CC BY
127
УДК 340.13
A.B. КРАСНОВ,
кандидат юридических наук, доцент
Институт экономики, управления и права (г. Казань)
К ВОПРОСУ О ПРАВОВЫХ СТИМУЛАХ В ДЕЙСТВУЮЩЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ
В статье правовые стимулы законодательства рассматриваются с позиций инструмента согласования и удовлетворения интересов члена социума. Обосновывается тезис, что поощрение относится к содержанию санкций нормы. Исследуется институт правовых льгот.
Проблема правового стимулирования правомерной деятельности - одна из наиболее актуальных и значимых на сегодняшнем этапе развития общества. Становится очевидным, что с переходом к другому мировоззрению, иным формам взаимодействия субъектов общества необходимо менять парадигму правового мышления от трактовки права как принудительной силы к пониманию права как инструмента согласования и удовлетворения интересов членов социума. Безусловно, на этом пути сделано очень многое. Отечественные ученые внесли значительный вклад в развитие правовой теории, в переосмысление принципов права и пр. Однако, по нашему мнению, на уровне общей теории государства и права необходимо ставить вопрос об изменении концептуального подхода к механизму правового обеспечения правомерной деятельности.
Произошедшие за последние десятилетия в российском обществе изменения показывают, что устоявшиеся, как может показаться, подходы к пониманию права начинают трансформироваться под воздействием объективных факторов. В рамках данной работы мы остановимся на одном из наиболее существенных, с нашей точки зрения, моменте в определении новых магистральных векторов развития общего правового регулирования - вопросе о правовом стимулировании.
Базовыми ценностями современного российского общества стали собственность и
свобода. Не вдаваясь в подробный анализ указанного тезиса, подчеркнем, что именно из этого постулата необходимо исходить, формулируя новые, концептуальные подходы к обеспечению правомерного поведения. Действительно, в «обществе свободных людей» [1] необходимо опираться на заинтересованность субъектов в совершении правомерных деяний. Если моральные и иные неправовые регуляторы постепенно утрачивают свою актуальность (как это ни печально), на первое место должно выходить экономическое стимулирование поведения. Если для большинства граждан России основной ценностью становится достижение социального благополучия, а уровень успешности их деятельности трактуется исключительно через призму их материального благосостояния, то и воздействие права должно все в большей степени использовать именно эти факторы. И здесь правотворческие органы должны задуматься, как создать такую ситуацию, чтобы в случае совершения правомерного, социально полезного поведения стимулировать граждан, тем самым поддерживая их начинания. При этом государство должно просчитывать модели поведения таким образом, чтобы не отнимать у граждан те или иные блага с целью заставить их совершить определенные действия, а, наоборот, предоставить соответствующие блага сознательным гражданам. Типичный пример - демографическая проблема: с одной стороны, можно ввести налог на бездетность,
как предлагают некоторые общественные деятели [2], с другой - ввести так называемый материнский капитал1. Что касается мер ограничения, то неблагоприятно-правовое воздействие также должно строиться на этом же фундаменте, однако это тема для отдельного разговора.
Проблема правовых стимулов имеет серьезную разработку в научной литературе. Вопросами правового стимулирования в разное время занимались представители разных юридических наук - теории государства и права, уголовного, гражданского, трудового права2. Серьезный вклад в исследования по данной тематике внес А.В. Малько, создавший на данный момент по существу теорию правовых стимулов, разработавший основные принципы и направления льготной правовой политики в России и подготовивший ряд специалистов в указанной сфере [3, 4, 5].
Вопрос о правовом стимулировании связан с проблемой правовой санкции как элемента нормы права и как меры воздействия на нарушителей требований правовых предписаний. На данном аспекте мы бы хотели остановиться несколько подробнее.
Как известно, понятие «правовая санкция» имеет два основных значения. В качестве правовой санкции понимаются: во-первых, один из структурных элементов правовой нормы; во-вторых, меры воздействия на лицо, которому адресованы правила поведения, на случай нарушения диспозиции нормы, содержащиеся в одноименном структурном элементе нормы.
1 В соответствии с предложениями, изложенными Президентом РФ в Послании Федеральному Собранию РФ2006г., по сообщениям ИТАР-ТАСС, 17 ноября 2006г. парламентарии приняли поправки в Налоговый кодекс, освобождающие «материнский капитал» от подоходного налога. Поправки были приняты немногим более чем за месяц до вступления в силу закона о «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей». По этому закону с 1 января 2007 г. женщины при рождении второго и последующих детей будут получать сертификат на 250 тыс. рублей.
См., например, работы Матузова Н.И., Кудрявцева В.Н., Гущиной Н.А., Тарханова И.А., Басина Ю.Г., Дубовик Н.П., Прохоровой М.В. Петрова А.А., Голика Ю.В., Ведяхина В.М., Мирошник С.В. Бахраха Д.Н. и др.
Содержание санкций трактуется в правовой науке по-разному. К сожалению, объем данной работы, а также поставленные цели не дают возможности проанализировать точки зрения по данному вопросу [6].
В науке редко уделяется внимание тому обстоятельству, что санкция правовой нормы не просто указывает на неблагоприятные правовые последствия, но и побуждает к соблюдению той или иной модели поведения через механизм стимулирования. Обеспечить - значит создать условия для чего-либо, сделать надежным, безусловно осуществимым.
Общепринятым является подход к стимулу как к побудительному фактору. Если рассмотреть правовые средства в информационно-психологическом аспекте, то становится очевидным, что стимулы и ограничения являются значимыми для мотивации поведения, связаны в буквальном смысле с ценностью, на которую ориентируется интерес субъекта [7]. И действительно, «право воздействует на экономику, потребности не непосредственно, а через интересы людей, в которых находит отражение воля всего народа. Интересы являются связующим звеном между правом и экономикой, потребностями. Все указанные категории находятся в определенном соотношении и составляют объективно обусловленную цепь: условия жизни общества (среда) - потребности - интересы -воля - право» [8]. Стимул должен информировать субъекта до совершения акта поведения о положительных последствиях поступка, когда лицо видит цель и добивается ее.
На наш взгляд, поощрение, наряду с неблагоприятными правовыми последствиями, относится к содержанию санкций. Этого мнения придерживается целый ряд правоведов [9, 10, 11, 12, 13, 14].
Не должно вводить в заблуждение то обстоятельство, что для применения неблагоприятно-правовой санкции зачастую необходимо подключение мер государственного принуждения, а в случае применения санкций в виде поощрения этого не требуется. И в том, и в другом случае поведение обеспечивается. Для реализации гипотезы и диспозиции в ряде
случаев тоже может понадобиться принуждение. Так же и применительно к санкции: в одних случаях принуждение подключается, в других - нет.
Все сказанное выше приводит к убеждению в том, что нет необходимости разделять как абсолютно несовместимые понятия неблагоприятные правовые последствия и поощрительные меры. Не претендуя в рамках данной работы на подробный анализ мер стимулирования в действующем законодательстве, обратимся тем не менее к отдельным их разновидностям, обратив внимание на различные сферы общественных отношений, дабы проиллюстрировать некоторые из наших тезисов3.
Правовая льгота - правомерное облегчение положения субъекта, позволяющее ему полнее удовлетворить свои интересы и выражающееся как в предоставлении дополнительных, особых прав (преимуществ), так и в освобождении от обязанностей [15]. На наш взгляд, льгота может фигурировать и на уровне диспозиции, и на уровне санкции нормы. В данном случае наиболее важный момент - разграничение ситуации, когда льгота только оформляет достигнутый результат или облегчает действия, которые в любом случае будут совершаться, и другого случая, когда льгота обеспечивает требуемое поведение, ведь тогда у лица есть выбор - совершать действие (бездействие) или нет.
Льготы в экономической сфере достаточно разнообразны. Например, Министерство финансов имеет право освобождать от налогов транспортников, которые перевозят нефть [16]; отменяются таможенные пошлины на продукцию (часть) нефтепереработки, лесопромышленности [17]. Указанные меры относятся, скорее, к содержанию диспозиции правовой нормы.
В то же время некоторые льготы могут рассматриваться как меры обеспечения (санкции): чтобы юридические лица участвовали в социальной программе строительства жилья для военнослужащих из состава российских войск,
3
В качестве примеров мы обратимся к нормативным актам как 90-х годов, действующим до настоящего момента, так и более современному законодательству.
выведенных из Германии, необходимо освобождать их от ряда налогов [18]; если организация отправляет средства на материально техническую базу - освобождать от обязательной продажи части валютной выручки [19]. Согласно Постановлению Правительства Астраханской области от 16.12.2005 г. №439-П, налоговые льготы могут быть предоставлены при соответствии одному из следующих критериев: повышение инвестиционной привлекательности области; повышение уровня жизни населения области; оптимизация расходов областного бюджета [20].
Нормотворческий орган предусматривает «меры поддержки» (или «формы поддержки»), оказываемые (или которые должны оказываться) тем или иным категориям лиц: финансово-промышленным группам [21], садоводческим, огородническим и дачным некоммерческим объединениям граждан [22] и др. Так, предоставляется государственная поддержка за счет средств федерального бюджета в виде субсидий на частичное возмещение расходов бюджетов субъектов Российской Федерации, связанных с реализацией мероприятий, предусмотренных региональной программой переселения соотечественников, проживающих за рубежом [23]. Или, например, в соответствии с Постановлением Администрации Ростовской области от 21.12.2005 г. № 299 «О поддержке птицеводства в Ростовской области», необходимо обеспечить предоставление субсидий на компенсацию части расходов по уплате процентов по кредитам, привлеченным на реализацию инвестиционных проектов по строительству объектов птицеводства [24].
Кроме полного или частичного освобождения от налогов, взносов во внебюджетные фонды и платежей, все остальные так называемые меры поддержки в большинстве своем под понятие поощрительной санкции не подпадают. В целом «поддержка» и «поощрение» -это разные по содержанию категории. Освобождение же от налогов есть вид льгот, о которых выше говорилось подробно.
В действующих нормативных актах можно встретить и понятие «экономическое стимули-
рование». Оно, в частности, встречается в законодательстве, посвященном поставкам продукции (сельскохозяйственной, оборонной и иной) для федеральных государственных нужд [25]. В целях экономического стимулирования закупок и поставок сельхозпродукции товаропроизводителям (поставщикам) могут предоставляться льготы по налогообложению; целевые дотации и субсидии; кредиты на льготных условиях и пр. В п. 2 ст. 7 этого закона говорится, что в договор поставки могут включаться конкретные льготы из приведенного списка.
На наш взгляд, просто поставка отдельных видов продукции (например, сельскохозяйственной) или поставка в определенное место (территорию) - не только правомерное, а специально поощряемое государством поведение, поэтому такое «экономическое стимулирование» вполне можно отнести к поощрительным санкциям.
Об экономическом стимулировании говорится также и в Комплексной программе стимулирования отечественных и иностранных инвестиций в экономику России [25]. Таким образом, государство поощряет инвестирование в жилищное строительство, и последнее становится одним из действенных способов реализации жилищной правосубъектности граждан [27].
Как видим, поощрение может существовать в форме льгот, что сомнений не вызывает. По поводу других поощрительных мер, рассмотренных нами в качестве санкций, можно сказать, что они практически не поддаются стройной классификации. Понятие «формы поддержки» включает в себя и льготы, и другие поощрительные санкции, и другие стимулирующие меры на уровне диспозиции. «Экономическое стимулирование» включает в себя в том числе и льготы; кроме того, использование понятия «стимулирование» некорректно и потому, что стимул, как было подмечено, -широкое понятие, превосходящее по объему поощрение (стимулировать могут по-своему и субъективное право, и определенный юридический факт). Поэтому следует говорить о льготах и иных поощрительных мерах.
С поощрительными санкциями связан целый ряд проблем, касающихся как их создания (на уровне правотворчества), так и реализации. Первое, что бросается в глаза, - отсутствие четкого понятийного аппарата в законодательстве. Используются, как мы выше отмечали, совершенно различные термины. В результате очень сложно отграничить правовые явления обеспечительного порядка от тех, которые закрепляются на уровне диспозиции нормы. Это затруднение вызывается и другой причиной - недостатками в применении юриди-ко-технических приемов формулирования государственной воли: в нормы не включается указание на конкретное специально поощряемое поведение; поощрительные меры перечисляются хаотично, без увязок с основаниями их применения; отсутствует четкое логическое построение элементов нормы, обычно присущее тем из последних, которые в качестве санкции предусматривают неблагоприятные правовые последствия. Более того, законодатель часто использует формулировки типа «рекомендуется применять такие-то поощрения», тот или иной орган «вправе» (но не обязан) применить их и т.д. Типичный пример можно встретить в п. 8 ст. 13 Земельного кодекса РФ [28]: в целях повышения заинтересованности собственников земельных участков в сохранении и восстановлении плодородия почв, защите земель может осуществляться экономическое стимулирование охраны и использования земель в порядке, установленном бюджетным законодательством и законодательством о налогах и сборах.
Можно, однако, привести и обратный пример, когда меры стимулирования возводятся в ранг приоритетных - ст. 9 Уголовно-исполнительного кодекса РФ [29], закрепляющая, что исправление осужденных - это формирование у них уважительного отношения к человеку, обществу, труду, нормам, правилам и традициям человеческого общежития и стимулирование правопослушного поведения. Соответственно в ряде норм УИК РФ предусматриваются меры поощрения (ст.ст. 114, 134. 135 и пр.).
Перспективной в плане применения поощрений отраслью выступает трудовое право. В
ст. 191 Трудового кодекса РФ [30] говорится о том, что работодатель поощряет работников, добросовестно исполняющих трудовые обязанности (объявляет благодарность, выдает премию, награждает ценным подарком, почетной грамотой, представляет к званию лучшего по профессии). Другие виды поощрений работников за труд определяются коллективным договором или правилами внутреннего трудового распорядка, а также уставами и положениями о дисциплине. За особые трудовые заслуги перед обществом и государством работники могут быть представлены к государственным наградам. Указанные законодательные положения находят отражение в других нормативных актах [31]. Однако здесь мы сталкиваемся с ситуацией, когда заранее четкие параметры поощряемого поведения не определены. Это, в свою очередь, ведет к волюнтаризму со стороны должностных лиц, в чьей компетенции находится принятие решения о применении поощрений.
Следует особо подчеркнуть то обстоятельство, что необоснованное введение льгот может привести к злоупотреблению своим положением теми или иными субъектами [32]. Введение правовых льгот должно вносить вклад в формирование и развитие элементов свободы в общественных отношениях, укрепление правовых начал государственной и общественной жизни. Правовые льготы направлены на преодоление социальных конфликтов; правовые преимущества - это один из механизмов примирения противоборствующих социальных интересов в рамках приемлемого для общества в целом общего интереса, выражающего общую волю [33].
Следует согласиться с тем, что процессы реализации санкций с поощрением недостаточно управляются государством; введение норм с поощрительными санкциями характеризуется политической конъюнктурой, непредсказуемостью, непоследовательностью; требуются новые цели, идеалы, к которым должно быть направлено специально поощряемое поведение [34].
Полезным, на наш взгляд, является предложение установить меры ответственности на
случай невыполнения правовых льгот [35]: в противном случае льгота превращается в декларацию.
Конечно, можно сослаться на то, что четкое законодательное закрепление поощрительных санкций не требуется, поскольку эти меры должны предусматриваться в локальных и индивидуальных актах. Однако нынешний уровень правосознания, отсутствие инициативы не позволяют спускать решение интересующей нас проблемы на уровень локального и индивидуально-правового регулирования. Тем не менее, мы считаем, что за поощрительными санкциями - будущее обеспечительных процессов.
Список литературы
1. Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ 2004г. // Российская газета. - 2004. - 27 мая; http://vip.lenta.ru/doc/2004/05/26/putin
2. Зурабов восстановил налог на бездетность // http: //www.rusnovosti.ru/news/?/20061012/07/32509
3. Малько A.B. Стимулы и ограничения в праве / A.B. Малько. - 2-е изд., перераб. и доп., науч. - М.: Юристъ, 2003.
4. Матузов Н.И., Малько A. B. Правовое стимулирование в условиях становления рыночных отношений // Государство и право. - 1995. - № 4. - С. 11-19.
5. Малько A.B., Морозова И.С. Льготы в российском праве. - Саратов: СГАП, 2004.
6. Краснов A.B. Правовые санкции в экономической сфере: теоретический и цивилистический аспекты. -Казань: Изд-во «Таглимат» ИЭУП, 2003.
7. Теория государства и права; отв. ред. Н.И. Матузов, A.B. Малько. - М: Юристъ, 2000. - С.737.
8. Баринов H.A. Услуги. - 2-е изд., доп. - Саратов: Изд-во «Надежда», 2003. - С.32.
9. Кудрявцев B.H. Правовое поведение: нормы и патология. - М.: Наука, 1982. - С.236-238.
10. Матузов Н.И. Правовая система и личность. -Саратов, 1987. - С.202;
11. Нормы советского права; под ред. М.И. Байтина, К.К. Бабаева - Саратов: Изд-во Саратовского государственного университета, 1987. - С.201.
12. Основы государства и права; под общ. ред. АС. Комарова - М.: Манускрипт, Русь - 90, 1996. - С.53.
13. Фаткуллин Ф.Н. Проблемы теории государства и права. - Казань: Изд-во Казанского государственного университета, 1987. - С.235-236.
14. Яковлев A^. Социология экономической преступности. - М., 1988. - С.17, 57, 76.
15. Теория государства и права; отв. ред. Н.И. Матузов, A.B. Малько - М.: Юристъ, 1997. - С.648.
16. п.3 Постановления Правительства РФ от 25.10.95 г. № 1048 «О мерах по ускорению завоза нефти, нефтепродуктов и топлива в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности в IV квартале 1995 г.» // СЗ РФ. - 1995. - №45. - Ст. 4313.
17. п. 1 Указа Президента РФ от 30.11.95г. № 1204 «О первоочередных мерах по поддержке экспортеров» // СЗ РФ. - 1995. - №49 - Ст. 4776.
18. п. 2 Постановления Правительства РФ от 19.12.94г. № 1397 «О дополнительных мерах по реализации программы жилищного строительства для российских военнослужащих из состава выведенных из Германии войск» // СЗ РФ. - 1994. - № 35. - Ст. 3705.
19. п. 1 Указа Президента РФ от 19.07.95г. №723 «Об освобождении государственных, муниципальных и негосударственных образовательных учреждений от обязательной продажи части валютной выручки» // СЗ РФ. - 1995. - №30. - Ст. 2905. Документ не применяется в связи с истечением срока, установленного Федеральным законом от 08.08.2001 г. №130-ФЗ.
20. http://www.consultant.ru/law/review/reg/rm2006-01-16.html
21. п. 1 Указа Президента РФ от 1.04.96г. № 443 «О мерах по стимулированию создания и деятельности финансово-промышленных групп» // СЗ РФ. - 1996. - № 15. -Ст. 1573.
22. ст. 35 Федерального закона от 15.04.98г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» // СЗ РФ. -1998. -№ 16. - Ст. 1801.
23. Постановление Правительства РФ от 20.10.06г. №622 «Об утверждении Правил предоставления субъектам Российской Федерации, включенным в Государственную программу по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, государственной поддержки за счет средств федерального бюджета». Вступает в силу 01.01.07. // Собрание законодательства РФ. - 2006. - №44. - Ст.4598.
24. http://www.consultant.ru/law/review/reg/rm2006-01-16.html
25. ст. 7 Федерального закона от 2.12.94 г. №53-ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд» // СЗ РФ. - 1994. - № 32. - Ст. 3303.
26. Постановление Правительства Российской Федерации от 13.10.95. №1016 // Российская газета. -1995. - 9 ноября.
27. Сокол П.В. Инвестиционный договор в жилищном строительстве. - Самара: Изд-во «Универс-групп», 2004. - С.6, 18.
28. Собрание законодательства РФ. - 2001. - №44. -ст. 4147.
29. Собрание законодательства РФ. - 1997. - №2. -ст. 198.
30. Трудовой кодекс РФ. Федеральный закон от 30.12.01. №197-ФЗ // Российская газета. - 2001. - 31 декабря.
31. Приказ Фонда социального страхования РФ от 6.05.06г. №104 «Об оплате труда работников центрального аппарата фонда социального страхования Российской Федерации» (зарегистрирован в Минюсте РФ 15.06.06г. №7927) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. - 2006. -№26.
32. Рязанцев В.Ю. Отдельные вопросы злоупотребления хозяйствующим субъектом доминирующим положением на товарном рынке при заключении и исполнении договоров / В.Ю. Рязанцев // Актуальные вопросы частного права: Межвуз. сб. науч. трудов; отв. ред. Ю.С. Поваров, В.Д. Рузанова - Самара: Изд-во «Самарский университет», 2004. - С.176.
33. Морозова И.С. Льготы в российском праве: проблемы эффективности // Известия вузов. Правоведение. - 2001. - №4. - С.43.
34. Малько А.В. Правовое стимулирование: проблемы теории и практики // Известия ВУЗов. Правоведение. -СПб., 1994. - № 3. - С.22.
35. Морозова И.С. Льготы в российском праве: проблемы эффективности // Известия вузов. Правоведение. - 2001. - №4. - С.47.
В редакцию материал поступил 13.12.06.
