CC BY
348
К ВОПРОСУ О РЕФОРМИРОВАНИИ ЕСТЕСТВЕННЫХ МОНОПОЛИЙ
В РОССИИ
И. Н. ШАМАЕВ
В данной статье обоснована необходимость проведения реформ естественных монополий с учетом их специфических особенностей. Охарактеризованы уже реализованные этапы проведения реформ, а также определены перспективные направления их развития.
Ключевые слова естественная монополия, государственное регулирование, инфраструктурная отрасль, реформа, реформирование естественных монополий.
От эффективности функционирования отраслей естественных монополий во многом зависит конкурентоспособность экономики России, как на национальном рынке, так и международном. Кроме того, инфраструктурная составляющая данных отраслей играет огромную роль в жизнеобеспечении страны. Именно несоответствие структур естественных монополий и системы их государственного регулирования в достигнутой степени развития рыночных отношений и условий интеграции в мировое экономическое пространство обусловило необходимость реформирования этой области.
В свое время академик Ю. В. Яременко высказал предположение, что главным препятствием применения рыночных методов даже в индустриально развитой экономике является ее структурно-технологическая неоднородность, поскольку в ней имеется комплекс отраслей жизнеобеспечения, сворачивание или остановка функционирования которых влечет остановку деятельности большого числа или даже всех хозяйствующих субъектов [9]. В связи с этим реформирование отраслей естественных монополий является ключевым условием сохранения динамической стабильности отечественной экономики.
Комплексное и пропорциональное развитие отраслей естественных монополий - определяющий фактор инновационно-ориентированного развития регионов и страны в целом. На современном этапе остро встала проблема несоответствия внутренней организации естественных монополий условиям и факторам их функционирования [4].
В последнее время в научных кругах прочно укоренилось понятие инфраструктурной отрасли как синонима естественной монополии. Пробле-
мы реструктуризации и реформирования естественных монополий действительно связаны именно с их инфраструктурной составляющей.
В структуре большинства естественных монополий можно выделить несколько принципиально отличающихся по своей природе элементов. Во-первых, это собственно материальные транспортные сети, по которым продукт поставляется потребителю (рельсы, трубы, линии электропередачи и т. п.). Во-вторых, операции или иная специфическая деятельность по эксплуатации этих сетей (системные операторы, диспетчеризация и пр.). В-третьих, рынки, на которых происходит согласование спроса и предложения по услугам инфраструктурной сети (например, федеральный оптовый рынок электроэнергии и мощности). В-четвертых, собственно производство товаров и услуг предприятиями, входящими в состав естественной монополии. Как можно видеть, три из четырех названных элементов выступают непосредственной частью производственной инфраструктуры [5].
В современных условиях, дальнейшее развитие экономики страны во многом зависит от функционирования отраслей естественных монополий. Так, к примеру, проводимая правительством реструктуризация инфраструктурных отраслей является основой снижения издержек, как монополистов, так и общества в целом и непосредственно потребителей. Кроме того, реструктуризация способствует повышению инвестиционной привлекательности данных отраслей.
В свою очередь, осуществляемая реструктуризация естественных монополий должна способствовать:
- отделению функций хозяйственного ведения от функций государственного управления и
регулирования отрасли; формированию государственной компании, управляющей функционированием железнодорожной сети в форме акционерного общества; выделению конкурентного сектора с организацией нескольких транспортных компаний-перевозчиков; обеспечению прозрачности финансовых потоков; выведению из системы МПС вспомогательных и обслуживающих предприятий; а также прекращению перекрестного субсидирования отдельных категорий потребителей, отмене индивидуальных льгот грузоотправителям;
- отделению в электроэнергетике естественно-монопольной составляющей (транспортировка) от коммерческой (генерирующие мощности); организации конкурентного энергетического рынка при уходе от затратного ценообразования и административного закрепления потребителей за производителями; обеспечению прозрачности финансовых потоков и стопроцентной денежной оплаты услуг отрасли; привлечению на этой основе значительных прямых инвестиций для модернизации отрасли, обновлению ее производственного потенциала;
- переходу к экономическим методам регулирования газового тарифа при включении в тариф не только эксплуатационных, но и инвестиционных составляющих»; отделению транспортной части тарифа на газ от конкурентной при либерализации последней; формированию параллельно с нынешним регулированием нового нерегулируемого рынка газа (добываемого независимыми производителями на новых месторождениях); реструктуризации РАО «Газпром» на основе четкого определения функциональных ролей хозяйственных единиц, обособление сначала финансового учета и отчетности, а затем и в целом управления и хозяйствования естественно-монопольных и потенциально конкурентных сфер деятельности; поддержке процесса формирования независимых производителей и поставщиков газа, а также организаций, оказывающих услуги на газовом рынке, отладка механизмов доступа к газопроводам, введение недискриминационных тарифов на услуги по транспортировке газа [7].
Таким образом, основной целью проводимой государственной политики является достижение баланса экономических интересов монополистов, проявляющегося в улучшение своего финансовохозяйственного положения и удовлетворении спроса на услуги естественных монополий потребителей.
Проводимые сегодня в нашей стране реформы естественных монополий во многом основаны на успешном международном опыте реструктури-
зации и развитии рынков электроэнергии, газа и железнодорожных перевозок. Однако, в нашей стране отсутствует необходимая законодательная база, опыт экономического регулирования, большие размеры монополистических образований и «непрозрачность» их производственно-хозяйственной деятельности.
Следует отметить, что реформирование отраслей естественных монополий в нашей стране прошло несколько этапов [8].
1. Проведение реформирования отраслей естественных монополий (1992-1995 гг.) на основе общей структурной политики, осуществляемой государством, без учета особенностей производственной деятельности данных отраслей и их роли в обеспечении экономической безопасности страны. Знаковым событием первого этапа реформирования стало создание РАО «ЕЭС России». Реформы в отраслях производственной инфраструктуры (а значит, в той или иной мере и в сфере их естественной монополии) вначале были индуцированы мероприятиями, проводимыми в рамках общей макроэкономической политики. В указанном аспекте они могут рассматриваться как «эхо» в системе мероприятий, проводимых в общем русле реформ. Осуществление реформ на макроэкономическом уровне во многом определяет мероприятия по реформированию естественных монополий. В то же время реформы в сферах естественных монополий отличаются от реформ в базовых, неинфраструктурных отраслях и по характеру, и по времени их проведения, и по интенсивности.
Реформирование в сферах естественных монополий РФ осуществлялось в рамках масштабных социально-экономических изменений общества и экономики после распада СССР, в условиях глубокого кризиса, связанного, в том числе, с реализующимися в отечественной практике способами перехода к рынку, диверсификации форм собственности, формирования новых институциональных отношений [1].
2. Второй этап (1995-2003 гг.) связан с принятием закона «О естественных монополиях» № 147-ФЗ от 17.08. 1995 г. До сих пор закон «О естественных монополиях» является базовым документом, определяющих и регламентирующий деятельность данных отраслей. На данном этапе изменился взгляд на роль естественных монополий в экономике страны, на основе чего был выработан вектор их реформирования. Естественные монополии стали рассматриваться как инфраструктурные отрасли.
3. Начиная с 2003 г. по настоящее время -третий этап реформирования. Начало данному
этапу было положено принятием пакета федеральных законов, регламентирующих преобразования в отрасли. С 1 апреля 2003 г. вступил в силу пакет законов об электроэнергетике, заложивших основы проводимой реформы. В пакет вошли федеральные законы от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике», № З6-ФЗ «Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федерального закона «Об электроэнергетике»; № 39-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон «О естественных монополиях»», федеральные законы от 7 июля 2003 г. № 125-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации»» и др. [2]
Следует отметить, что первоначально концепции реструктуризации и реформирования отраслей естественных монополий разрабатывалась на основе зарубежного опыта.
Реформирование отечественных отраслей естественных монополий в современных условиях сводится к следующему:
- уменьшение степени государственного регулирования деятельности естественных монополий, благодаря применению государственночастного партнерства;
- выделение монопольного ядра и структурных составляющих, осуществляющих свою деятельность в соответствии с правилами рынка.
Таким образом, реформирование естественных монополий направлено на повышение эффективности монополистических образований, выделение из их структуры конкурентных сегментов, повышение конкурентоспособности отраслей на отечественном и международном рынке, а также привлечение инвестиций. Кроме того, осуществляемые в современных условиях реформы инфраструктурных отраслей подразумевают и развитие государственно-частного партнерства.
Допуск частного капитала в естественно монопольную сферу, как свидетельствует опыт многих стран, может осуществляться на основе передачи от государства частному инвестору либо прав собственности (прямая приватизация), либо функций по управлению инфраструктурными отраслями (например, на концессионной основе) [3].
Базовым вектором проводимых сегодня в России реформ естественных монополий выступает следующее направление: выделение производст-
венной и инфраструктурной стадии. В соответствии с международным опытом, можно выделить три основные теоретические модели с соответствующими вариантами структурной политики.
Согласно первой модели сохраняется полностью интегрированное монополистическое образование, объединяющее в себе все стадии производства и сетевого хозяйства. Монополистам принадлежит огромная власть, которая может быть ослаблена лишь на локальных рынках посредством развития конкуренции. Следует отметить, что в современных условиях все естественные монополии в России построены в соответствии с данным принципом.
Вторая модель предполагает разграничение производственного процесса и сетевого хозяйства. Соответственно на стадии производства может присутствовать конкуренция, тогда как на стадии сетевого хозяйства все еще остается монопольное положение. На сегодняшний день, в соответствии с данной моделью осуществляют свою деятельность предприятия в сфере электроэнергетики, что стало возможным благодаря проведенной реструктуризации монополистических образований данной отрасли. При этом, в законодательстве все еще не определены барьеры, не позволяющие сетевому монополисту воздействовать на конкурентные отношения производителей.
Третья модель предполагает наличие одновременно элементов конкуренции и интеграции. В данном случае так называемого «функционального разбиения», например ведения раздельной хозяйственной отчетности по сетевой и производственной деятельности внутри интегрированного предприятия, а также регулирования внутренних цен, назначаемых монополистом для самого себя за пользование инфраструктурной сетью [6]. В соответствии с данной моделью осуществляют свою деятельность сетевые монополии, в том числе и естественные монополии, которые вступают в конкурентные отношения в сфере производства.
При этом, в процессе реформирования должны учитываться интересы трех основных движущих сил: самих монополий, совмещающих в себе как естественно-монопольную сферу (инфраструктуру), так и потенциально конкурентные виды деятельности; независимых от монополий производителей, для реализации товаров и услуг которых необходима инфраструктура монополий и инвесторы; промышленных потребителей указанных товаров и услуг.
Кроме того, при разработке реформ необходимо учитывать специфические особенности отечественных естественных монополий:
- большая протяженность территории страны, в связи с чем возрастает роль естественных монополий как экономического механизма государственной интеграции, при этом транспортные издержки так же увеличиваются;
- суровый климат во многих регионах страны обуславливает высокую энергоемкость экономики;
- особая роль отраслей естественных монополий в обеспечении экономической безопасности страны;
- низкий технологический уровень развития отечественных компаний, в том числе энергосберегающих, и экономической эффективности на предприятиях-потребителях продукции естественных монополий, а также жилищно-коммунального хозяйства на фоне низкой платежеспособности;
- наследие от административно-командной системы (размещение промышленного производства с ориентацией на источники энергии).
Таким образом, проведение реформ отраслей естественных монополий в России невозможно без учета вышеперечисленных факторов, в противном случае это грозит остановкой большого количества промышленных предприятий, ростом долгов за электроэнергию, а также переориентацией топливно-энергетического комплекса на внешний рынок. Соответственно, подход к реформам должен быть строго взвешенным, основанным на точных расчетах, а прямой перенос какой-либо зарубежной модели на российскую почву просто недопустим.
Литература
1. Белоусова Н., Васильева Е., Лившиц В. О государственном реформировании естественных монополий в экономике России // Общество и экономика. 2002. № 1. С. 20.
2. Брюханова Н. В., Хорунжая С. Н. Динамический анализ основных показателей деятельности есте-
ственных монополий в условиях реформирования (на примере РАО «ЕЭС России») // Экономика. 2009. № 3. С. 38.
3. Варнавский В. Государственно-частное партнерство как альтернатива приватизации в инфраструктурном комплексе // Проблемы теории и практики управления. 2004. № 2. С. 47-48.
4. Гаврилов А. И. Проблемы реформирования естественных монополий // Фундаментальные исследования. 2006. № 4.
5. Городецкий А., Павленко Ю. Реформирование естественных монополии // Вопросы экономики. 2000. № 1. С. 137-138.
6. Дерябина М. Реформирование естественных монополий: теория и практика // Вопросы экономики. 2006. № 1. С. 106-107.
7. Радюкова Я. Ю. Реструктуризация естественных монополий как инструмент оптимизации их деятельности // Социально-экономические явления и процессы. 2010. Вып. 6. С. 154.
8. Якунина И. Н., Радюкова Я. Ю. Государственное регулирование деятельности естественных монополий в контексте обеспечения реализации национально-государственных интересов России // Вестн. Тамб. ун-та. Сер.: Гуманитарные науки. Вып. 2 (82). Тамбов, 2010.
9. Яременко Ю. В. Экономические беседы. Запись С. А. Белановского. М., 1999. С. 344.
* * *
ON ISSUE OF REFORMATION OF NATURAL MONOPOLIES IN RUSSIA
I. N. Shamayev
This paper proves the necessity to reform natural monopolies in terms of thier features. The reforming stages implemented are characterized. In addition, the promising lines of development of the reforms are defined.
Key words: natural monopoly, government regulation, infrastructural sector, reform, natural-monopoly reformation.
