CC BY
192
Территориальные и правовые аспекты реформирования местного самоуправления в Российской Федерации1 Territorial and legal aspects of local self-government reform in the Russian
Federation
Дворядкина Елена Борисовна, Dvoryadkina Yelena Borisovna доктор экономических наук, профессор ФГБОУ ВО «Уральский государственный экономический
университет», E-mail: elena.dvoryadkina@yandex.ru
Титовец Алиса Юрьевна, старший преподаватель, ФГБОУ ВО «Уральский государственный экономический
университет», e-mail: alisa-2007-al@mail.ru
Ключевые слова: местное самоуправление, реформа, территориальная организация местного самоуправления, правовая основа местного самоуправления, факторы.
Key words: local self-government, reform, territorial basis of local self-government, legal basis of local self-government, factors.
1 Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 17-32-00016 "Исследование реакций периферийных городских округов на изменение региональных экономических параметров в условиях реформирования местного самоуправления"
Аннотация: Проведен анализ и дана оценка нормотворческой деятельности в сфере реформирования местного самоуправления. Проведен анализ реформирования территориальной организации местного самоуправления. Идентифицированы правовые факторы, влияющие на развитие муниципальных образований. Выявлены факторы, формирующиеся в сфере территориальной организации местного самоуправления, влияющие на функционирование муниципальных образований.
Abstract: The article examines the state and prospects in local self-government rulemaking. There have been considered the reform of territorial basis of local self-government. The authors determined the major legal factors that influence on municipal units. Factors formed in the sphere of territorial organization of local self-government are revealed.
Введение. Муниципальная реформа в Российской Федерации относится к числу важнейших компонент системообразующих институциональных реформ, в результате которой местное самоуправление призвано стать действительно значимой основой социально-экономического развития государства.
Реформирование местного самоуправления является тем процессом, в результате которого формируется совокупность разнокачественных и разнонаправленных факторов, влияющих на социально-экономическое развитие муниципальных образований, идентификация которых и является целью настоящей статьи. В качестве периода для анализа процессов реформирования местного самоуправления взят новейший период - 20142016 гг., в качестве компонентов для идентификации факторов взяты правовая и территориальная основы местного самоуправления.
1. Факторы, связанные с правовыми основами местного самоуправления.
Очередной этап реформы местного самоуправления, относящийся к 2014 г. и сопровождающийся неоднозначным общественным мнением, был обусловлен принятием Федерального закона №136-Ф3 «О внесении изменений в статью 26.3 федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [1].
Указанный Федеральный закон предусматривал:
1) образование новых типов муниципальных образований - городского округа с внутригородским делением и внутригородского района. Городской округ с внутригородским делением - городской округ с внутригородскими районами как внутригородскими муниципальными образованиями. Внутригородской район - внутригородское муниципальное образование на части территории городского округа с внутригородским делением;
2) существенное сокращение перечня вопросов местного значения сельских поселений с 39 до 13 вопросов с 1 января 2015 года. По замыслу законодателя, высокозатратные вопросы местного значения передаются на уровень муниципального района, в том числе, например, дорожная деятельность; организация электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом; обеспечение нуждающихся в жилых помещениях малоимущих граждан жилыми помещениями; организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда; организация транспортного обслуживания населения и другие.
В 2015 г., в отличие от 2014 г., не происходило таких масштабных изменений, однако к числу наиболее существенных можно отнести предусмотренную Федеральным законом от 3 февраля 2015 г. № 8-ФЗ и реализованную в ряде субъектов Российской Федерации возможность избрания глав муниципальных образований по конкурсу (ранее такие процедуры применялись только в отношении глав местных администраций) [2]. Из других изменений отметим предусмотренные Федеральным законом от 30 марта 2015 г. № 63-ФЗ программы подготовки кадров для муниципальной службы [3], закрепление Федеральным законом от 30 марта 2015 г. № 64-ФЗ прав органов местного самоуправления на отлов и содержание безнадзорных животных [4], а также внесенные Федеральным законом от 5 октября 2015 г. № 288-ФЗ указания о необходимости соблюдения установленных законодательством требований и процедур при вынесении контрольно-надзорными органами предписаний в адрес органов местного самоуправления об устранении допущенных нарушений [5].
Отдельные изменения вносились в отраслевые законодательные акты, определяющие полномочия органов местного самоуправления или иным образом затрагивающие права местного самоуправления. Так, Федеральным законом от 28 ноября 2015 г. № 357-Ф3 внесены изменения в 18 федеральных законов, закрепляющих полномочия органов местного самоуправления в различных сферах деятельности [6], с целью их приведения в соответствие с Федеральным законом № 136-ФЗ.
В 2016 г. к числу основных изменений отнесем дополнительное регулирование условий и процедур проведения конкурсов на замещение должностей глав муниципальных образований и изменение правил обсуждения и внесения изменений в уставы муниципальных образований, в начале 2017 года - изменение условий образования городских округов.
Следует заметить, что основополагающий законодательный акт, регулирующий общественные отношения в сфере местного самоуправления - Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) [7], находится в состоянии постоянного корректирования: в 2015 г. в него было внесено 14 изменений, в течение 2016 г. - изменения вносились 7 раз, в 2017 г. - уже внесены 2 изменения. Основная масса изменений связана с устранением неточностей, и носит локальный характер.
По данным Минюста России, в 2015 - 2016 гг. территориальными органами Минюста России был выявлен 31 нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации, противоречащий федеральному законодательству. В результате принятых мер в 28 из них приведены в соответствие с федеральным законодательством. Наиболее известный случай связан с попыткой нескольких субъектов Российской Федерации (Карачаево-Черкесская Республика, Республика Мордовия, Московская и Самарская области) осуществить перераспределение закрепленных за органами местного самоуправления городских и сельских поселений полномочий по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена (что допускается Федеральным законом № 136-ФЗ), с последующим наделением указанными полномочиями органов местного самоуправления муниципальных районов под видом делегирования отдельных государственных полномочий [8, 9].
Таким образом, анализ действий в сфере реформирования местного самоуправления по линии нормотворческой деятельности позволяет идентифицировать такие факторы, как:
1) регулярное внесение изменений в нормативно-правовые акты, регулирующие местное самоуправление;
2) необходимость корректировок регионального законодательства о местном самоуправлении в соответствии с решениями, принятыми на федеральном уровне;
3) наличие противоречий в региональном законодательстве о местном самоуправлении, и необходимость постоянного приведения его в соответствие с федеральным законодательством.
2. Факторы, связанные с территориальными основами местного самоуправления.
Территориальная организация местного самоуправления находится в состоянии постоянного совершенствования, целью которого является повышение управляемости муниципалитетами, количество которых велико, однако, в свете происходящих изменений, характеризуется тенденцией к снижению (табл. 1). Это происходит за счет укрупнения муниципальных образований вследствие того, что в большинстве субъектов Российской Федерации укрупнение происходило по финансовой причине - экономии бюджетных средств; в некоторых субъектах Российской Федерации укрупнение происходило за счет высокого уровня урбанизации или по такой негативной причине, как отток населения.
Другой заметной тенденцией, наметившейся с 2012 года, является увеличение численности городских округов и занимаемой ими территории. Приращение территории городских округов происходило за счет формирования новых городских округов на основе муниципальных районов, а также за счет включения в границы существующих городских округов территорий прилегающих муниципальных районов.
Таблица 1 - Количество муниципальных образований в Российской
Федерации
Дата Всего 3 том числе по типам
Муниципальные районы городские округа Внутригородские районы Внутригородская территория города федерального значения поселения
Всего В том числе с внутригородск им делением всего В том числе
городские сельские
На 1.01.2011 23304 1824 515 - - 236 20729 1733 18996
На 1.01.2012 23118 1821 517 - - 236 20544 1711 18833
На 1.01.2013 23001 1817 518 - - 257 20409 1687 18722
На 1.01.2014 22777 1815 520 - - 257 20185 1660 18525
На 1.01.2015 22923 1823 535 - - 267 20298 1644 18654
На 1.01.2016 22406 1788 563 3 19 267 19769 1592 18177
На 1.01.2017 22327 1784 567 3 19 267 19690 1589 18101
Примечание. Таблица составлена по: [10 - 16].
По данным Минюста Российской Федерации, по состоянию на 1 мая 2017 г. в Российской Федерации по уточненным данным органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации насчитывается 22 136 муниципальных образований, в том числе: 1 765 муниципальных районов; 1 555 городских поселений; 17 944 сельских поселения; 583 городских округа;
3 городских округа с внутригородским делением (города Махачкала, Самара, Челябинск);
19 внутригородских районов в городских округах;
7
267 внутригородских муниципальных образований в границах городов федерального значения (Москва, Санкт-Петербург, Севастополь) [8].
Российский опыт развития территориальной организации местного самоуправления свидетельствует о том, что весьма непростыми являются вопросы соотношения административно-территориального и муниципального устройства. В Постановлении от 3.10.1997 г. № 15-П Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что территориальное устройство местного самоуправления жестко не связано с административно-территориальным делением, перечень территорий муниципальных образований является открытым, и эти территории устанавливаются в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций. Несмотря на то, что территориальная организация местного самоуправления относится к числу одного из видов организации территории государства, до сих пор законодательством недостаточно четко определено, как оно соотносится с некоторыми другими его видами, например, как уже было сказано выше, с административно-территориальным устройством страны в целом и субъектов Российской Федерации, градостроительным, земельно-правовым устройством, с выделением избирательных округов и т.д.
Острой проблемой в сфере регулирования территориальной организации местного самоуправления является отсутствие федерального закона об общих принципах административно-территориального устройства, в котором были бы определены правовое содержание понятия «населенный пункт» как родового и его виды (город, поселок, сельский населенный пункт), критерии отнесения населенных пунктов к тем или иным видам, порядок наделения населенных пунктов соответствующим видовым статусом и лишения этого статуса, понятия административно-
территориальных единиц и административно-территориального устройства в субъекте Российской Федерации [17].
Экспертами неоднократно указывалось на то, что особенно важно установить федеральным законом правовое определение понятия «город», критерии и порядок наделения населенного пункта статусом города и лишения этого статуса, а также дать более четкую корреляцию разных видов населенных пунктов с разными видами муниципальных образований. Определенные шаги в этом направлении делаются: в 2017 году продолжено совершенствование правового регулирования территориальной организации местного самоуправления в городских округах, регламентированы отдельные процедуры, необходимые для объединения поселений с городским округом. В частности, определение понятия «городской округ» излагается в новой редакции, в которой исключается его отождествление с понятием «городское поселение», что позволяет включать в состав городского округа территории нескольких населённых пунктов, не внося при этом изменений в административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации. Уточняются требования к установлению границ городских округов. Предусматривается, в частности, что границы городского округа устанавливаются с учётом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех входящих в его состав населённых пунктов. Кроме того, устанавливается, что при объединении с городским округом всех поселений, входящих в состав муниципального района, муниципальный район утрачивает статус муниципального образования. Предусматривается, что при наделении городского поселения статусом городского округа либо лишении его данного статуса, а также при преобразовании городского поселения в сельское поселение либо наоборот
согласие населения будет выражаться представительными органами этих муниципальных образований.
Обратимся к данным Минюста Российской Федерации и приведем примеры преобразований территориальной организации местного самоуправления. В течение 2015 года (с учетом вступивших в силу в этот период соответствующих законов субъектов Российской Федерации) было произведено 267 актов изменения территориальной организации местного самоуправления, в том числе 239 случаев преобразования муниципальных образований, 27 случаев изменения границ муниципальных образований и 1 случай упразднения поселения (поселка Спорного в Магаданской области). В течение 2016 года было осуществлено 97 изменений территориальной организации местного самоуправления, в том числе 51 случай изменения границ муниципальных образований в пределах субъекта Российской Федерации, 45 случаев преобразования муниципальных образований и 1 случай упразднения поселения (Аксарайский сельсовет Красноярского района Астраханской области). 38 из 45 преобразований - объединение сельских поселений, проводившихся в Республике Коми, Удмуртской Республике, Алтайском и Хабаровском краях, Архангельской, Астраханской, Вологодской, Липецкой и Саратовской областях; один случай объединения городского поселения с сельским имел место в Кировской области. Три случая изменения статуса муниципального образования без изменения его границ имели место в 2016 году: преобразование Заневского сельского поселения в городское в Ленинградской области, городского поселения Кубачи в Республике Дагестан в сельское и преобразование городского поселения Сунжа (ранее известного как станица Орджоникидзевская) в Республике Ингушетия в городской округ. В начале 2017 года масштабные изменения территориальной организации местного самоуправления, связанные с
образованием большого числа городских округов, были произведены в Московской области и Ставропольском крае, менее значительные - в Сахалинской и Тверской областях, «точечные» (связанные с объединением двух или нескольких поселений) - в Вологодской, Ивановской, Костромской, Нижегородской и Пензенской областях [8, 9]
Таким образом, анализ действий в сфере реформирования территориальной организации местного самоуправления позволяет идентифицировать такие факторы, как:
1) недостаточно четкая регламентация соотношения муниципального и административно-территориального устройства;
2) тенденция к укрупнению городских округов и росту их количества на фоне снижения общей численности муниципальных образований.
Заключение. Резюмируя изложенное, отметим, что в результате реформирования местного самоуправления в целом, и отдельных его элементов, в частности, формируется определенная совокупность факторов, оказывающих существенное влияние на функционирование и развитие муниципальных образований.
Библиографический список
1. О внесении изменений в статью 26.3 федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Федеральный закон от 27.05.2014 г. №136-ФЗ // Информационная справочная правовая система «Консультант-Плюс»
2. О внесении изменений в статьи 32 и 33 федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме
граждан Российской Федерации» и федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Федеральный закон от 03.02.2015 г. №8-ФЗ // Информационная справочная правовая система «Консультант-Плюс»
3. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием механизма подготовки кадров для муниципальной службы: Федеральный закон от 30.03.2015 г. № 63-ФЗ // Информационная справочная правовая система «Консультант-Плюс»
4. О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и статьи 14.1 и 16.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Федеральный закон от 30.03.2015 г. № 64-ФЗ // Информационная справочная правовая система «Консультант-Плюс»
5. О внесении изменений в статью 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и статью 77 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Федеральный закон от 05.10.2015 г. № 288-ФЗ // Информационная справочная правовая система «Консультант-Плюс»
6. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 28.11.2015 г. № 357-ФЗ // Информационная справочная правовая система «Консультант-Плюс»
7. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 г. №131-ФЗ // Информационная справочная правовая система «Консультант-Плюс»
8. Информационно-аналитические материалы о развитии системы местного самоуправления в Российской Федерации (данные за 2016 г. -начало 2017 г.): Материалы Министерства юстиции Российской Федерации. URL: http://minjust.ru/ (дата обращения 06.06.2017).
9. Информационно-аналитические материалы о развитии системы местного самоуправления в Российской Федерации (данные за 2015 г. -начало 2016 г.): Материалы Министерства юстиции Российской Федерации. URL: http://minjust.ru/ (дата обращения 10.06.2017).
10. Формирование местного самоуправления в Российской Федерации на 1 января 2011 г.: Бюллетень Федеральной службы государственной статистики. М., 2011. URL: http://www.gks.ru/ (дата обращения 08.06.2017).
11. Формирование местного самоуправления в Российской Федерации на 1 января 2012 г.: Бюллетень Федеральной службы государственной статистики. М., 2012. URL: http://www.gks.ru/ (дата обращения 08.06.2017).
12. Формирование местного самоуправления в Российской Федерации на 1 января 2013 г.: Бюллетень Федеральной службы государственной статистики. М., 2013. URL: http://www.gks.ru/ (дата обращения 08.06.2017).
13. Формирование местного самоуправления в Российской Федерации на 1 января 2014 г.: Бюллетень Федеральной службы государственной статистики. М., 2014. URL: http://www.gks.ru/ (дата обращения 08.06.2017).
14. Формирование местного самоуправления в Российской Федерации на 1 января 2015 г.: Бюллетень Федеральной службы государственной статистики. М., 2015. URL: http://www.gks.ru/ (дата обращения 08.06.2017).
15. Формирование местного самоуправления в Российской Федерации на 1 января 2016 г.: Бюллетень Федеральной службы государственной статистики. М., 2016. URL: http://www.gks.ru/ (дата обращения 09.06.2017).
16. Формирование местного самоуправления в Российской Федерации на 1 января 2017 г.: Бюллетень Федеральной службы государственной статистики. М., 2017. URL: http://www.gks.m/(дата обращения 09.06.2017).
17. Доклад о состоянии местного самоуправления в Российской Федерации и предложения по совершенствованию организации и осуществления местного самоуправления. М., 2016. URL: http://crimea.gov.ru/content/uploads/files/mohelp/doklad.pdf (дата обращения 08.06.2017).
