CC BY
28
КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО
УДК 342(470+571)
Ц. Тотров
К вопросу о законодательном регулировании процедуры изменения границы между субъектами Российской Федерации
В статье рассматривается вопрос о необходимости принятия отдельного федерального закона, нормы которого бы детально регламентировали процедуру изменения границы между субъектами Российской Федерации. В частности, предпринята попытка выделения этапов реализации конституционного права населения соответствующего субъекта на участие в указанном вопросе. Само же указанное право населения квалифицируется в качестве исключительного. Представляется, что некоторые выводы проведенного исследования могли бы быть учтены, в том числе при подготовке проекта специального федерального закона.
The article is dedicated to the question of necessity to adopt a separate federal law which articles could regulate in detail the borders' changing between the subjects of Russian Federation. So, the author attempt to reveal several stages of realizing the constitutional right according to which only the population of the subject could take part while the decision of resolving the question of borders' changing. The mentioned constitutional right is regarded as the exceptional. According to the author's opinion some conclusions of this research could be used during the preparation of the project of special law.
Ключевые слова: граница субъекта, население, изменение, исключительное право, референдум, проект, специальный закон.
Key words: border of the subject of Russian Federation, population, changing, exceptional right, referendum, project, special law.
В соответствии со ст. 3 Конституции Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Согласно ч. 3 ст. 5 Основного закона федеративное устройство Российской Федерации основано на ее территориальной целостности, а также равноправии и самоопределении народа.
© Тотров Ц., 2018
Попробуем проанализировать содержание вышеприведенных конституционных норм, прежде всего с целью определения и теоретического обоснования процедуры, которая бы была наиболее оптимальной с точки зрения обеспечения полной и всесторонней защиты прав всех заинтересованных в изменении границ субъекта Российской Федерации лиц. Нижеизложенные выводы - это прежде всего попытка выделить наиболее важные аспекты указанной процедуры. Кроме того, нижеизложенные позиции, основанные на исследовании доктринальных работ и нормативных актов по рассматриваемой проблематике, на наш взгляд, могут быть полезны при подготовке проекта специального закона, посвященного вопросу изменения границ субъекта Российской Федерации.
Любая территория представляет интерес либо как историческое место проживания, связывающее общими социально-культурными корнями группы людей - народы (народности, нации), либо как ареал, имеющий в силу объективных природных факторов важное экономическое или военно-стратегическое значение. И в том, и в другом случае население, проживающее в пределах территории государства или отдельной его части - субъекта государства, имеет исключительное право на непосредственное участие в решении вопросов, связанных с любыми изменениями пространственных пределов населяемой им территории. Это естественное право, которое не может быть ограничено ни при каком бы то ни было государственном строе и всегда должно презюмироваться, независимо от того, имеет ли оно конкретное законодательное закрепление или нет.
Из вышеизложенного следует, что при формировании нормативной базы, регламентирующей, в частности, процедуру изменения границы между субъектами Российской Федерации, необходимо исходить из принципа вышеуказанного абсолютного права населения субъекта на участие в решении любых территориальных вопросов и споров. Следовательно, только население субъекта Российской Федерации может инициировать непосредственно и саму процедуру предварительного обсуждения, а затем и окончательного разрешения вопроса о возможности изменения границы субъекта Российской Федерации. При этом, безусловно, наиболее демократичным способом, обеспечивающим в действительности всем гражданам право на равное и непосредственное участие в решении указанного вопроса, является референдум.
Инициатива проведения референдума об изменении границы субъекта Российской Федерации должна, на наш взгляд, оформляться по таким же
принципам и этапам, которые определены в ст.14-15 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» от 28.06.2004 г. №5-ФКЗ (далее «ФКЗ «О референдуме в РФ»). В частности, граждане, достигшие 18-летнего возраста и фактически проживающие или имеющие по данным регистрационного учета место постоянного или преимущественного проживания на территории конкретного субъекта, могут организовать инициативную группу по проведению референдума. При этом именно данная категория граждан выступает в качестве основного субъекта реализации конституционного права на изменение границ субъекта Российской Федерации.
Подобно приведенной статье ФКЗ «О референдуме в РФ» необходимым условием правомочности деятельности инициативной группы является количественный критерий, предполагающий вхождение в ее состав не менее половины жителей субъекта Российской Федерации. Инициативная группа по проведению референдума в соответствии со ст. 31 Конституции РФ имеет право собираться в любое время и совместно проводить в форме, допустимой действующим законодательством РФ, публичную демонстрацию своего намерения с предварительным уведомлением органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
В целях обеспечения последовательного и юридически верного подхода к реализации права жителей субъекта Российской Федерации на изменение границ, инициатива граждан (входящих в состав инициативной группы) также должна быть надлежащим образом (в письменной нотариально удостоверенной форме) оформлена и утверждена на общем собрании группы с последующим ее опубликованием в средствах массовой информации, доступных для всех жителей конкретного субъекта. В частности, должен быть четко сформулирован вопрос, который бы предполагал однозначный ответ о возможности либо, соответственно, невозможности изменения границы субъекта Российской Федерации.
Любые изменения имеют объективные предпосылки. Сложно представить ситуацию, при которой бы вопрос об изменении границ возник в одночасье сам по себе безотносительно к проблемам субъекта социально-экономического или общественно-политического характера. В этой связи немаловажным, на наш взгляд, этапом реализации конституционного права на изменение границы субъекта Российской Федерации является подготовка обосновывающей документации, которая бы содержала данные соответствующих исследований основных факторов, повлиявших на возникновение
необходимости изменения границы субъекта Российской Федерации. Считаем, что именно подобный аналитический подход, основанный, в том числе, на исследовании статистической информации и опросе мнения большинства жителей субъекта Российской Федерации, позволит предотвратить возможные ошибки политико-правового характера по вопросу проведения референдума. Именно к такой основательной подготовке обязывает еще и тот факт, что проведение референдума помимо общественно-социальной нагрузки предполагает и значительные финансовые затраты из соответствующего бюджета субъекта Российской Федерации.
Далее, считаем, что только в рамках правового исследования сложно составить конкретный перечень обстоятельств, возникновение или длительное существование которых может выступать в качестве оснований необходимости изменения границы субъекта Российской Федерации. Сложно, потому как Основной закон по данному аспекту не содержит каких-либо ориентиров - ограничений. Сама формулировка ч. 3 ст. 67 Конституции РФ не предусматривает ссылок на условия реализации права на изменение границ. Но, тем не менее, примерные причины - основания в специальном федеральном законе все же должны содержаться. Иное бы противоречило конституционным основам устройства Российского государства. Недопустимы такие основания изменения границы субъекта Российской Федерации, которые могут спровоцировать возникновение, эскалацию существующего межнационального конфликта, либо спровоцировать аналогичные настроения по изменению границ в иных субъектах Российской Федерации. В целях исключения подобных негативных последствий всякое основание изменения границы, выдвинутое субъектом РФ в процессе подготовки референдума по соответствующему вопросу, должно обязательно проходить правовую экспертизу на предмет отсутствия признаков какой-либо угрозы подрыва внутригосударственной политико-социальной стабильности.
На наш взгляд, к процессу подготовки референдума наиболее верным будет обязательное подключение Конституционного суда Российской Федерации, являющегося органом судебного конституционного нормо-контроля (п. 7 ст. 3 Федерального конституционного закона Российской Федерации от 21.07. 1994 г. № 1 - ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», далее «ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации») и основным гарантом защиты Основного закона Российской Федерации [1]. Именно по своей правовой природе, а также в связи с открытостью
перечня полномочий (ст. 7 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации) данный орган судебной власти может оказать необходимое содействие в вопросе обеспечения критерия законности требований - оснований изменения границ между субъектами Российской Федерации.
По нашему мнению, подобной комплексной правовой экспертизе должны подвергаться, в том числе, такие основания, которые уже законодательно закреплены и в некоторой степени могут быть рассмотрены в качестве способов «обхода» вышеописанной процедуры. В последнем случае в формате примера можно обратиться к ст. 13 закона Российской Федерации «О реабилитации жертв политических репрессий» [2], согласно которой признается право реабилитированных лиц, утративших жилые помещения в связи с репрессиями, возвращаться для проживания в те местности и населенные пункты, где они проживали до применения к ним репрессий. В 1992 г. именно данное законодательное положение спровоцировало возникновение осетино-ингушского межнационального вооруженного конфликта, в результате которого имелись многочисленные жертвы со стороны и осетинского, и ингушского народов.
Так, 24 октября 1991 г. в столице Ингушетии Назрани объединённая сессия трёх райсоветов Ингушетии и депутатской группы Пригородного района Северной Осетии, «выражая волю ингушского народа и в целях защиты своих родственников, проживающих в Северной Осетии», приняла противоречащее законодательству России решение «объединить добровольцев в отряды самообороны и организовать их дежурство во всех населённых пунктах Пригородного района Северной Осетии, где проживают ингуши. Дежурство отрядов осуществлять до передачи под юрисдикцию Ингушской Республики всех отторгнутых сталинским режимом земель» [4].
Вышеприведенный пример подтверждает, что всякая возможность применения законодательно установленной «альтернативы» мирному способу урегулирования территориальных споров в любой «удобной» с точки зрения появления внутригосударственных проблем может привести к непоправимым последствиям. Подобные законодательные «альтернативы» должны сопровождаться соответствующими актами толкования со стороны Конституционного суда Российской Федерации, которые бы в превентивной форме исключали бы их применение в какой бы то ни было части в вопросе разрешения спора о месте прохождения границы субъекта Российской Федерации.
Абсолютно верным, на наш взгляд, является существующий в отечественной доктрине конституционного права подход, в соответствии с которым вопрос об изменении границы между конкретными субъектами Российской Федерации не должен переходить в разряд «дежурных», к решению которых возможно обращаться многократно через непродолжительное время после того, как однажды по итогам проведения законодательно установленной процедуры был получен отрицательный ответ. Более того, представляется верным установить в специальном федеральном законе также положение, согласно которому право конкретных субъектов Российской Федерации на изменение определенного участка границы будет считаться полностью и навсегда исчерпанным, если уже однажды большинство населения хотя бы одного из субъектов проголосовало в ходе референдума против изменений. Срок законной силы подобного решения должен исчисляться десятилетиями.
Немаловажное значение имеет также этап топографического фиксирования любых изменений места прохождения границы субъекта Российской Федерации. Эта мера позволит на будущее исключить любые территориальные претензии, основанные на исторической памяти о якобы ретроспективной принадлежности каких-либо населенных пунктов отдельным народам, нациям. Топографическая информация, содержащая точные пространственные данные места прохождения границы, должна быть приложена к документам референдума об изменении границы между субъектами Российской Федерации и представлена на обозрение соответствующего органа государственной власти при утверждении соглашения об изменении границы.
Всякое итоговое соглашение субъектов об изменении границы также обязательно должно быть предметом федерального рассмотрения путем его окончательного утверждения или отклонения. Как уже было упомянуто выше, федеративное устройство относится к исключительному ведению Российской Федерации (ст. 71 Конституции Российской Федерации). Понятие «федеративное устройство», на наш взгляд, предполагает регулирование не только вопросов количества и конституционно-правового статуса отдельных видов субъектов Российской Федерации, но в том числе включает вопросы межевания территорий субъектов. Инициатива населения субъектов Российской Федерации, направленная на изменение границы между субъектами Российской Федерации, должна быть реализована и оформлена в порядке и на условиях, предусмотренных исключительно федеральным
законодательством. Кроме того, в Российской Федерации имеются субъекты, границы которых совпадают с государственной границей России. При теоретическом исследовании подобного соотношения - граница субъекта и государственная граница, ученые - конституционалисты исходят из приоритетного порядка учета, прежде всего публичного интереса Российской Федерации при разрешении вопроса об изменении места прохождения границы субъекта Российской Федерации, совпадающей полностью или в определенной части с государственной границей [5]. Представляется, что в специальном федеральном законе должен быть прямо закреплен подобный подход.
Какой же орган государственной власти должен осуществлять итоговый контроль решения об изменении границы между субъектами Российской Федерации и в какой форме? Представляется, что наиболее верным с точки зрения компетенции и порядка формирования будет передача данного вопроса в ведение Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации.
Список литературы
1. О Конституционном суде Российской Федерации: федер. конституционный закон от 21.07.1994 № 1-ФКЗ (в ред. от 28.12.2016 № 11-ФКЗ) // Консультант-Плюс: справ.-правовая система.
2. О реабилитации жертв политических репрессий: закон Российской Федерации от 18.10.1991 № 1761-1 (в ред. от 09.03.2016 № 67-ФЗ) // КонсультантПлюс: справ.-правовая система.
3. О референдуме Российской Федерации: федер. конституционный закон от 28.06.2004 № 5-ФКЗ (в ред. от 18.06.2017 № 1-ФКЗ) // КонсультантПлюс: справ.-правовая система.
4. Осетино-ингушский конфликт: хроника событий (рус.), Inca Group «War and Peace» (08.11.08). - URL: Шр8://ги.'шк1реШа.о^М1к1Юсетино-ингушский_кон-фликт).
5. Чертков А.Н. Правовое регулирование установления и изменения границ субъектов РФ как пространственного предела их территорий (суши, вод, недр и воздушного пространства) // КонсультантПлюс: справ.-правовая система.
