CC BY
38
Экспертиза
Ольга СЫЧЕВА
К ВОПРОСУ ОБ ОСНОВАХ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
В статье раскрываются формальные и неформальные правила, нормы отношений и механизмы, реализующие институциональное управление (способы обеспечения их реализации), образующие в совокупности институциональную основу управления общественным развитием.
In the article formal and informal rules, norms of relations and the mechanisms realizing institutional management (ways of maintenance of their realization), forming in aggregate an institutional basis of social development, are revealed.
Ключевые слова:
институт, социум, управление, институциональное управление, социальное управление; institute, society, management, institutional management, social management.
СЫЧЕВА
Ольга
Николаевна — ведущий советник отдела мониторинга государственных целевых программ Департамента государственных целевых программ и капитальных вложений
Минэкономразвития
России
Современные процессы общественных преобразований в России оказали мощное воздействие на изменения в социально-экономической системе страны в целом. Анализируя эти процессы, ряд исследователей пришли к выводу, что именно слабость социальных и экономических институ тов явилась причиной ряда негативных последствий проводи -мых реформ1. Среди них: увеличение масштабов теневой эконо -мики, падение доли государственных доходов в ВВП, накопление неплатежей по заработной плате, криминализация и т.д. Сильные институты, обеспечивающие нормальную работу социальноэкономических механизмов, важнее для успеха преобразований, чем радикальность и ускоренные темпы либерализации. Об этом свидетельствует и опыт зарубежных стран: некоторые страны Южной Азии («азиатские тигры») сумели добиться впечатляющих результатов комплексного реформирования при сохранении силь -ных рычагов власти2.
Сложность процессов трансформации современного российского общества связана не только с особенностями функционирования традиционных институтов на постсоветском пространстве, но и с процессом возникновения и интенсивной эволюции новых инсти -туциональных структур, определяющих развитие системы социаль -ных отношений и направленных на формирование общества нового типа3. Институциональный подход в социологии управления вклю -чает концепцию институтов, институциональной динамики, опи рающуюся на такие понятия, как право собственности, транзакци -онные издержки, контрактные отношения и групповые интересы, и претендует на объяснение самых общих закономерностей развития человеческого общества.
Выявление принципиальных компонентов для рабочего опреде -ления понятия «институт», по мнению автора данной статьи, крайне важно. Ведь институты представляют собой базовую единицу ана -лиза теории и практики социального управления, а их совокупность составляет предмет этой теории.
Институциональный подход находит свое отражение и при
1 См.: Кирдина С.Г. Теория институциональных матриц и развитие России. —
2 - е изд., испр. и дополн. — Новосибирск : ИЭ и ОПП СО РАН, 2001.
2 Никовская Л.И. Модернизация в России в контексте опыта модернизации Китая и «южноазиатских тигров» // Политическая модернизация в XXI веке: мировой опыт и российская практика. Материалы международной научной конференции. РАГС. 3 декабря 2010 г. - М. : Изд-во РАГС, 2010.
3 Галкин А.А., Красин Ю.А. Россия: Quo vadis? - М. : ИС РАН, 2003, с. 115.
изучении производственных процессов и отношений. Социальные, экономиче ские и политические институты высту пают генераторами и координаторами побудительных мотивов человеческого взаимодействия во всех сферах обще ственной жизни, непосредственно опре деляют функционирование социально экономических систем. Институты, по мнению Д. Норта, это «правила игры» в обществе, особые ограничительные рамки, которые организуют отношения между людьми1. Важно четко уяснить тот факт, что механизм принуждения к исполнению «базового» правила в рам ках института — это внешний механизм, специально созданный людьми для этой цели2.
В составе институтов Д. Норт выделяет три главные составляющие:
— формальные правила (конституции, законы, административные акты, офици ально закрепленные нормы права);
— неформальные ограничения (тра -диции, обычаи, договоры, соглашения, добровольно взятые на себя нормы пове дения и т.д.);
— механизмы принуждения, обеспечи -вающие соблюдение правил (суды, поли ция и т.д.).
Исходя из этого, центральным назна чением институтов в обществе выступает уменьшение неопределенности путем установления устойчивых стереотипов взаимодействия между людьми. Развитие институциональной среды происходит под влиянием взаимодействия между институтами и организациями, где инсти туты представляют собой парадигмы, а организации — акторов, субъектов дея -тельности. Новые институты появляются с возникновением новых типов обще ственных отношений, которые не могут быть урегулированы правилами, объеди ненными в институты уже существующей институциональной среды.
Итогом практического функциониро вания институтов, работающих в уста -новленных ими границах организаций, выступает их сращивание на основе структуры побудительных мотивов, со -
1 Норт Д. Институты, институциональные изме -нения и функционирование экономики. — М. : Начала, 1997, с. 17.
2 Аузан А.А. Институциональная экономика: новая институциональная экономическая теория.
- М. : Инфра- М, 2007, с. 32.
здаваемой этими институтами, и обрат ным влиянием на них изменений в типах восприятия и реакции акторов3. На прак тике функционирование социальных институтов и управление ими выража ется, прежде всего, в разработке законов, регулирующих деятельность социаль -ных субъектов в условиях современного общества.
Законодательство по общему порядку должно урегулировать, по меньшей мере, следующие области:
1) права субъектов конкретного вида деятельности;
2) типы и способы легального взаимо -действия между ними;
3) порядок начала, осуществления и окончания ими своей деятельности (про цедура регистрации юридических лиц, получение лицензии на вид деятельности, слияние, поглощение и ликвидация орга низаций);
4) поддержание легальной конкурент -ной среды.
Таким образом, под институциональ -ным управлением можно понимать де ятельность уполномоченных субъектов управления, направленную на возникно вение, изменение и (или) прекращение формальных и неформальных условий социально экономической деятельности, т.е. систему мер, включающую разработку и применение законодательства, соответ ствующего условиям современного этапа общественного развития.
К частным аспектам организации инсти -туционального управления можно отнести также изменение отношений собственно -сти, формирование организаций и учреж дений нового типа, например рыночного, создание системы социального управ-ления, основанной на применении не пря мых (директивных), а косвенных рычагов управления (прежде всего, бюджетного и налогового).
Институциональные преобразования российского общества в последние годы были направлены главным образом на осу ществление административной реформы, совершенствование корпоративного зако нодательства, реформирование естествен ных монополий, модернизацию системы образования и здравоохранения. Развитие институциональной среды российских регионов также происходило в направле -
3 Норт Д. Указ. соч., с. 97.
нии совершенствования административ ной, нормативно правовой и финансово бюджетной системы институтов1.
Административная система институтов используется органами государственного управления различных уровней и явля ется формой контроля над общественной активностью, реализующейся посред ством правил (обязательные платежи, прохождение определенных бюрократи ческих процедур). Примером здесь может служить регистрация юридических лиц и их статуса, лицензирование предприни мательской деятельности, сертификация товаров и услуг, система контроля за теку щей деятельностью предприятий и орга низаций. При этом региональные органы власти имеют право вводить собственные механизмы административного регулиро -вания.
Нормативно правовая система инсти тутов, представленная органами власти и нормативно правовыми актами, опре деляет общие направления политики и устанавливает правила взаимодействия различных институтов. Среди наиболее значимых законодательных актов, регу лирующих функционирование и развитие системы социального управления, сле -дует назвать кодексы: бюджетный, градо строительный, гражданский, налоговый и др. Разработка нормативных материалов текущего характера в рамках данных зако нодательных документов осуществляется как законодательными, так и исполни тельными структурами. Большое значение имеют разрабатываемые федеральными и региональными органами власти норма тивы социально экономического разви тия, нормативы финансирования объек тов инфраструктуры и т.п.
Финансово - бюджетная система инсти -тутов определяет порядок образования и использования финансовых ресурсов, предназначенных для социального и эко номического развития общественных сфер и входящих в них отраслей. Основным целевым ориентиром развития данной системы институтов является обеспечение реальной налогово бюджетной самостоя тельности и формирования полноценных бюджетов развития, обеспечивающих необходимый уровень общественных
1 См.: Административная реформа в России : научно-практическое пособие / С.Е. Нарышкин, Т.Я. Хабриева (ред.). — М. : ЮФ «Контракт»; Инфра- М, 2006.
инвестиций в повышение качества соци альной среды.
По мнению автора, само усиление регулирующей функции государства и связанных с ним институтов обу словлено несовершенством механизма общественной саморегуляции (в т.ч. экономического) и его неспособностью решать актуальные проблемы развития на общегосударственном и региональ -ном уровне. Вместе с тем совершенст -вование институтов управления затруд -нено следующими характерными для нашей страны особенностями.
1. Не сформировавшиеся полностью системы социального управления. Это ведет к целому ряду негативных послед ствий. Например, нестабильность рын ков неизбежно вызывает инфляционные процессы, что, в свою очередь, ведет к «бегству» капитала из инвестицион ной сферы. Заимствование механизмов управления, используемых в странах с развитыми социально экономическими системами, невозможно, т.к. в этих стра -нах соотношение между акторами соци альной сферы устанавливается преимущественно с помощью механизма само регулирования, элементы которого носят социально экономический, а не дирек тивный характер.
2. Высокая степень тяготения системы государственного управления РФ к административно распределительным, а не организационно координационным отношениям в силу ряда объективных причин, вызванных структурой произ водства, значительной территориальной протяженностью и транспортной недо ступностью.
В связи с этим институциональный под ход в управлении обществом предусматри -вает комплекс правовых, экономических и организационных форм государственного воздействия:
— прямое участие в развитии системы управления отрасли посредством прямого бюджетного финансирования, образо вания и использования внебюджетных средств и фондов и т.д.;
— установление прозрачного механизма управления, сформированного на основе принципов открытости и доступности;
— разнообразная правовая и финансовая поддержка организаций, участвующих в развитии конкретной отрасли и обеспечи -
вающих оказание населению профильных услуг надлежащего качества.
Позитивная среда институционального управления, способствующая устойчивому социально-экономическому развитию, должна соответствовать следующим критериям. Она должна быть демократичной, направленной на достижение желаемых результатов; обладать достаточной силой воздействия и при этом быть простой для понимания; быть адаптивной; использовать систему социально-психологических мотиваций и стимулировать прогрессивное развитие1.
Обобщая весь информационноаналитический материал, необходимо отметить, что реформы и развитие управления должны обязательно сопровождаться изменениями в системах институтов, т.к. именно изменения неформальных норм поведения людей поддерживают дей-
1 См.: Юмагузин З.У Институциональный подход в управлении. — Уфа, 2009.
ствие новых законов. Институты определяют и ограничивают набор альтернатив, которые имеются у каждого человека, они включают в себя все формы ограничений, созданных людьми для того, чтобы придать определенную структуру человеческим взаимоотношениям. Институциональные предпосылки оказывают решающее влияние и на то, какие именно организации возникают, и на то, как они развиваются.
Таким образом, институты возникают вследствие координации социального взаимодействия людей. Общество и его члены развиваются и тем самым изменяют институты. Институты влияют на общественный процесс тем, что оказывают воздействие на транзакционные и трансформационные преобразования. Институциональные изменения являются ключом к пониманию исторических перемен. Все институты развиваются вследствие смены парадигмы общественного развития и выбора более эффективного метода хозяйствования.
