CC BY
94
УДК 342.9 ББК 67.401
К ВОПРОСУ О СИСТЕМЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ДЕЛИКТНОГО ПРАВА, СТАТУСЕ СОСТАВЛЯЮЩИХ ЕГО НОРМ И СООТВЕТСТВУЮЩЕЙ УЧЕБНОЙ ДИСЦИПЛИНЕ
ЮРИЙ ИЛЬИЧ ПОПУГАЕВ,
профессор кафедры административного права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя,
кандидат юридических наук, доцент E-mail: popugaev@list.ru Рецензент: доктор юридических наук, профессор Шергин А.П.
Заслуженный деятель науки Российской Федерации Научная специальность 12.00.14 — административное право;
административный процесс
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. На основе системного анализа административно-деликтного законодательства выделяются основные адми-нистративно-деликтные институты, как составляющие части отрасли административно-деликтного права. Отмечается самостоятельный статус процессуальных административно-деликтных норм. Предлагается система учебной дисциплины адми-нистративно-деликтного права.
Ключевые слова: система административно-деликтного права, материально-правовые, компетенционный и процессуальные адмтинистративно-деликтные институты, статус норм административно-деликтного права, система административ-но-деликтного права как учебной дисциплины.
Annotation. Based on the system analysis of administrative tort legislation highlights the major administrative tort institutions as parts industry administrative and tort law. Notes the autonomous status of procedural administrative tort law. Proposed academic discipline system administrative tort law.
Keywords: administrative system of tort law, substantive, and procedural kompetencionnyj admtinistrativno-tort institutions, the status of administrative tort law system of administrative tort law as an academic discipline.
Административно-деликтное право, являясь составной частью семьи охранительного, деликтного права, само обладает всеми необходимыми для самостоятельного системного образования признаками.
Под любым системным образованием (системой) как категорией понимается совокупность гармонично взаимосвязанных между собой элементов, образующих в процессе функционирования качественно однородное целое. Для системы характерны возможность ее автономного существования и свойство взаимодей-ствования с иными системами. Рассматриваемая категория отличается внутренним единством: единством природы каждого из ее элементов и единством целей, задач и функций системообразующих компонентов.
Система административно-деликтного права обладает всеми указанными признаками. При этом следует подчеркнуть необходимость выделения системы ад-министративно-деликтного права как отрасли права и
системы административно-деликтного права как учебной дисциплины.
Каждая отрасль права имеет свою внутреннюю организацию, зависящую, прежде всего, от содержания составляющих ее норм. Эти нормы являются системообразующими элементами отрасли и выступают в качестве ее наиболее элементарного компонента.
К основным административно-деликтным нормам относятся нормы, которые определяют — какие деяния являются административными правонарушениями, а также административные наказания за их совершение.
Однако опора только на норму административно-деликтного права при характеристике системы ад-министративно-деликтного права еще не дает полного структурированного представления об этой отрасли права. Нормы административно-деликтно-го права позволяют лишь подчеркнуть качественную однородность административно-деликтной материи.
Для качественной характеристики системы в данном случае необходимо использовать то, что способно подчеркнуть конструктивную особенность построения административно-деликтного материала. Такую информационную нагрузку несут в себе институты ад-министративно-деликтного права. Именно институциональные основы административно-деликтного права могут быть востребованы для более глубокого изучения системы административно-деликтного права.
Системный анализ административно-деликтного законодательства позволяет сделать вывод о том, что институты административно-деликтного права, понимаемые как совокупность административно-деликт-ных норм, регламентирующих однородные отношения, могут быть объединены в три основные группы.
Во-первых, следует выделить совокупность материально-правовых административно-деликтных норм, которая в свою очередь подразделяется на две большие части — Общую и Особенную. Основными составляющими компонентами этих частей являются основополагающие институты административно-деликт-ного права — административное правонарушение и административное наказание, содержащие обобщенные правовые предписания, имеющие приоритетный характер по отношению к другим нормам адми-нистративно-деликтного права и осуществляющие по существу сквозное правовое регулирование. Приоритетность норм, составляющих Общую часть КоАП РФ, заключается в том, что эти нормы обязательны при реализации любых других норм административно-де-ликтного права. Например, нормы, закрепляющие понятие, цели, систему и виды административных наказаний, а также правила их применения обязательны при применении норм, определяющих выбор конкретного вида и размера административного наказания. Рассматриваемая совокупность норм представлена в Разделе 1 и 2 КоАП РФ.
Вторая группа норм определяет круг органов административной юрисдикции, их должностных лиц, а также их полномочия. Основная функция этих норм — регулирование компетенции указанных субъектов. Соответственно они именуются компетенци-онными. Данная совокупность норм сгруппирована в Разделе 3 КоАП РФ.
Третья группа норм регулирует порядок реализации материально-правовых деликтных норм и по своему содержанию являются процессуальными. Они обслуживают материальные нормы об административной ответственности, определяют порядок различных процессуальных действий, их группировку в стадиях, процессуальные права и обязанности участников ад-министративно-деликтных процессуальных отношений. Данная совокупность норм сгруппирована в Разделе 4 КоАП РФ.
Таким образом, об административно-деликтном праве с точки зрения его системы можно говорить как о комплексном правовом образовании, включающим в
себя гармонично взаимосвязанные и взаимообусловленные между собой материально-правовые, компе-тенционные и процессуальные административно-де-ликтные институты.
Итак, система административно-деликтного права представляет собой совокупность следующих гармонично взаимосвязанных между собой частей, а именно:
а) Общей и Особенной частей, объединяющих материально-правовые административно-деликтные нормы, определяющие составы конкретных видов административных правонарушений, систему и виды административных наказаний, общие правила их назначения;
б) Компетенционной части, предусматривающей круг органов административной юрисдикции, их должностных лиц, а также их полномочия по рассмотрению дел об административных правонарушениях;
в) Процессуальной части, регулирующей порядок реализации административной ответственности.
Вместе с тем следует обратить внимание на дис-куссионность вопроса о статусе норм рассматриваемой отрасли права. Большинство исследователей считают, что административно-деликтное право является смешанной отраслью права, включающей в себя как материальные, так и процессуальные нормы. При этом они свой вывод подкрепляют единой совместной кодификацией материальных и процессуальных норм об административной ответственности в КоАП РФ.
В то же время согласно другой точке зрения адми-нистративно-деликтное право регулирует только материально-правовые отношения административной ответственности, а именно отношения по установлению противоправности административных правонарушений и административных наказаний за их совершение. При этом обоснованно подчеркивается, что процессуальные нормы определяют порядок реализации материальных норм об административной ответственности, соответственно имеют свой предмет и составляют в совокупности самостоятельный вид юридического процесса — административно-юрисдикционный процесс. В этой связи предлагается в дальнейшем раздельная кодификация материальных и процессуальных ад-министративно-деликтных норм с разработкой двух федеральных кодексов — Об административной ответственности и Административно-юрисдикционного кодекса. Данный опыт кодификации имеется в других государствах — Польше, Украине, Белоруссии и др1.
Известно, что основу теоретической конструкции административно-деликтного права заложил известный ученый-административист И.А.Галаган. В своих двух обстоятельных монографиях «Административная ответственность в СССР (государственно-правовое и материальное правовое исследование). Воронеж, 1970» и «Административная ответственность в СССР (процессуальное исследование). Воронеж, 1976» им впервые научно обоснованы самостоятельные совокупности материальных и процессуальных норм, регулирующие различные аспекты административной от-
ветственности.
Представляется, что обоснованная аргументация известных ученых-административистов о самостоятельности и обособленности процессуальной составляющей административно-деликтного права должна обязательно учитываться в дальнейшей работе по систематизации этой отрасли права2 и, соответственно, по совершенствованию административно-деликтного законодательства.
Говоря о системе административно-деликтного права как учебной дисциплине, следует отметить следующее.
В соответствии со структурным построением ад-министративно-деликтного законодательства выделяются Общая часть, Особенная часть и Процессуальная часть этого законодательства. По такой структуре и в такой последовательности соответственно рекомендуется осваивать административно-деликтное право как учебную дисциплину.
В Общей части определяются общие положения административно-деликтного права и его принципы, которыми должен руководствоваться правоприменитель при рассмотрении любого дела об административном правонарушении. В ней дается общая характеристика действующему административно-деликтному законодательству, основным условиям его формирования, приемам толкования его норм. Раскрываются понятие и роль принципов административно-деликтного права, анализируются его главные (основные) институты — административное правонарушение и административное наказание.
В Особенной части рассматриваются признаки составов конкретных видов административных правонарушений, предусмотренных КоАП РФ, обосновываются с учетом правоприменительной практики рекомендации по их квалификации, разграничению от смежных составов преступлений.
В Процессуальной части раскрываются понятие и содержание производства по делам об административных правонарушениях, дается характеристика его основных стадий, изучается процедура, порядок применения основных процессуальных действий, административного расследования по тем делам об административных правонарушениях, по которым оно обязательно, содержатся рекомендации по составлению процессуальных документов.
К сожалению, в большинстве вузов страны изучение административно-деликтного права осуществляется до сих пор в рамках курса административного права, по существу по остаточному принципу. Даже в вузах системы МВД России — ведомства, сотрудники которого являются одними из основных правоприменителей административно-деликтного законодательства, дисциплина административно-деликтного права не выделена в отдельный курс. Безусловно, такое
положение не лучшим образом сказывается на адми-нистративно-юрисдикционной практике органов внутренних дел, ее эффективности и законности, о чем свидетельствуют представления Генеральной прокуратуры в адрес МВД России.
Административно-деликтное законодательство постоянно изменяется, характеризуется особым динамизмом, становится сложнее и разнообразнее. Поэтому и подготовка юристов, в особенности сотрудников органов внутренних дел, не должна оставаться на прежнем уровне.
Литература
1. Шергин А.П. Административно-деликтное право как отрасль права, наука и учебная дисциплина // Актуальные вопросы совершенствования деятельности служб и подразделений полиции в области охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности: сборник статей Всероссийской научно-практической конференции. М.: Академия управления МВД России. 2014.
2. Галаган И.А. Административная ответственность в СССР (государственно-правовое и материальное правовое исследование). Воронеж, 1970»; он же: Административная ответственность в СССР (процессуальное исследование). Воронеж, 1976.
Reference
1. Shergin А.Р. Administrative tort law as a branch of law, science and the discipline//actual issues of improving services and police units in the area of public order and public safety: a collection of articles all-Russian scientific-practical Conference. Moscow: Academy of Ministry of Internal Affairs of Russia. 2014.
2. Galagan 1.А. Аdministrative responsibility in the USSR (public-legal and material legal study). Voronezh 1970; It's the same: Аdministrative responsibility in the USSR (procedural study). Voronezh, 1976.
1 См.: Шергин А.П. Административно-деликтное право как отрасль права, наука и учебная дисциплина // Актуальные вопросы совершенствования деятельности служб и подразделений полиции в области охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности: сборник статей Всероссийской научно-практической конференции. М.: Академия управления МВД России. 2014.
2 До настоящего времени среди административистов превалирует устаревающая точка зрения о том, что административ-но-деликтное право является подотраслью административного права и нет оснований для его полного обособления.
