CC BY
153
ФИНАНСОВО-КРЕДИТНАЯ СИСТЕМА. БЮДЖЕТНОЕ, ВАЛЮТНОЕ И КРЕДИТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЭКОНОМИКИ, ИНВЕСТИЦИОННЫЕ РЕСУРСЫ
к вопросу о сущности управления ГОСУДАРСТВЕННЫМ ДОЛГОМ НА СУБФЕДЕРАЛьНОМ УРОВНЕ
С.Н. Солдаткин,
декан факультета«Финансист», доцент кафедры финансов Хабаровской государственной академии экономики и права,
кандидат экономических наук
В статье рассматриваются и анализируются изменения внутренней составляющей долга субъектов РФ. Обосновывается актуальность эффективного управления долговыми обязательствами.
Ключевые слова: бюджетное законодательство, бюджетная политика на региональном уровне, государственный внутренний и внешний долг субъекта РФ
С принятием Бюджетного кодекса РФ произошли чёткие разграничения долговых обязательств всех уровней власти в соответствии с государственным устройством Российской Федерации, в том числе субъектов РФ и органов местного самоуправления, ранее отсутствовавшие в законодательстве. В нынешней редакции Бюджетного кодекса РФ (ст. 6) даётся лишь общее определение «государственный и муниципальный долг». Пользуясь логикой кодекса, можно определить государственный долг субъекта РФ как обязательства, возникающие из государственных заимствований субъекта РФ, гарантий, выданных субъектом РФ по обязательствам третьих лиц, другие обязательства (в соответствии с видами долговых обязательств, установленными БК РФ), принятые на себя субъектом РФ. Стоит подчеркнуть, что долг субъекта РФ имеет государственный статус и является составной частью общего государственного долга РФ.
Структура долга субъекта РФ представляет собой группировку его долговых обязательств только по следующим видам: государственным ценным бумагам субъекта РФ; бюджетным кредитам, привлечённым в бюджет субъекта РФ от других бюджетов бюджетной системы РФ; кредитам, полученным субъектом РФ от кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций; государственным гарантиям субъекта РФ.
Долг субъекта РФ может быть внутренним или внешним, краткосрочным (менее одного года), среднесрочным (от одно-
го года до пяти лет) или долгосрочным (от пяти до 30 лет включительно).
В Бюджетном кодексе РФ (ст.102) устанавливаются условия и границы «долговой ответственности» субъекта РФ. Поэтому долговые обязательства субъекта РФ, во-первых, обеспечиваются полностью и без условий всем имуществом, находящимся в собственности субъекта и составляющим его казну, во-вторых, — исполняются за счёт средств бюджета субъекта [1].
При этом Российская Федерация не несёт ответственности по долговым обязательствам субъектов РФ, если указанные обязательства не были ею гарантированы. В свою очередь, субъект РФ не отвечает по долговым обязательствам РФ, иных субъектов РФ и муниципальных образований, если указанные обязательства не были гарантированы этим субъектом РФ.
Чтобы оценить ситуацию, складывающуюся в последние годы на рынке долговых обязательств субъектов РФ, уместно привести несколько цифр. Информация о динамике внешнего долга субъектов РФ за последние ряд лет представлена в табл. 1.
Таким образом, за последнее десятилетие максимальный объём внешнего государственного долга субъектов РФ был достигнут к 2000 г. (2,0 млрд долл. США), что объясняется активным выходом ряда регионов на рынок внешних заимствований после августовского кризиса 1998 г. Введение в 2000 г. в российском бюджетном законодательстве жёстких ограничений
Таблица 1
Динамика внешнего государственного долга субъектов РФ перед нерезидентами в 1998-2008 гг.,
млрд долл. США
на 1 янв. 1998 г. на 1 янв. 2000 г. на 1 янв. 2003 г. на 1 янв. 2004 г. на 1 янв. 2005 г. на 1 янв. 2006 г. * £ к * : § 12 на 1 янв. 2008 г. на 1 янв. 2009 г.
Субъекты РФ — всего 1,3 2,0 1,0 1,3 1,6 1,2 1,5 1,5 1,3
1. кредиты 0,4 0,9 0,9 1,0 1,1 0,9 1,0 1,1 1,1
2. ценные бумаги в иностр. валюте 0,9 1,1 0,1 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
в том числе еврооблигации 0,9 1,1 0,1 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
3. ценные бумаги в рублях 0,0 0,0 0,0 0,2 0,5 0,3 0,5 0,4 0,2
Источник: сайт www.cbr.ru 230
© ПСЭ, 2009
Таблица 2
Объёмы и структура государственного внутреннего долга субъектов РФ в 2007-2009 гг.
Дата Совокупный долг, всего В том числе по формам долговых обязательств
Займы (гос. цен. бумаги) Кредитн. соглаш. и договора Госуд-ные гарантии Бюджетные ссуды Бюджетные кредиты Иные
на 1.07.2007 г., млн руб. 418 691 184 414 100 573 91 754 5 033 36 296 621
то же, в проц. 100,0 44,0 24,0 21,9 1,2 8,7 0,2
на 1.01.2008 г., млн руб. 456 882 190 917 138 713 97 225 1 310 28 289 457
то же, в проц. 100,0 41,8 30,4 21,3 0,3 6,2 0,1
на 1.07.2008 г., млн руб. 505 227 227 686 130 433 115 813 30 974* 321
то же, в проц. 100,0 45,1 25,8 22,9 6,1 0,1
на 1.01.2009 г., млн руб. 599 572 268 879 166 295 123 211 - 40 820 367
то же, в проц. 100,0 44,8 27,7 20,5 - 6,8 0,1
на 1.06.2009 г., млн руб. 674 737 307 905 172 108 137 719 - 56 686 318
то же, в проц. 100,0 45,6 25,5 20,4 0,0 8,4 0,1
Источник: сайт www.minfin.ru
на внешние заимствования субъектами РФ, прежде всего, на эмиссию ценных бумаг в иностранной валюте, дало свои результаты: совокупный долг регионов снизился к 2003 г. в 2 раза (1,0 млрд долл. США) практически полностью за счёт снижения долговых обязательств в еврооблигациях. К 2005 г. эта составляющая внешнего долга субъектов РФ была полностью погашена. Что касается структуры долга, то при общей стабилизации в 2006-2007 гг. его совокупного размера на уровне 1,5 млрд долл. США стабилизировалась и величина кредитов (1,1 млрд долл. США), доля же рублёвых ценных бумаг имеет тенденцию к снижению. Уменьшение рыночной составляющей долга (доли ценных бумаг) в структуре общего долга стоит считать отрицательным явлением: на 1.01.98 г. — 62,7%, на 1.01.05 г. — 31,3%, на 1.01.08 г. — 26,7 %, на 1.01.09 г. — 15,4 %.
О нынешней структуре внутреннего долга субъектов позволяет судить информация Минфина РФ о долговых обязательствах, отражённых в государственных долговых книгах субъектов РФ (табл. 2).
Стоит констатировать, что за последние 2 года совокупный долг субъектов РФ вырос на 256,0 млрд руб., или на 37,9%. При этом темпы прироста эмиссии ценных бумаг составили 66,7%, коммерческих кредитов — 71,1%, гарантий — 50,1%, бюджетных кредитов—56,2%. В течение 2008 г. были полностью погашены полученные ранее (до 2005 г.) бюджетные ссуды. Обращает на себя внимание преобладание такой формы долговых обязательств, как облигационные займы в виде государственных ценных бумаг, номинированных в рублях (41,8-45,6%). Можно отметить некоторую тенденцию к увеличению доли займов, т.е. рыночной составляющей в общей структуре долга, что является, на наш взгляд, положительным моментом. На долю косвенного (условного) долга, представленного гарантиями, приходится чуть более 20%. В перспективе, видимо, и дальше субъекты РФ будут наращивать рыночную и условную составляющие своего долга.
Таким образом, в последние годы при стабилизации объёмов внешнего долга субъекты РФ стали активнее наращивать его внутреннюю составляющую. В этой связи достаточно остро встаёт вопрос об эффективном управлении уже взятыми на себя долговыми обязательствами.
Сегодня уже достаточно хорошо изучены возможные социально-экономические последствия существования государственного и муниципального долга. Долг может использоваться как инструмент (рычаг) управления денежным обращением, финансовым рынком, инфляцией, инвестиционной активностью, производством, занятостью населения, организацией населением своих сбережений и т.п. Тем самым долг используется законодательными (представительными) и исполнительными органам власти разного уровня в качестве инструмента проведения стабилизационной, антициклической, перераспределительной политики, стимулирования или сдерживания темпов экономического роста.
Разновекторность форм воздействия долга на функционирование экономики вызывает необходимость рассмотрения долга в качестве объекта управления и регулирования. Категория «управление» включает совокупность приёмов и методов
целенаправленного воздействия на объект для достижения определённого результата. Искусство управления (регулирования) состоит в выборе наиболее эффективного метода из числа имеющихся или создании условий для рационального использования применяемых методов с целью наиболее быстрого решения поставленных задач и выполнения намеченных целей.
Играя вспомогательную роль по отношению к управлению бюджетными доходами и расходами государства (субъекта РФ, муниципалитета) и к управлению бюджетными инвестициями, управление государственным (муниципальным) долгом является составной частью бюджетной, а, следовательно, и финансовой политики. В рамках бюджетного планирования определяется объём доходов и расходов бюджета, а также объём дефицита, основным источником покрытия которого являются заёмные средства. Сегодня уже принято говорить не просто об управлении долгом, а о долговой политике, являющейся частью бюджетной политики и определяющей объёмы и формы привлечения заимствований.
Элементами управления долгом являются разработка общей стратегии внутренних и внешних заимствований, снижение стоимости заимствований, эффективное использование заёмных ресурсов, комплекс мер по обеспечению своевременного выполнения долговых обязательств.
Об актуальности обсуждения темы построения эффективного механизма управления государственным долгом свидетельствует, в частности, интерес к этому вопросу специалистов Минфина РФ [4].
Стоит заметить, что большинство отечественных авторов даёт определение именно управления государственным долгом, например:
— контроль и регулирование государством долга по уровню процентной ставки, порядку погашения государственных ценных бумаг, срокам и порядку платежей по займам и т.д. [2, С. 254];
— совокупность мер по регулированию объёма и структуры долга, определению условий и осуществлению новых заимствований, изменению условий уже выпущенных займов, погашению и обслуживанию долга, регулированию рынка государственных заимствований, по определению условий и предоставлению государственных кредитов и государственных гарантий и контролю за их целевым использованием (Ю.Я. Вавилов) [3, С. 124];
— деятельность органов государственной власти России по обеспечению своевременного и полного обслуживания и погашения государственного долга, минимизации возникающих при этом расходов федерального бюджета, включая деятельность по оптимизации размера, структуры и состава государственного долга (А. В. Улюкаев) [7, С. 45];
— комплекс мер, предпринимаемых государством в лице его уполномоченных органов по определению условий размещения и погашения государственных займов, а также обеспечению гармонизации интересов заёмщика, инвесторов и кредиторов (М. В. Романовский) [10, С. 124-125];
— совокупность финансовых мероприятий государства по погашению займов, организации выплаты доходов по ним, проведению изменений условий и сроков выпущенных займов, а
23 1
также по размещению новых долговых обязательств (Е.В. По-качалова) [8, С. 45];
— оформление обязательств по государственному долгу, определение графика погашения долговых обязательств, осуществление операций по погашению обязательств, а также выбор наиболее оптимальных способов государственных заимствований (А.Д. Селюков) [6, С. 41];
— управление составом и структурой государственного долга при неизменном количественном объёме, а также мероприятия государства, направленные на изменение совокупного объёма государственной задолженности (Д.Л. Головачёв) [5, С. 104] .
Наиболее узкая трактовка управления государственным долгом предполагает регулирование состава и структуры совокупного долга при его неизменной величине. В зарубежной экономической литературе она получила название «debt management». Объектами регулирования здесь являются структура сроков обращения различных долговых обязательств и структура кредиторов.
Проф. Е.Ю. Грачёва следующим образом определяет управление государственным и муниципальным внутренним долгом: «совокупность мероприятий государства и муниципального образования по выплате доходов кредиторам, погашению займов, а также порядок, условия выпуска (выдачи) и размещения долговых обязательств Российской Федерации» [9, С. 309].
Таким образом, в управлении государственным долгом переплетаются законодательные, бюджетные, финансовые, учётные и организационные процедуры, направленные на эффективное регулирование долга и снижение влияния долговой проблемы на экономику страны. По сути, под управлением государственным долгом субъекта РФ можно понимать регулируемую нормами права совокупность мероприятий, проводимых государством и субъектом РФ по формированию долговых отношений в форме займов, кредитов или гарантий и по полному и своевременному погашению образующихся долговых обязательств.
Стоит заметить, что Бюджетный кодекс РФ не даёт определения понятия «управление долгом». В ст. 101 кодекса «Управление государственным и муниципальным долгом» речь идёт лишь об органах власти, полномочных осуществлять такую деятельность [1]. Управление государственным долгом субъекта РФ осуществляется высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ либо финансовым органом субъекта РФ в соответствии с законом субъекта РФ, например, региональным министерством финансов, главным финансовым управлением, финансовым управлением республики (края, области). Как правило, для выполнения текущей работы по управлению долгом (например, ведение государственной долговой книги субъекта РФ) в структуре министерства (управления) создаётся специальное подразделение. Так, в составе министерства финансов Амурской области функционирует отдел по управлению государственным долгом и учёту доходов по внебюджетной деятельности.
В экономической литературе принято выделять управление государственным долгом в широком и узком смысле. В первом случае — это формирование одного из направлений экономической политики государства, связанной с его деятельностью в качестве заёмщика. На практике это проявляется в определении основных показателей и предельных значений государственной задолженности; основных направлений воздействия на микро-и макроэкономические показатели; приоритетных направлений использования привлечённых ресурсов.
В узком смысле — это совокупность мероприятий, связанных с выпуском и размещением государственных долговых обязательств, обслуживанием, погашением и рефинансированием государственного долга, а также регулированием рынка государственных ценных бумаг.
В зависимости от объекта регулирования управление долгом может осуществляться на институциональном, техническом и собственно экономическом (макро- и микро-) уровнях. Так, если речь идёт о законодательном регулировании, то есть о разработке новых законодательных актов в этой области, пересмотре старых и т.п., то можно говорить об институциональном аспекте регулирования долга. Если речь идёт об изменении таких параметров, как срок погашения или доходность ценных бумаг, то говорят о техническом регулировании.
Изменение же объёма долга при проведении той или иной макроэкономической политики, то есть воздействия различных
макроэкономических показателей (например, инфляции) на величину государственной задолженности, является проявлением экономического регулирования долга. В целом от методов и результатов такого регулирования во многом зависит, будет ли государственный долг бременем или стимулом для экономического развития.
Особое место в построении эффективного механизма управления долгом, в том числе и на субфедеральном уровне, на наш взгляд, занимают методы обслуживания и погашения уже имеющихся долговых обязательств. Несомненно, что своевременное и полное выполнение заёмщиком (субъектом РФ, муниципальным образованием) своих обязательств, с одной стороны, ведёт к экономии бюджетных средств (т.к. расходы на обслуживание и погашение долга осуществляются за счёт расходной части соответствующего бюджета), а с другой, — к повышению кредитного рейтинга (статуса). Последний фактор может сыграть свою роль при осуществлении дальнейших заимствований: как правило, «надёжным» заёмщикам охотно идут на увеличение сроков займа и (или) снижение процентной ставки, что опять же в перспективе выгодно для бюджета.
Под обслуживанием долга понимаются операции по выплате доходов по долговым обязательствам в виде процентов по ним и (или) дисконта, осуществляемые за счёт средств бюджета субъекта РФ. Предельный объем расходов на обслуживание государственного долга субъекта РФ в очередном финансовом году и плановом периоде, утверждённый законом о соответствующем бюджете, по данным отчёта об исполнении бюджета за отчётный финансовый год не должен превышать 15% объёма расходов бюджета, за исключением объёма расходов, осуществляемых за счёт субвенций, предоставляемых из бюджетов бюджетной системы РФ.
Законом о бюджете на очередной финансовый год и каждый год планового периода устанавливается объём расходов на обслуживание государственного долга субъекта РФ с соблюдением ограничения, установленного Бюджетным Кодексом РФ.
Вряд ли стоит говорить о существовании каких-то специфичных методов, используемых для погашения долга только на субфедеральном уровне. Если говорить о применении методов погашения внутреннего государственного долга субъекта РФ, то всю их совокупность можно разделить на две группы:
административные (характерным для этой группы методов является одностороннее, т.е. без получения предварительного согласия кредиторов принятие должником управленческого решения (отсрочка погашения, списание долга);
рыночные (управленческое решение в отношении функционирования долга принимается после предварительного совместного обсуждения. Поэтому такое решение удовлетворяет и должника, и кредитора. В ряде случаев должник может в одностороннем порядке воздействовать на рынок долговых обязательств, а кредиторы, руководствуясь собственными интересами, сами решают, принимать им предложенные условия или нет. К таким методам можно отнести реструктуризацию и рефинансирование).
Нынешняя редакция Бюджетного кодекса РФ предоставляет субъектам РФ широкие полномочия по списанию долга. В случае, если долговое обязательство субъекта РФ, выраженное в валюте РФ, не предъявлено к погашению (не совершены кредитором определенные условиями обязательства и нормативными правовыми актами субъекта РФ действия) в течение трех лет с даты, следующей за датой погашения, предусмотренной условиями долгового обязательства субъекта РФ, или истёк срок государственной гарантии субъекта РФ, указанное обязательство считается полностью прекращенным и подлежит списанию с государственного долга субъекта РФ. Стоит заметить, что данное положение не распространяется на обязательства по кредитным соглашениям, на долговые обязательства перед Российской Федерацией, другими субъектами РФ и муниципальными образованиями.
Наибольший интерес представляют рыночные методы управления долгом. Согласно ст. 105 БК РФ реструктуризация долга представляет собой основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих государственный или муниципальный долг, с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения обязательств. Реструктуризация долга может быть осуществлена с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга. Субъекты
РФ нередко прибегают к использованию данного метода, когда речь идёт о погашении долга перед государством (Российской Федерацией), образовавшегося по вине субъекта РФ, или образовавшегося вследствие принятия на себя долгов муниципальных образований (предприятий и организаций).
Рефинансирование долга является способом добровольного или вынужденного привлечения средств для погашения ранее образовавшегося долга, например, выпущенных облигационных займов в условиях острой нехватки средств для проведения платежей по обслуживанию и погашению долга. Метод предполагает погашение накопившейся задолженности путём новых заимствований. При построении графика новых займов исходят из необходимости увязки сроков их размещения с датами погашения облигаций предыдущих выпусков. В результате превращения краткосрочной задолженности в задолженность долгосрочную достигается улучшение структуры заимствований. Изменение рыночных условий, прежде всего, уровня процентных ставок, и возможного горизонта заимствований могут сделать выгодным проведение рефинансирования долга. Нередко необходимость рефинансирования долга обус-
ловлена невозможностью полного или частичного погашения долговых обязательств только за счёт расходов бюджета. Для применения данного метода субъектами РФ утверждается специальная методика.
Существенным недостатком управления субфедеральны-ми долгами в России сегодня является отсутствие законодательно закрепленных целей государственных заимствований, системы ответственности за эффективность принимаемых решений при осуществлении региональной политики заимствований и управления долгом, неопределённость пределов полномочий и ответственности региональных органов исполнительной власти, банков-агентов эмитента государственных долговых обязательств, конечных заёмщиков по контргарантиям субъектов РФ. Практически отсутствует согласованность в политике управления активными и пассивными долгами на региональном уровне.
На наш взгляд, решение этих и других вопросов, в том числе и на законодательном уровне повысит прозрачность и результативность осуществления долговой политики на региональном уровне.
Литература
1. Бюджетный кодекс РФ. — М.: Омега-Л, 2007.
2. Большой экономический словарь / Под ред. А.В. Корбатова. — М.: Перспектива, 1999.
3. Вавилов Ю.Я. Государственный долг : учеб. пособ. 2-е изд. — М.. Перспектива, 2004.
4. Гарькавый С. Механизм совершенствования методического и организационного обеспечения управления государственным долгом // Бюджет. — 2008. — Ноябрь. — С. 36-38.
5. Головачёв Д.Л. Государственный долг: Теория, российская и мировая практика. — М., 1998.
6. Селюков А.Д. Государственный и муниципальный кредит. Правовое обеспечение. — М.: Право и закон, 2000.
7. Улюкаев А.В. О действующей концепции управления государственным долгом // Эффективность управления государственным долгом: Матер. науч.-практ. конф. — М.: Финансовый контроль, 2004.
8. Финансовое право: учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. 2-е изд. — М., 1999.
9. Финансовое право: учебник / О.Н. Горбунова, Е.Ю. Грачёва и др. — М.: Велби; Проспект, 2004.
10. Финансы: учебник для вузов /Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской, Б.М. Сабанти. — М., 2000.
проблема создания центрального депозитария в российской федерации
М.С. Колесникова,
аспирант кафедры рынка ценных бумаг и биржевого дела Финансовой академии при Правительстве Российской Федерации (г Москва)
Статья посвящена рассмотрению вопроса создания центрального депозитария на российском фондовом рынке, необходимого для обеспечения обращения российских ценных бумаг в торговых и расчетных системах мира. Проанализированы основные проблемы в этой области, а также приведен опыт зарубежных стран, изучение которого поможет участникам российского рынка ценных бумаг наиболее полно и правильно подойти в вопросу построения центрального депозитария в нашей стране.
Ключевый слова: фондовый рынок, ценные бумаги, центральный депозитарий, инфраструктура рынка, регистраторы, рынок ценный бумаг.
Вопрос создания центрального депозитария (ЦД) в Российской Федерации является одним из наиболее актуальных и приоритетных в реформировании инфраструктуры фондового рынка. Это одна из наиболее серьезных задач, которые нашей стране предстоит решить для обеспечения обращения российских ценных бумаг в торговых и расчетных системах мира.
В результате стихийного исторического развития сложилась ситуация, когда существует не единый финансовый рынок, а несколько разделенных между собой рынков. В результате складываются особые условия, специальные стандарты и форматы на каждом из рынков, зачастую не совпадающие с условиями, стандартами и форматами других рынков. Такая ситуация приводит к существенным расходам участников, вынужденных изучать и поддерживать форматы нескольких торговых систем и депозитариев. Таким образом, оптимизация инфраструктуры является самой болезненной в реформировании рынка ценных бумаг точкой, но в то же время она является и отправной точкой.
Всякий раз при рассмотрении вопроса о совершенствовании инфраструктуры российского рынка ценных бумаг речь заходит о создании центрального депозитария, идея создания которого уже много лет будоражит умы профессиональных участников рынка ценных бумаг и его регуляторов.
В действительности, то, что данная идея за много лет так и не реализована на практике, не является свидетельством отказа от нее. На современном этапе развития необходимость создания на российском рынке ценных бумаг центрального депозитария в полной мере осознана и решение этого вопроса является залогом успешного реформирования депозитарной инфраструктуры. Каким бы путем не пошла наша страна в решении данного вопроса — тормозом в реализации идеи на практике во многом является проблема технологического характера.
Идея создания центрального депозитария возникла на западном финансовом рынке в конце 70-80-х гг. Рынок тогда постепенно переходил от документарных ценных бумаг, растущий оборот
