CC BY
92УДК 342.25 ББК 67
DOI 10.24411/2073-3313-2018-10049
К ВОПРОСУ О ЗАКОНОДАТЕЛЬНОМ РЕГУЛИРОВАНИИ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ НА ФЕДЕРАЛЬНОМ УРОВНЕ
Багаутдин Изавович ГОГУРЧУНОВ, доцент кафедры конституционного и международного права Юридического института Дагестанского государственного университета, кандидат юридических наук E-mail: bango1962@mail.ru
Рамазан Ибрагимович ГЕТАЕВ, магистрант кафедры конституционного и международного права Юридического института Дагестанского государственного университета E-mail: get89_89@mail.ru
Научная специальность: 12.00.02 — конституционное право;
конституционный судебный процесс; муниципальное право
Аннотация. Предметом анализа настоящего исследования является правовое регулирование территориальных основ местного самоуправления на федеральном уровне. Авторами в статье проведен детальный анализ нормативных правовых актов, осуществляющих правовое регулирование территориальной организации местного самоуправления в РФ. В статье особое внимание уделяется исследованию интерпретационной практики Конституционного Суда РФ по вопросам территориальной организации местного самоуправления.
Ключевые слова: законодательное регулирование, территориальная основа местного самоуправления, территориальная организация местного самоуправления, муниципальное образование, наукоград, местное самоуправление, особый статус.
Annotation. The subject of analysis of this study is the legal regulation of the territorial foundations of local self-government at the federal level. The authors carried out a detailed analysis of regulatory legal acts that carry out legal regulation of the territorial organization of local self-government in the Russian Federation. In the article a special place is given to the study of the interpretation practice of the Constitutional Court of the Russian Federation on the issues of territorial organization of local self-government.
Keywords: legislative regulation, territorial basis of local self-government, territorial organization of local self-government, municipal formation, science city, local government, special status.
В соответствии с законодательством Российской Федерации местное самоуправление признается одной из основополагающих (конституционных) характеристик государственности России, в рамках которой местное самоуправление признается в качестве самостоятельного уровня осуществления власти народа. То есть местное самоуправление в Российской Федерации характеризует основные устои Российского государства с целью обеспечения установленного в Конституции РФ принципа «демократизма» в качестве ее конституционных основ.
Предметом анализа настоящего исследования является правовое регулирование территориальных основ местного самоуправления на федеральном уровне.
На первом месте в иерархии нормативных правовых актов, осуществляющих правовое регулирование местного самоуправления, безусловно, стоит Конституция Российской Федерации и Европейская Хартия местного самоуправления1, устанавливающие основополагающие принципы организации местного самоуправления.
ЗАКОН И ПРАВО • 07-2018
Следующим актом в нормативной иерархии стоит базовый в данной области Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф32, который, в отличие от своего предшественника — Закона от 28 августа 1995 (№154-Ф3)3, более четко определил территориальные единицы организации местного самоуправления и ввел такую систему территориальной организации местного самоуправления, которая предполагает два территориальных уровня осуществления местного самоуправления.
Полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности, порядок осуществления территориального планирования, градостроительное зонирование, планировка территории, порядок деление земель по целевому назначению на категории, имеющие непосредственное отношение и к территориальным основам местного самоуправления, определяются Градостроительным4 и Земельным кодексами Российской Федерации5.
Немаловажную роль в регулировании территориальных основ местного самоуправления составляют подзаконные акты, в частности, это указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации.
Так, одними из указов Президента РФ, положивших начало реформированию местного самоуправления6 и признанию местного самоуправления как формы народовластия7, установивших принципы территориальной организации местного самоуправления8 в переходный период, были указы Президента РФ от 1993 г.
Говоря о постановлениях Правительства РФ как источниках регулирования территориальных основ местного самоуправления, необходимо отметить, что они развивают и конкретизируют содержащиеся в Конституции РФ, законах, указах Президента РФ нормы по вопросам развития территориальных основ местного самоуправления. Например, порядок рассмотрения предложений о присвоении муниципальному образованию статуса наукограда Российской Федерации и прекращении такого статуса устанавливается Правительством РФ9.
Особое место в правовом регулировании территориальных основ местного самоуправления в Российской Федерации на федеральном уровне занимают постановления Конституционного Суда РФ. Анализ постановлений Конститу-
ционного Суда РФ по вопросам территориальной организации местного самоуправления позволяет сделать вывод о том, что вопросы территориальной организации местного самоуправления, в частности касающиеся формирования муниципальных образований, и вопросы административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации являются взаимосвязанными, но в то же время обладают самостоятельностью.
Ко второй группе нормативных правовых актов, определяющих правовой режим организации местного самоуправления на территориях с особым статусом, можно отнести 3акон «О закрытом административно-территориальном образовании», который, помимо того, что определяет порядок создания, преобразования, упразднения закрытого административно-территориального образования, также определяет особенности организации местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях10.
Особый правовой статус наукограда, обладающего статусом городского округа, регулируется Федеральным законом «О статусе наукограда Российской Федерации» от 7 апреля 1999 г. № 70-ФЗ. Данный Закон устанавливает основные критерии присвоения муниципальному образованию статуса «наукоград», порядок присвоения муниципальному образованию статуса наукограда и его сохранения11.
Принципы организации и деятельности общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации и правовые основы образования, охраны и использования территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации устанавливаются соответствующими законами12. Данные законы устанавливают, что общины являются исконной среды обитания, традиционного образа жизни коренных малочисленных народов, порядок образования территорий традиционного природопользования федерального значения, регионального значения, местного значения. В законе устанавливается правовой режим территорий традиционного природопользования.
Правовой режим территорий опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации устанавливается Федеральным законом «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации» от 29 декабря 2014 г. № 473-Ф3,
ЗАКОН И ПРАВО • 07-2018
который устанавливает меры государственной поддержки и порядок осуществления деятельности на таких территориях. Законом также определяются полномочия органов местного самоуправления, осуществляемые на территориях опережающего социально-экономического развития13.
Анализ законодательного регулирования территориальных основ местного самоуправления позволяет условно разделить все акты на две группы:
■ общие нормативные правовые акты, относящиеся ко всем муниципальным образованиям независимо от их уровня и специфики территорий, и
■ специальные нормативные правовые акты, которые определяют особенности территориальной организации отдельных территорий или территорий с особым статусом.
1 Европейская Хартия местного самоуправления от 15.10.1985 г. // СПС «Консультант Плюс»
2 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3 (в ред. от 18.04.2018 г.) // СПС «Консультант Плюс»
3 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ // СПС «Консультант Плюс» (Утратил силу)
4 Градостроительный кодекс РФ от 29.12.2004 г. № 190-ФЗ (в ред. от 01.09.2016 г.) // СПС «Консультант Плюс»
5 Земельный кодекс РФ от 25.10.2001 г. № 136-Ф3 (в
ред. от 01.09.2016 г.) // СПС «Консультант Плюс»
6 О реформе местного самоуправления в Российской Федерации (с Положением об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы): Указ Президента РФ от 26.10.1993 г. № 1760 (в ред. от 22..12. 1993 г.) // СПС «Консультант Плюс»
7 О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации: Указ Президента РФ от 22.12.1993 г. № 2265 // СПС «Консультант Плюс»
8 Об общих принципах административно-территориального деления и организации местного самоуправления в городе Москве: Указ Президента РФ от 10.12.1993 г. № 2125 // СПС «Консультант Плюс»
9 Об утверждении Порядка рассмотрения предложений о присвоении муниципальному образованию статуса наукограда Российской Федерации и прекращении такого статуса: Постановление Правительства РФ от 25.11.2004 г. № 681 (в ред. от 17.12.2010 г.) // СПС «Консультант Плюс»
10 О закрытом административно-территориальном образовании: Закон РФ от 14.07.1992 г. № 3297-1 (в ред. от 03.07.2016 г.) // СПС «Консультант Плюс»
11 О статусе наукограда Российской Федерации: Федеральный закон от 07.04.1999 г. № 70-ФЗ (ред. от 02.07.2013 г.) // СПС «Консультант Плюс»
12 См.: Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации: Федеральный закон от 20.07.2000 г. № 104-ФЗ (в ред. от 28.12.2013 г.);
О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации: Федеральный закон от 07.05.2001 г. № 49-ФЗ (в ред. от 31.12.2014 г.) // СПС «Консультант Плюс»
13 О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации: Федеральный закон от 29.12.2014 г. № 473-ФЗ (в ред. от 03.07.2016 г.) // СПС «Консультант Плюс».
ЗАКОН И ПРАВО • 07-2018
