1; 1 332 945,6 / 601 516,5 Казахстан 27,3; 5,5 / 75,6 1; 6 / 1 Продукты переработки минерального топлива (48,5); черные металлы и изделия из них (9,8); машины, оборудование и механизмы (6,3) Топливо минеральное (95,6); руды (2,1)
Продолжение табл. 1
Регион Внешнеторговый оборот; экспорт / импорт (тыс. долл. США) Сопредельные страны - новые независимые государства Доля страны во внешнем обороте; в экспорте/ импорте региона Место страны во внешнем обороте; в экспорте/ импорте региона Наиболее важные статьи экспорта региона в сопредельной страну (% от общего объема) (на основе классификации ТНВЭД СНГ) Наиболее важные статьи импорта региона из сопредельной страны (% от общего объема) (на основе классификации ТНВЭД СНГ)
22. Челябинская область 2 447 876,7; 1 860 977,6 / 586 899,1 Казахстан 22,0; 8,1 / 66,2 1; 4 / 1 Черные металлы и изделия из них (50,0); машины, оборудование и механизмы (11,5); Т ранспортные средства, их части и оборудование (8,9) Руды (75,3); хлебные злаки (8,4); минеральное топливо и продукты его переработки (5,9)
23. Курганская область 251 999,9 183 938,4 / 68 061,5 Казахстан 57,0 57,4 / 55,7 1; 1 / 1 Машины, оборудование и механизмы (18,6); продукты животного происхождения (10,1); транспортные средства, их части и оборудование (8,6); черные металлы и изделия из них (7,9) Хлебные злаки (37,3); топливо минеральное и продукты его переработки (12,5); овощи и корнеплоды (10,7)
24. Тюменская область 16 628 391,1; 15 821 434,6/ 806 956,5 Казахстан 3,8; 3,9 / 3,3 - / 4 Минеральное топливо и продукты его переработки (89,6); руды (3,0) Свинец и изделия из него (48,3); хлебные злаки (16,3); плодоовощная продукция (5,7)
25. Омская область 1 062 119,7 911 246,0 / 15 0873,7 Казахстан 32,8; 28,5 / 22,2 2; 2 / 1 Топливо минеральное и продукты его переработки (53,1); каучуковые изделия (8,1); машины, оборудование и механизмы (5,9) Хлебные злаки (35,7); топливо минеральное и продукты и его переработки (21,1); машины, оборудование и механизмы (9,9)
26. Новосибирская область 725987,1 463826,6/ 262160,5 Казахстан 27,8; 16,1 / 28,3 2; 2 / 1 Олово и изделия из него (15,3); машины, оборудование и механизмы (10,8); черные металлы и изделия из них (10,6) Продукты неорганической химии (68,8); плодоовощная продукция (18,1)
Окончание табл. 1
Регион Внешнеторговый оборот; экспорт / импорт (тыс. долл. США) Сопредельные страны - новые независимые государства Доля страны во внешнем обороте; в экспорте/ импорте региона Место страны во внешнем обороте; в экспорте/ импорте региона Наиболее важные статьи экспорта региона в сопредельной страну (% от общего объема) (на основе классификации ТНВЭД СНГ) Наиболее важные статьи импорта региона из сопредельной страны (% от общего объема) (на основе классификации ТНВЭД СНГ)
27. Алтайский край 320 650,8; 206 633,1 / 114 017,7 Казахстан 50,6; 61,1 / 31,6 1; 1 / 1 Топливо минеральное и продукты его переработки (21,7); древесина и изделия из нее (9,9); машины, оборудование и механизмы (9,2) Хлебные злаки (34.6); машины, оборудование и механизмы (10.7); продукты неорганической химии (10,3); транспортные средства, их части и оборудование (9,0); черные металлы (8,1)
28. Республика Алтай 120 298,9; 517 88,5 / 68 510,4 Казахстан 4,1; 7,5 / 1,6 7; 5 / 10 Машины, оборудование и механизмы (36,1); фармацевтическая продукция (22,7); черные металлы (11,7) Черные металлы (64,5); хлебные злаки (15,6)
В то же время степень вовлеченности структур гражданского общества, мелкого и среднего бизнеса в приграничное сотрудничество остается слабой. Во многом это объясняется недостаточной гибкостью действующего пограничного режима и другими бюрократическими препонами, затрудняющими трансграничное сообщение. Как представляется, стимулирование трансграничныгх связей мелкого и среднего бизнеса в Казахстане могло бы серьезно способствовать повышению социального статуса русскоязычного населения, которое с трудом приспосабливается к новым реалиям, активно осваивая именно эти ниши.
С другой стороны, именно через территорию РФ идет мощнейший поток контрабанды наркотиков, сырья и товаров народного потребления, общая стоимость которой, возможно, превышает объем легального товарооборота России со всеми странами СНГ вместе взятыми. Это касается, в первую очередь, наркоторговли, а также контрабанды товаров народного потребления.
Самым серьезным риском глобального (точнее, регионального с тенденцией к «глобализации») масштаба стало беспрецедентное увеличение объемов наркоторговли — деятельности, которая к середине 1990-х годов по своему финансовому обороту занимала око-
ло 60 % в структуре международного криминального бизнеса 4.
В условиях тяжелого экономического спада, дестабилизации ситуации в охваченном вооруженным конфликтом Таджикистане, а также в других новых государствах Центральной Азии, производство и распространение сырья стало главным источником существования для целых районов 5. Во второй половине 1990-х годов главным очагом наркоторговли не только регионального, но и мирового масштаба становится Афганистан, превратившийся начиная с 1999 года в лидера по производству героина (около 75 %). Рыночная стоимость собранного в 1999 году урожая опийного мака (около 4 600 т) составляла до 130—140 млрд долл., что в три раза превосходило ВВП всех центральноазиатских государств вместе взятых 6. Вряд ли произошедшее в 2001 году свержение режима талибов силами Северного альянса, США и их союзников можно считать решением проблемы: для наркомафии идеологическая окраска политического режима имеет второстепенное значение, а выращивание наркотических культур в условиях бедности страны остается одним из главных источников дохода афганского населения.
Для поставки произведенных наркотиков из Афганистана в Россию и страны ЕС
все более активно используется северный маршрут. Прозрачность центральноазиатских постсоветских границ, в том числе границ России и Казахстана, делает этот путь весьма привлекательным. Как показывает международный опыт, пограничные и таможенные службы в состоянии выявить лишь 5—
10 % от общего объема контрабанды, притом что за четыре последних года, согласно статистике Управления по борьбе с незаконным оборотом наркотиков, их потребление в РФ увеличилось в 60 раз 7.
В силу ключевого положения на пути из Центральной Азии в Россию, огромной протяженности и прозрачности, российско-казахстанская граница является для наркоторговцев наиболее привлекательным путем пересечения территории РФ. С учетом того что сам Казахстан является одним из крупнейших в мире производителей марихуаны (в южных районах Казахстана ежегодно выращивается до 5 тыс. т наркосырья), данные МВД РФ, согласно которым 93 % марихуаны, 85 % гашиша и 78 % опия поступают в Россию через территорию Казахстана8, выглядят весьма впечатляюще. Показатели объема задержанного сырья постоянно растут, что объясняется как ужесточением пограничного режима, так и увеличением оборота наркоторговли. Если за один год и девять месяцев периода 1996—97 годов, по данным ФПС, было изъято 560 кг 9 наркотиков, то за 2000 год аналогичный показатель по Юго-Восточному региональному отделению погранслужбы (т. е. без учета важного «астраханского канала») составил значение 394 кг 10.
Масштабы трансграничной наркоторговли и динамика роста этих масштабов выглядят весьма угрожающими. По оценкам российских экспертов, при существующих тенденциях уже через 10 лет каждый пятый россиянин будет употреблять наркотики 11, волна наркомании может захлестнуть и европейские страны. Поэтому наркоторговля уже является, по всей видимости, более опасной угрозой безопасности РФ, чем какие-либо территориальные потери и даже, возможно, внутренняя нестабильность.
Сопоставляя риски от сохранения прозрачности российско-казахстанской границы и экономические потери от ее закрытия, можно сделать неутешительный вывод: выгоды от развития трансграничного сотрудничества пока ни в коей мере не компенсируют того ущерба, который наносит России наркоторговля. Сравнение рыночной стоимости произведен-
ного в 1999 году в Афганистане героина (130— 140 млрд долл.; его большая часть доставляется основным потребителям именно по северному маршруту) и достигнутого в следующем году показателя внешнеторгового оборота между странами СНГ (25,3 млрд долл.) может дискредитировать идею приоритетности развития трансграничного сотрудничества по отношению к административным мерам обеспечения безопасности.
Наркотики являются лишь одним из многочисленных предметов контрабанды, провозимой через российско-казахстанскую границу. Помимо наркотических веществ наиболее опасным видом контрабандного груза является оружие и боеприпасы, переправляемые в «горячие точки», и в частности в Чечню, преступным группировкам, осуществляющим свою деятельность как в России, так и в Казахстане.
Существуют и хорошо отлаженные каналы ввоза другой контрабандной продукции. Когда речь идет о крупных объемах направляемой в Казахстан контрабанды, чаще всего фигурируют лом цветных металлов, продукция деревообработки, стройматериалы, сельхозпродукты и продукты питания, спирт и алкогольные напитки, ширпотреб, горюче-смазочные материалы, автозапчасти. В обратном направлении идет контрабанда продуктов питания, самодельных алкогольных напитков, ширпотреба. Операции с российскими горюче-смазочными материалами и казахстанскими продуктами питания во многом объясняются ценовым диспаритетом: цены на бензин в Казахстане существенно выше российских, тогда как с продуктами питания ситуация зачастую противополож-í а 12. В последнее время получает все более широкий размах контрабанда китайского ширпотреба, ввоз которого, в силу дешевизны товара по сравнению с конкурирующей продукцией, является весьма прибыльным даже с учетом таких издержек, как оплата труда контрабандистов, взяток и штрафов. Не вызывает особого сомнения, что уже существуют хорошо организованные структуры, занимающиеся нелегальной переправкой крупных оптовых партий китайского ширпотреба через российско-казахстанскую границу. Общий объем такого рода трансграничных операций подсчитать трудно, но с учетом стратегического значения границы и ее гигантской протяженности есть все основания предполагать, что эти масштабы огромны.
Эффективность дорогостоящих мероприятий по оборудованию границы по «советскому образцу» представляется, однако, не вполне очевидной, хотя бы потому, что преобладающая часть нелегальных трансграничных потоков в настоящее время направлена
и, по всей видимости, будет направляться и далее, через существующие пункты пропуска. Все это ставит на повестку дня вопрос о создании совместной системы обеспечения трансграничной безопасности при условии реальной заинтересованности сопредельной стороны. В этом контексте следует тщательно рассмотреть возможность использования опыта США по обеспечению безопасности их мексиканской границы. В перспективе речь могла бы идти о создании общего с Казахстаном (возможно, с включением Киргизии) пограничного пространства при ужесточении режима контроля над пересечением южной границы республики, которая является значительно менее протяженной, чем граница российско-казахстанская.
Рубежи, разделяющие Россию с закавказскими государствами, обладают наибольшей ландшафтной барьерностью, что затрудняет не только развитие приграничного сотрудничества, но и создание инфраструктуры, обеспечивающей пограничную безопасность. Из-за остроты существующих угроз (высокий потенциал этнической конфликтности, деятельность незаконных вооруженных формирований, торговля оружием, бандитизм и т. п.), взятие участка под жесткий контроль представляется необходимым.
Наиболее опасным видом нелегальных трансграничных потоков, помимо проникновения боевиков на территорию Чечни и других северокавказских республик, является контрабанда оружия. По итогам 2000 года, во всей зоне ответственности Северо-Кавказского РУ ФПС (включая астраханский участок границы с Казахстаном, российскую зону Каспия, краснодарский участок российско-украинской границы) было задержано 154 единицы огнестрельного оружия, 27 тыс. штук боеприпасов, 101 кг взрывчатых веществ 13. При снижении большинства показателей по изъятой контрабанде в следующем — 2001 году (было задержано около 100 единиц стрелкового оружия, более
17 900 боеприпасов), особую тревогу вызывает, однако, колоссальный рост объемов задержанных взрывчатых веществ — 19,3 т14. Таким образом, резко увеличивающаяся часть «клиентов» нелегального рынка вооружений
региона в настоящее время ориентирована на проведение теракта и других преступлений с использованием взрывных устройств.
Объемы изъятой контрабанды оружия и боеприпасов в зоне ответственности С КРУ многократно превышают даже аналогичные показатели задержаний на примерно в 5 раз более протяженном участке Юго-Восточного регионального управления (граница с Казахстаном). За 2000 год силами ЮВРУ было задержано лишь 28 единиц огнестрельного и холодного оружия, 622 единицы боеприпа-ПТ а е аТ ёаа 2 еа адбй а^аой о ааи апоа 15. Очевидно, что именно «кавказский канал» играет, с одной стороны, ключевую роль в плане трансграничной контрабанды оружия на территорию РФ, и что в нем, с другой стороны, именно этот вид трансграничной контрабанды представляет наибольшую угрозу.
В то же время, судя по объемам задерживаемого груза, «кавказский маршрут» как канал незаконной доставки в пределы РФ наркотических веществ играет, по крайней мере, не главную роль. В 2000 году пограничниками СКРУ было задержано 60 кг наркотиков 16, а в 2001 году — всего 6,7 17. Для сравнения, силами ЮВРУ, территория которого сейчас практически однозначно считается главным каналом трансграничной контрабанды наркотиков в РФ, за 2000 год было изъято 367 кг 18. И все же Кавказ в рассматриваемом плане является одним из наиболее потенциально опасных направлений. В регионе угрожающими темпами растет потребление наркотиков, что особенно выраженно проявляется в зоне чеченского конфликта. Существует мнение, согласно которому значительная часть наркотических веществ попадает в Россию из Афганистана по «туркмено-азербайджанскому каналу» через паромную переправу Туркменбаши — Баку и далее — пересекающим границу с Дагестаном автомобильным и железнодорожным транспортом. Приведенная выше статистика это предположение не подтверждает, хотя и однозначным опровержением ее считать пока, по-видимому, рано.
Оправданность ужесточения пограничного режима на большинстве участков кавказского направления может иметь и определенные экономические обоснования. Это можно проиллюстрировать на примере приводимой ниже таблицы, из которой явствует, что доля Грузии и Азербайджана во внешнеторговом обороте всех сопредельных субъектов РФ, кроме Дагестана, пока незначительна.
Таблица 2
Внешнеторговый оборот приграничных регионов РФ с Грузией и Азербайджаном 19
Регион Внешнеторговый оборот; Экспорт/ Импорт (тыс. долл. США) Сопредельные страны — новые независимые государства Доля страны во внешнем обороте; в экспорте / импорте региона Место страны во внешнем обороте; в экспорте/ импорте региона Наиболее важные статьи экспорта региона в сопредельную страну (% от общего объема) (на основе классификации ТНВЭД СНГ) Наиболее важные статьи импорта региона из сопредельной страны (% от общего объема) (на основе классификации ТНВЭД СНГ)
10. Краснодарский край 1 567 405,8; 995719,8 / 571686,0 Грузия 0,4; 0,6 / 0,1 Хлебные злаки (44,4); машины, оборудование и механизмы (21,3); топливо минеральное и продукты его переработки (12.8) Фрукты и орехи (35,0); чай и пряности (24,5); изделия из черных металлов (16,8)
11. Карачаево-Черкесская Республика 9 531,3; 5 096,3 / 4 435,0 Грузия 1,4; — / 2,9 11; — / 10 Черные металлы (34,7); полимерные материалы (30,6); минеральные продукты (22,4) Продукция химической промышленности (99,8)
12. КабардиноБалкарская Республика 23 190,2; 8 968,5 / 14 221,7 Грузия 0,2; 0,6 / 0,06 Машины, оборудование и механизмы (30.3); пищевые продукты животного происхождения (20.4); кожаные и меховые изделия (15,0) Минеральные продукты (100)
13.Республика Северная Осетия — Алания 134 554,2; 67 086,1 / 67 468,1 Грузия 1,6; 1,0 / 2,3 13; 6 / 12 Изделия из черных металлов (64,9); топливо минеральное и продукты его переработки (13,0) Алкогольные напитки (62,4); Стеклоизделия (16,2); табачные изделия (8,2)
14. Республика Ингушетия 164 247,6; 72 597,0 / 91 650,6 Грузия 0,1; 0,1 / 0,1 Изделия металлические (83,8); полимерные материалы, пластмассы и изделия из них (16,2) Чай, пряности (100)
15.Республика Дагестан 156 402,6; 132 939,5 / 23 463,1 Азербай- джан 22,9; 15,6 / 64,6 2; 3 / 1 Древесина и изделия из нее (28,8); хлебные злаки (26,6); мукомольнокрупяная продукция (12,4); Алкогольные напитки и безалкогольные напитки (56,1); минеральное топливо и продукты его переработки (29,1)
Грузия 0,2; 0,07 / 1,1 Минеральное топливо и продукты его переработки (100) Чай, пряности (40,7); алкогольные напитки (32,9)
При этом имеется потребность в сохранении контактности на локальном уровне ввиду тесных социальных и этнокультурных связей между сопредельными территориями. Это подразумевает открытие новых пешеходных пунктов пропуска, установление либерального режима пересечения границы жителями приграничных районов и т. п. На отдельных участках (абхазском, осетинском, в приморской зоне границы с Азербайджаном) в интересах развития приграничного сотрудничества может быть ус-
тановлен льготный режим трансграничного сообщения. Вместе с тем применение европейской модели кооперации с созданием трансграничных регионов в кавказских условиях, как правило, вряд ли целесообразно ввиду высокого уровня этнической конфликтности приграничья.
Проблемы нахождения баланса между интересами Центра и регионов, различных приграничных территорий и территорий, к границе не прилегающих, затрудняют разработку законодательной базы, регулирующей
взаимодействие пограничных субъектов РФ с сопредельными государствами, способной дать этим субъектам экономические, правовые и другие рычаги и стимулы для приграничного сотрудничества (возможность оставлять часть прибыли от таможенных поступлений, создавать льготные условия для ряда трансграничных потоков и т. п.). Аналогичные проблемы стоят и перед сопредельными странами. Развитие этой правовой базы будет во многом зависеть от того, насколько достигнутые или потенциальные выгоды от кооперации приграничных территорий перевесят политические, экономические и социальные издержки.
В любом случае фактор нового приграничья РФ, что справедливо и применительно к его Южной зоне, остается одновременно источником весьма серьезных проблем, но при этом и мощным потенциальным ресурсом развития. Задача выработки сбалансированной политики в рассматриваемой сфере требует дальнейшей теоретической и практической работы.
ПРИМЧЕЧАНИЯ
1 В данном случае национальная идентичность отождествляется с гражданской.
2 См.: Рубан О. Безграничные просторы Отчизны // Эксперт. 2001. 17 дек. С. 61.
3 По данным Государственного таможенного комитета. В связи со спецификой источника, товарооборот с Белоруссией, входящей в единое таможенное пространство с РФ, не учитывается адекватно.
4 По данным Европола. (См., напр.: Наркобизнес на Юге России: политические аспекты. М., 1997. С. 57).
5 К середине 1990-х годов некоторые центральноазиатские государства уже занимали значительные позиции по ввозу в Россию наркотиков: доля Узбекистана составляла 17 %, Таджикистана — 14%, Казахстана — 14%. (См.: Границы безопасности и безопасность границ. Челябинск, 2002. С. 404).
6 Там же. С. 405.
7 Там же. С. 406.
8 Там же. С. 411—413.
9 По сообщению агентства «Интерфакс». (См.: <http://www.interfax.ru/sngnews/09.htm>).
10 Границы безопасности... С. 46.
11 Наркотическая война против России: Аналит. докл. Центра стратегического развития. <http://www.e-joumal.ru/p_besop-st5-10.html>.
12 Иная конъюнктура существовала в период с августа 1998 по апрель 1999 года, когда в результате финансового кризиса в России Казахстан был вынужден принимать меры по защите своего рынка от фактически подешевевшей российской продукции.
13 Северо-Кавказское региональное управление ФПС РФ обнародовало результаты своей работы за прошлый год. (См.: Россия — Регионы. 2001. 1 сент.; <http://www.regions.ru>).
14 Из выступления начальника СКРУ ФПС РФ генерал-полковника Е.В. Болховитинова.
15 Границы безопасности... С. 46.
16 По данным Северо-Кавказского регионального управления ФПС РФ.
17 Из выступления начальника СКРУ ФПС РФ генерал-полковника Е.В. Болховитинова.
18 Границы безопасности... С. 46.
19 По данным Государственного таможенного комитета.
