К вопросу об оценке эффективности бюджетной политики муниципального образования Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

Муниципальные финансы

К ВОПРОСУ ОБ ОЦЕНКЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

В свете реформирования всего бюджетного процесса, а также необходимости трансформации региональной экономики на инновационный путь развития вопрос об эффективности формирования и реализации бюджетной политики как страны в целом, так и ее муниципальных образований приобретает все большую актуальность. Особенно отчетливо это отражается на муниципальном уровне с учетом нового формата организации и функционирования местного самоуправления.

По сути проводимой бюджетной реформы согласно Федеральному закону от 06.10.2003 № Ш-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» на каждое муниципальное образование возлагается перечень вопросов местного значения, которые эти муниципальные образования решают самостоятельно [1]. Необходимым условием для реализации принципов местного самоуправления, принятых на себя обязательств местными органами власти становится наличие собственных финансовых и материальных ресурсов.

Реформа местного самоуправления, затронувшая как правовые, так и экономические, финансовые и социальные аспекты функционирования органов местной власти, заставила многих задуматься о целесообразности и эффективности проводимой политики муниципалитетами в целом. Особенно остро данный вопрос проявился на бюджетном уровне, поскольку без необходимой финансовой базы местных бюджетов муниципалитеты не в состоянии реализовать основные направления социально-эко-

Т.Н. ДАНИЛОВА, доктор экономических наук, профессор, заведующая кафедрой финансов и кредита

П.В. ДАНИЛОВ, старший преподаватель Волго-Вятская академия государственной службы, г. Чебоксары

номической политики муниципального образования. Кроме того, повышение заинтересованности органов власти, различных министерств, населения к эффективности реализации бюджетной политики муниципального образования связано, прежде всего, с возрастающей ролью местных бюджетов в бюджетной системе Российской Федерации.

Проблема формирования и эффективной реализации бюджетной политики, в т. ч. и ее муниципального аспекта, всегда была в поле зрения как отечественных, так и зарубежных ученых-экономистов. Однако указанная проблематика широка и разнообразна. В результате следует отметить, что аспектам муниципальной бюджетной политики и ее эффективности уделено недостаточно внимания. Сегодня нет единой методики, позволяющей в полном объеме оценить эффективность реализации именно муниципальной бюджетной политики. Одни авторы, например Н. И. Яшина, больший акцент в собственной методике делают на оценке бюджетной устойчивости муниципальных образований как качественном состоянии бюджета, при котором субъект публичной власти в существующих социально-экономических и нормативно-правовых условиях своевременно и в полном объеме мобилизует доходы бюджета в целях обеспечения всех закрепленных за ним полномочий [3]. Другие авторы (к примеру М. В. Манина) предлагают в методе оценки эффективности бюджетной политики муниципального образования достаточно полный перечень показателей, на основе расчета которых можно сделать практические

выводы результативности муниципальной бюджетной политики [2]. При всем этом, к сожалению, многим методикам присущ один существенный недостаток— статичность. То есть большинство методик оценки эффективности бюджетной политики представляют собой расчет различных показателей на конкретную дату без учета многих факторов, отражающих причины изменения рассчитываемых показателей, их динамики, не учитывают дисконтированную стоимость будущих доходов и т. п.

Проведенный анализ различных методик оценки эффективности бюджетной политики муниципального образования позволил выявить наиболее общие показатели, используемые в них. Результаты представлены в табл. 1.

Представленные в табл. 1 показатели позволяют оценить эффективность реализации бюджетной политики муниципального образования на определенную дату, но не создают условий для эффективного управления. Представленная методика оценки эффективности бюджетной политики муниципального образования будет выглядеть более результативной, если после расчета экономических показателей будет проведен факторный анализ динамики их изменения, целью которого является выявление факторов, оказавших влияние на изменение результативного (итогового) показа-

система показателей оценки эффективности б]

теля. Это, с одной стороны, будет способствовать развитию положительных направлений в бюджетной политике муниципалитета, а с другой - своевременно реагировать на негативные тенденции в рассчитанных показателях.

Далее приведены некоторые модели факторного анализа показателей эффективности бюджетной политики муниципального образования.

1. Влияние на величину расходов (р) двух факторов: коэффициента соотношения расходов и доходов местного бюджета (кс) и общей величины доходов местного бюджета (Ц). Коэффициент соотношения расходов и доходов местного бюджета показывает, какая часть расходов приходится на 1 рубль доходов бюджета. Значение коэффициента более 1 будет свидетельствовать о недостаточности налоговых и неналоговых доходов для покрытия местных расходов, т. е. о дефицитности местного бюджета. От величины собранных доходов напрямую зависит и объем финансирования расходов бюджета: чем больше источников доходов, тем при прочих равных условиях больше возможности местных органов власти по финансированию собственных расходов.

Используя методику факторного анализа, определим влияние указанных факторов на результативный показатель:

ДР(ДКС) = (КС1 - КС0)Д„

Таблица 1

жетной политики муниципального образования

Наименование показателя Формула расчета Экономическая интерпретация показателя

Коэффициент соотношения расходов и доходов местного бюджета Расходы Доходы Показывает, какая часть расходов приходится на 1 руб. доходов бюджета

Коэффициент обеспечения текущих и капитальных расходов собственными доходами местного бюджета Собственные доходы Всего расходов Характеризует способность бюджета муниципального образования своевременно и в полном объеме отвечать по обязательствам, предусмотренным законодательством на обеспечение текущих и капитальных расходов местного бюджета

Коэффициент обеспечения расходов на социальную политику собственными доходами местного бюджета Собственные доходы Расходы на социальную политику Показывает, сколько рублей собственных доходов приходится на 1 руб. расходов местного бюджета на социальную политику

Доля расходов на социальную политику в общей величине расходов местного бюджета Расходы на социальную политику Расходы Показывает социальную направленность местного бюджета

Коэффициент собственности Собственные доходы Всего доходы Характеризует долю собственных доходов в общей величине доходов бюджета

Показатель дебиторской задолженности Собственные доходы Дебиторская задолженность Показывает, какая часть дебиторской задолженности перед местным бюджетом может быть покрыта за счет его собственных доходов

Коэффициент потенциальных собственных источников местного бюджета Дебиторская задолженность Доходы Показывает потенциальный объем собственных источников финансирования от погашения дебиторской задолженности перед местным бюджетом, приходящийся на 1 руб. всех доходов бюджета

ДР(ДД) = (Д - Д0)КС0,

где Р — общая величина расходов местного бюджета; КС0 и КС1 — коэффициент соотношения расходов и доходов местного бюджета в базисном и отчетном периоде соответственно; Д — общая величина доходов местного бюджета.

2. Влияние на коэффициент обеспечения текущих и капитальных расходов собственными доходами (К1) двух факторов: коэффициента обеспечения расходов на социальную политику собственными доходами муниципального образования (КСП) и доли расходов на социальную политику в общей величине расходов местного бюджета КСП показывает, сколько рублей собственных доходов приходится на 1 руб. расходов местного бюджета на социальную политику. При благоприятной финансовой устойчивости бюджета значение данного коэффициента будет существенно превышать 1. Доля расходов на социальную политику в общей величине расходов местного бюджета зависит от проводимой местными властями социальной политики. Желательным является значение данного показателя более 50 %.

В соответствии с процедурой факторного анализа определим влияние указанных факторов на результативный показатель:

ДК1 (ДКСП ) = (КСП1 - Кспо^

ДК,(М) = - ^)КОТ1,

где К1 — коэффициент обеспечения текущих и капитальных расходов собственными доходами местного бюджета; КСП0 и КСП1 — коэффициент обеспечения расходов на социальную политику собственными доходами муниципального образования в базисном и отчетном периоде соответственно; d — доля расходов на социальную политику в общей величине расходов местного бюджета.

3. Влияние на коэффициент собственности (К^ двух факторов: показателя дебиторской задолженности (ПдЗ) и коэффициента потенциальных собственных источников местного бюджета (КПИ). Характеристика показателя дебиторской задолженности представлена в табл. 1. КПИ показывает потенциальный объем собственных источников финансирования от погашения дебиторской задолженности перед местным бюджетом, приходящийся на 1 руб. всех доходов бюджета.

Используя факторный подход, определим влияние указанных факторов на результативный показатель:

ДК2 (ДПДЗ ) = (ПДЗ1 - ПДЗ0 )КПИ0 ,

ДК2 (ДКПИ ) = (КПИ1 - КПИ0 )ПДЗ1,

где К2 — коэффициент собственности; ПдЗ0 и ПдЗ1 — показатель дебиторской задолженности местного бюджета в базисном и отчетном периоде соответственно; КПИ0 и КПИ1 — коэффициент потенциальных собственных источников местного бюджета в базисном и отчетном периоде соответственно.

Метод факторного анализа можно применить к любому показателю, характеризующему эффективность и устойчивость бюджетной политики муниципального образования. Использование данного метода выявит положительное и отрицательное влияние каждого фактора, даст возможность оперативно устранить выявленные негативные тенденции и избежать нежелательных последствий.

Рассмотрим применение указанной методики для оценки эффективности бюджетной политики г. Чебоксары Чувашской Республики (табл. 2).

Прежде всего, обращает внимание значительный рост доходной и расходной статей бюджета г. Чебоксары в 2007 г. (рис. 1). В то же время бюджет города на протяжении анализируемого периода продолжает оставаться дефицитным. Заметим, что если в 2006 г. по сравнению с 2005 г. наблюдается его сокращение, то в 2007 г по сравнению с 2006 г. отмечается обратная тенденция — рост на 12 322,1 тыс. руб.

Относительный рост величины доходов и расходов городского бюджета был обусловлен предоставлением большого объема финансовой помощи из вышестоящих бюджетов на цели обустройства дорог муниципального образования при одновременном сохранении практически на прежнем уровне собственных доходов бюджета. Это оказало существенное влияние на показатели эффективности реализации бюджетной политики г. Чебоксары.

Расчет показателей оценки эффективности бюджетной политики города позволяет сделать следующие выводы.

Во-первых, наличие дебиторской задолженности перед местным бюджетом отразилось на коэффициенте соотношения расходов и доходов бюджета, значение которого превышало 1 за весь анализируемый период. Следует отметить, что подобная ситуация является типичной для большинства муниципальных образований. Однако наблюдается положительная динамика изменения указанного показателя с учетом одинакового темпа роста доходов и расходов бюджета г. Чебоксары в 2007 г.

Во-вторых, сравнение коэффициентов оценки эффективности бюджетной политики за периоды 2005 — 2006 гг. и 2006 — 2007 гг. свидетельствует о негативной динамике. К примеру, если в 2006 г. собс-

Таблица 2

Показатели оценки эффективности бюджетной политики г. Чебоксары за 2005 — 2007 гг.

Показатели 2005 г. 2006 г. 2007 г.

Доходы бюджета, тыс. руб. 2 576 128,77 2 905 195,43 4 563 116,65

Расходы бюджета, тыс. руб. 2 685 694,05 2 928 833,28 4 599 076,59

Собственные доходы бюджета, тыс. руб. 1 670 792,37 2 287 077,93 2 774 302,86

Расходы на социальную сферу (политику), тыс. руб. 1 979 863,99 2 215 020,45 3 046 443,06

Дебиторская задолженность (дефицит), тыс. руб. 109 565,78 23 637,85 35 959,95

Коэффициент соотношения расходов и доходов местного бюджета 1,0425 1,0081 1,0079

Коэффициент обеспечения текущих и капитальных расходов собственными доходами местного бюджета 0,622 0,781 0,603

Коэффициент обеспечения расходов на социальную политику собственными доходами местного бюджета 0,844 1,031 0,911

Доля расходов на социальную политику в общей величине расходов местного бюджета 0,737 0,756 0,662

Коэффициент собственности 0,649 0,787 0,608

Показатель дебиторской задолженности 15,25 96,75 77,15

Коэффициент потенциальных собственных источников местного бюджета 0,043 0,008 0,008

Тыс. руб 5000000

4500000

4000000

3500000

3000000

2500000

2000000

1500000

1000000

500000

0

■ 2005 г. □ 2006 г.

■ 2007 г.

Доходы бюджета

Расходы бюджета

Собственные доходы бюджета

Расходы на социальную сферу

Рис. 1. Динамика базовых показателей бюджета Г. Чебоксары за 2005 — 2007 гг.

твенными доходами бюджета города можно было профинансировать 78,1 % всех расходов, то в 2007 г. данный показатель снизился до 60,3 %. Причиной подобного обстоятельства мог явиться незначительный рост собственных доходов городского бюджета по сравнению с общим размером доходов и расходов. В результате это также сказалось на значении коэффициента собственности, т. е. если доля собственных доходов бюджета г. Чебоксары в общей их величине составляла в 2006 г - 78,7 %, то в 2007 г. - 60,8 %.

В-третьих, важной характеристикой бюджетной политики муниципального образования является ее социальная направленность, а одним из показателей, ее отражающих, - доля расходов на социальную политику в общей величине расходов местного бюджета. Традиционно считается, что

значение данного показателя должно превышать 50 %.

Как видно из табл. 2, данный показатель имеет трендовую динамику: в 2006 г. бюджет г. Чебоксары мог покрыть 84,4 % расходов на социальную сферу собственными доходами. В 2007 г. по абсолютной величине собственные доходы городского бюджета превосходили расходы на социальную сферу, в результате чего значение коэффициента обеспечения расходов на социальную политику собственными доходами местного бюджета превысило 1, т. е. собственных доходов местного бюджета полностью было достаточно для исполнения социальных обязанностей местных органов власти перед населением города. Следует отметить, что в силу особой природы социальных услуг их финансирование преимущественно осуществляется органами государственной и муниципальной власти. В итоге тенденция преобладания собственных доходов бюджета над расходами на социальную сферу может рассматриваться местными органами власти как положительная.

Динамика изменения коэффициента обеспечения расходов на социальную политику собственными доходами местного бюджета тесно взаимосвязана с динамикой изменения коэффициента собственности. Падение доли собственных доходов городского бюджета в общей величине доходов при одновременном опережении темпов роста расходов на социальную сферу способствовало снижению анализируемого коэффициента до 0,911.

В-четвертых, рост показателя дебиторской задолженности в 2006 г. произошел преимущественно по причине снижения дебиторской задолженности при практически незначительном изменении величины собственных доходов бюджета. В 2007 г. увеличение дебиторской задолженности способствовало падению данного показателя. Одновременно стоит отметить, что снижение дефицита городского бюджета в 2006 г. сократило потенциальный объем собственных источников финансирования с 4,3 коп. до 0,8 коп. на 1 руб. доходов местного бюджета.

В целях более полного выяснения причин, оказавших влияние на изменение того или иного показателя, проведем факторный анализ по моделям, описанным ранее (табл. 3).

Из табл. 3 можно сделать следующие выводы. Рост доходов местного бюджета как в 2006 г., так и в 2007 г. способствовал возможности увеличения расходов бюджета г. Чебоксары. Кроме того, за счет снижения коэффициента соотношения расходов и доходов местного бюджета его отрицательное влияние на общую сумму расходов уменьшилось в 2007 г. Результаты по другим двум факторным моделям неоднозначны. Рост коэффициента обеспечения расходов на социальную политику собственными доходами соответственно отразился на коэффициенте обеспечения текущих и капитальных расходов собственными доходами местного бюджета. В результате повышения расходов на социальную политику в 2007 г. и практически незначительно изменившейся суммы собственных доходов бюджета влияние величины коэффициента обеспечения расходов на социальную политику собственными доходами на коэффициент обеспечения текущих и капитальных

расходов собственными доходами местного бюджета было уже отрицательным, что в целом уменьшило указанный коэффициент на 0,178.

Подтверждает снижение эффективности проводимой бюджетной политики г. Чебоксары динамика изменения коэффициента собственности. В 2006 г. наблюдается положительная тенденция роста данного коэффициента по причине сокращения по сравнению с 2005 г. суммы дебиторской задолженности перед городским бюджетом. Однако уже в 2007 г. снижение как показателя дебиторской задолженности, так и коэффициента потенциальных собственных источников местного бюджета негативно сказалось на коэффициенте собственности. Кроме того, следует отметить, что подобная динамика также объясняется направлением в большом объеме финансовой помощи вышестоящих бюджетов в бюджет г. Чебоксары в 2007 г. при одновременном отставании роста собственных доходов от роста общей суммы доходов городского бюджета.

Анализ научных трудов ведущих ученых и специалистов-практиков, занимающихся вопросами эффективности бюджетной политики муниципальных образований, показал, что преимущественно во главу угла ставятся показатели бюджетной обеспеченности, рассчитанные в отдельности для каждого муниципального образования. По мнению авторов, при оценке эффективности реализации бюджетной политики муниципалитета в условиях обострившихся социальных проблем возникает необходимость параллельно бюджетной эффективности использовать такой показатель, как социальная эффективность, рассчитанный не для конкретного муниципального образования, а для

Таблица 3

Факторный анализ показателей оценки эффективности бюджетной политики г. Чебоксары за 2005 — 2007 гг.

Факторы 2006/2005 гг. 2007/2006 гг.

модель 1

Влияние коэффициента соотношения расходов и доходов местного бюджета, тыс. руб. -99 922,96 -1 167,43

Влияние величины доходов местного бюджета, тыс. руб. +343 062,19 +1 671 410,74

Общее изменение величины расходов местного бюджета, тыс. руб. +243139,23 +1 670 243,31

МОДЕЛь2

Влияние коэффициента обеспеченности расходов на социальную сферу (политику) собственными доходами +0,139 -0,092

Влияние доли расходов на социальную сферу (политику) в общей величине расходов местного бюджета +0,02 -0,086

Общее изменение значения коэффициента обеспечения текущих и капитальных расходов собственными доходами местного бюджета +0,159 -0,178

модель 3

Влияние показателя дебиторской задолженности +3,466 -0,159

Влияние коэффициента потенциальных собственных источников местного бюджета -3,328 -0,02

Общее изменение значения коэффициента собственности +0,138 -0,179

взаимодействующих муниципальных формирований по решению проблем социального характера. Например, достаточно важным является учет такого фактора, как маятниковая миграция между муниципалитетами, что ярко представлено в г. Чебоксары и вокруг находящихся муниципальных образованиях. В результате возникает потребность не в разовых, от случая к случаю, решениях социальных вопросов, а комплексном подходе с учетом потребностей экономической, социальной, бюджетной эффективности реализации того или иного направления бюджетной политики муниципального образования.

Кроме того, учитывая, что доходная часть бюджета не может нарастать бесконечно, т. е. она ограничена экономическим потенциалом территории, то можно представить процесс формирования доходов бюджета в виде логарифмической функции:

Y

Y = k •

Ln (x + kj)

x + k,

+ k 2,

, то при

города. При этом, т. к. —4 + k " ^ 0 х^го, Y^k2. 1

Тогда логарифмическая модель будет преобразована в следующий вид:

lnk lnk1

■ + k2 = 0 ^-1 = -k2 ^ lnk1 =

k

k

= -k1 • k 2 ^ k1 = e

В результате предельная величина доходов бюджета города будет определяться по следующей формуле:

k =■

1

Рис. 2. Кривая предельного уровня доходов бюджета муниципального образования

Доходы

где к2 - предельное значение возможной эффективности доходов бюджета; при х, стремящемся к

Ln(x + к1)

бесконечности, Y стремится к к2, т. к. -

2 х + к1

стремится к нулю; к1 - характеризует величину доходов, зависящую от макроэкономических показателей страны в целом; к3 - угол наклона, что соответствует коэффициенту скорости роста экономики города.

Кривая предельного уровня доходов бюджета муниципального образования представлена на рис. 2.

Представленная кривая предполагает, что к2 представляет собой предельное значение X т. е. предельное значение доходной части бюджета

Ln(x + к1)

Зависимость доходов бюджета муниципального образования от денежных потоков приведена на рис. 3.

Данная зависимость хорошо описывает переходные процессы, но не учитывает предельные возмож-

Рис. 3. Кривая зависимости доходов бюджета муниципального образования от денежных потоков

ности любой страны. В любой реально действующей системе, в частности города как социально-экономической системе, всегда есть предельная величина доходов, которые возможны в существующей организационно-экономической структуре муниципального образования, т. е. модель отражает предельный уровень работоспособности системы. Для различных социально-экономических систем этот предел может быть различным, т. к. различны структурные, информационные и административные возможности систем.

Список литературы

1. Об общих принципах организации местного самоуправления: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3. Доступ из справ.-пра-вовой системы «КонсультантПлюс».

2. Манина М. В. Формирование бюджетной политики муниципального образования: дис. канд. экон. наук. СПб, 2005.

3. Яшина Н. И., Табаков А А Комплексная оценка бюджетной устойчивости муниципальных образований с учетом интегрального трендового индекса и показателя риска бюджетных потоков региона // Финансы и кредит. 2007. № 44. С. 25 - 35.

k

2

x

k

k